個案凸顯之問題

一、考核獎懲在制度面與執行面存有落差，未能發揮獎優汰劣功 能

依公務人員考績法規定，考績應本綜竅名實，信賞必罰之旨，作準確客觀之考核，

然現實上機關未能落實執行，考績多流於形式，未能與工作目標、績效表現緊密結合，

失去其原訂獎優汰劣之功能（朱武獻、李若一，2003）。常由於考核制度設計係由上而 下的途徑，因為單位長官的主觀好惡，而產生不同的差異性結果。例如同樣情節之懲處 事由發生，極有可能因單位長官之偏好或考量某些非正當因素，而給予不同之懲處結 果，顯然已存有差別待遇，導致獎懲制度未能真正發揮獎優汰劣之功能。也因為考核獎 懲制度未能公平有效執行，機關內之人員為了升遷或取得良好之考績，自有可能著重於

阿諛奉承而非自身能力之提升，造成機關小團體林立之負面現象。機關首長握有廣大懲 處權力，可對屬員自定是非，懲處權即成為排除異己之工具，形成濫用監督權力，或對 重大違法失職人員施予輕罰以為庇護等弊端（周金芳，1996）。

為改進公務人員考績未能發揮獎優汰劣之績效管理功能之缺失，有必要建立融入民 主參與精神的全方位的績效考核機制。為促進考績的公平、公開及公正化，考績考評的 方式，應改變傳統由上而下的權威作法，將規劃研議全面參與之多元化考績模式，以目 標管理、績效導向、民主參與及積極激勵等原則為改革方向，實施考績分權化與民主化，

由主管及屬員本目標管理原則共同商訂工作項目及考核項目，於平時考核定期檢討考 評、加強考評人與受考人之互動，擴大考績之參與（朱武獻、李若一，2003）。 至於近日提出之公務人員考績法草案規定，每年考績丙等比例不得低於 3%，作為公 務員退場機制。考試委員蔡良文表示，考績法修正案主要意旨在於「團體進場、英雄淡 出、放棄本位主義」，提升公務員士氣、建立公務員的尊嚴，輔導改善績效差的單位，

絕不是用來打擊公務員士氣（溫貴香，2010）。然而，考試院積極推動公務人員績效制 度的改革自應給予高度肯定，但硬性規定 3%實有疑慮，否則積習已久之行政機關，倘又 以新進人員輪流被打丙等之方式以符合形式上 3%之要求，我們實在很難期待這樣的修法 可以帶來何種創新的改革，甚至會衍生出更多的考績公平性問題。因此建構一套完善的 績效導向的考績制度才是重點，根本解決之道應該是檢討考績制度如何確實落實，而非 本末倒置地認為汰換 3%的公務人員即可解決問題。或可考慮從公務人員制度採功機制之 精神及政府再造追求具有企業化精神、小而能、小而美之政府目標來看，不適任公務員 之淘汰制度，可配合資遣制度作一完整之規劃（周志宏，2003）。

二、行政機關人員法治觀念不足

上開案例曾經有因服務機關內部組成之考績委員會組織不合法，其作成之懲處效力 有法定瑕疵，遭公務員保障暨培訓委員會撤銷，由服務機關另為適法之處理。從實務運 作來看，此一組織不合法而遭撤銷之事由，為常見之撤銷事由之一。其情形例如：1.辦 理票選委員之參選作業，限制指定委員實現其投票權；2.考績委員會票選委員僅須於涉 及本身之考績事項迴避即可，不須全程迴避或全體迴避；3.考績委員離職後，未辦理補 足，致使委員人數未達 5 人；4.指定考績委員對受考人無指揮監督權限，不具擔任考績

委員會指定委員之資格；5.1 人為唯一之票選委員選舉人及被選舉人，並自選為票選委 員，其同額自選自任之選舉方式；6.局本部部分採二階段間接選舉方式產生票選委員，

而各分局部分，則採直接選舉方式產生票選委員；7.限制一級單位主管之票選委員被選 舉權；8.辦理考績委員會票選委員之參選作業方式，為符性別主流化趨勢，限制應有女 性保障名額 1 名；9.人事主管之考評，係由服務學校校長評擬，未由上級人事機構首長 評擬；10.採分組方式辦理，且限制機關組當選人數 1 人、學校組當選人數 2 人；11.長 官並非僅有一級，亦無因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會，尚不應逕由上 級機關統一辦理考績等情事，皆不符考績委員會組織規程第 2 條規定意旨。詳如公務員 保障暨培訓委員會 98 年公申決字第 0154 號、98 年公申決字第 0181 號、98 年公申決字 第 0190 號、98 年公申決字第 0195 號、98 年公申決字第 0219 號、98 年公申決字第 0224 號、98 年公申決字第 0227 號、98 年公申決字第 0228 號、98 年公申決字第 0240 號、98 年公申決字第 0241 號、98 年公申決字第 0281 號、98 年公申決字第 0295 號、98 年公申 決字第 0299 號、98 年公申決字第 0309 號、98 年公申決字第 0333 及 98 年公申決字第 0338 號再申訴決定書（公務員保障暨培訓委員會，2010）。另外根據學者之研究分析，

公務員提起再申訴之原因亦不外乎上述之事由（趙達瑜，2007；林水吉，2001）。 從上開統計資料顯示，常見撤銷事由如：1.獎懲雖經考績委員會初核或核議，但考 績委員會組織不合法；或考績委員會會議召集及進行之方式，違反考績委員會組織規程 第 4 條第 1 項、會議規範第 1 條及第 4 條第 1 項規定。2.懲處之事實與所依據法令規定 之構成要件不合。3.懲處事實未經查明或認定有誤。4.懲處令僅記載法令依據為○○專 業人員獎懲標準表，並未敘明其懲處之確切條款，核與行政院及所屬各級行政機關學校 公務人員獎懲案件處理辦法之規定不符。此些事由多半均為懲處之法定程序之要求，在 公務人員保障法實施多年以來，迄今仍有相當數量之機關未能遵守法定程序，可見行政 機關自身並未徹底遵守公務人員保障制度之相關法令要求，仍存有特別權力關係之窠 臼，及行政機關之主官行政權獨大之心態。故我國政府應對現行公務員進行法治教育訓 練，定期進修法治相關課程，對於各行政機關之考績委員及主官更應特別加強其公務人 員相關法令之操作實務，以期能確保正當法律程序之落實，並減少救濟程序之資源浪 費，促進行政效率及保障公務員之權利。

三、未踐行正當法律程序

從正當法律程序的要求觀之，懲處處分的作成，並非由立場公正的委員會決議，蓋 不僅考績委員會的成員率多由機關首長指定，而且機關長官得變更考績委員會的決定，

故未符合公正裁決的要求。又考績委員會僅於認為有疑義時，始聽取受考人的意見，換 言之，受考人有表示意見或申辯的機會，並非必要程序，故未符合聽取當事人意見的要 求。至於考績決定固然對於違法失職的事實及理由有所敘明，惟多未表明救濟方法、期 9593 及受理機關，於告知義務的落實上，仍有不足（李建良，2000）。

行政程序法將行政機關對公務員所為之人事行為，排除適用，法務部行政程序法諮 詢小組第五次會議曾對行政程序法第三條第三項第七款所定「公務員所為之人事行政行 為」之意涵及範圍做出下列四點結論：1.凡構成行政處分之人事行政行為，因於事後當 事人仍可依訴願、行政訴訟或相當之程序請求救濟，故行政機關於為此類行政處分時，

即應依行政程序法之規定行之。至於非屬行政處分之其他人事行政行為則視個案情形，

由主管機關自行斟酌。2.改變公務員之身分或對公務員權利或法律上之利益有重大影響 之人事行政行為或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害者，仍應依行政 程序法之規定為之。3.退休、離職公務員對於行政機關逾期具有公務員身分時所為之人 事行政行為提出陳情者，仍依前述 1 之結論處理。4.本法所稱公務員範圍應分別視其事 件適用之法律而定，如公務員服務法、公務人員任用法、公務人員保障法（蔡文良，

2001）。此一結論，有為避免人事行政處分被救濟機關撤銷而讓原處分機關顏面掛不住 之意思，以致讓事後享有較周延程序保護之案件，享有更多的事前程序保護；而讓事後 享有相對較少程序保護之案件，享有不確定之事前程序保護，特別是有關非屬行政處分 之其他人事行政行為視個案斟酌部分，若主管機關未進一步規範，則等同讓行政機關保 有充分裁量權，權利受影響之公務員在事前能獲得多少程序之保障，將完全繫於行政機 關之仁慈（楊戊龍，2004）。

從而，本研究認為參考大法官解釋釋字第 491 號解釋及行政程序法之規定，懲處處 分之作成，應由機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定及 由票選產生之人數比例應求相當，作成前應給予受懲處人陳述及申辯之機會。當然一方 面也必須要思考，過多的繁雜程序會牽動行政管理之有效行使，在兩者間須求一平衡，

亦即考量程序與實體利益成比例之原則，依懲處之輕重，分別規範服務機關作成決定前

應踐行之程序（董保城，2000），作一類型化之保障程序，但無論如何都給予受懲處之 公務員有陳述及申辯之機會。

四、組織結構之專業性與公平性之疑慮

依考績委員會組織規程第 2 條第 2、4 項規定：「考績委員會置委員五人至二十三人，

除本機關人事主管人員為當然委員及第四項所規定之票選人員外，餘由機關首長就本機 關人員中指定之，並指定一人為主席。主席因故未能出席會議者，得由主席就委員中指 定一人代理會議主席。」、「第二項委員，每滿四人應有二人由本機關受考人票選產生之。

除本機關人事主管人員為當然委員及第四項所規定之票選人員外，餘由機關首長就本機 關人員中指定之，並指定一人為主席。主席因故未能出席會議者，得由主席就委員中指 定一人代理會議主席。」、「第二項委員，每滿四人應有二人由本機關受考人票選產生之。