I-Shou University Institutional Repository:Item 987654321/11426

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(1)義守大學管理學院碩士在職專班 Postgraduate Programs in Management I-Shou University 碩士論文公務員懲處救濟制度之研究 A Study of the Discipline Administrative Remedy System for the Civil Servants. 指導教授：鄧穎懋教授指導教授：李建德教授研究生：孫榕檀中華民國九十九年六月.

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(3) 謝. 辭. 兩年的研究生涯即將結束，周旋於課業與工作間的壓力，準備報告時挑燈夜戰的寂寥，至論文口試前輾轉難眠的深夜，還有師長的提攜教誨，親友的扶持關懷，許許多多的酸甜苦辣，還有數不完的溫馨回憶，隨著論文付梓，在此刻都變成深深的眷戀與感激。在這兩年的日子裡，最要感謝恩師鄧穎懋教授，他是鞭策我的嚴師，讓我學習到做學問的認真與堅持，重複一次次的討論。這樣艱辛的試煉，對於在職生的我，是一項莫大的考驗，幸然在恩師的協助與督促下，讓我在辛勤耕耘後，體會到滿載而歸的喜悅。還要感謝口試委員李建德、李秀玲以及謝志鵬老師，於百忙中撥冗指導，以豐富的學養提供寶貴的意見與建議，讓我的論文更加充實、架構更趨嚴謹，而諸位老師的肯定與勉勵，更讓我在浩瀚的學海中，如臨深淵、如履薄冰，希望這篇論文終能不負老師的指正與期許。在論文寫作的過程中，我要感謝同學正義、東源、維蓮、應慈、蔚晨、玄羽及明清的情義相助，讓我永難忘懷。此外，十分慶幸能與嘉義所同事麗薇、寶桐、文珍、明達、維鈞、善真、國樑、世峰及宗興一起共事打拼，在我悲傷實有安慰，挫折時有鼓勵，將成為我最珍惜的友誼，還有給我力量讓我堅強的我的長官所長蕭山城；這都是支持我完成論文寫作不可或缺的助力，謹在此向諸位表達最深的感謝之意。最後，感謝家人對我的支持，爸爸、媽媽、大姊、弟弟、小妹，以及我家的蘇老爺寶峯、和兩個不吵鬧的可愛孩子子允和冠羽，你們的關懷是我在異鄉打拼時最堅實的避風港，你們的恩情我無法用言語表達於萬一。還有，特別要感謝的還有我自己，我因為 96 年發現藥劑生報假帳、假發票，經報告典獄長後，典獄長下令把我趕出衛生科辦公室，不准看科內所有報表暨公文，而後的短短半年內，我被機關記了申誡 1 次、警告 1 次和小過 2 次；再技巧性行政運作地把我調到嘉義看守所工作，到現在把我停職…我像啞巴吃黃連，有苦說不出；媽媽總是告訴我：『忍著點就過去了』，所以我一直相信就這樣忍著，事情終究會過去…可是現在走到最後被『停職』這地步，覺得自己好丟臉，縱使他們說：『這對我是轉機，只有跳脫法務部調查，避免行政一體干擾，否則會被惡整到死』。雖然這幾年，我一直力求自. i.

(4) 己厚道，不論人是人非，可是某些不肖之公務員利用職權、濫用國家名器，極盡所能地抹黑我，技巧性聯合相關單位，將我的電話申請監聽，再從監聽我電話中、在字字句句裡，想要找到我違法的事證；找不到後，再運用行政一體下互唱雙簧，看看能否用公務員之行政大框架來套用懲處我……，我在這樣困苦艱難的環境，從有工作夥伴做到沒有工作夥伴、從在戶籍地工作被技巧性的調往戶籍地百里外工作、從有工作做到沒工作、從有車子開做到車子被偷、從有爸爸在世做到爸爸逝世；我還能完成論文，所以，覺得自己真的很偉大。自己幾年來，雖堅信自己清白，但卻也悲憤莫名，深盼，到此為止，饒了我、放了我的家人吧！我的先生為國軍之中階軍官，常年在部隊，一週只能返家乙次；家中育有小學四年級、三年級之兒女一對。98 年法務部這一紙『人令』，打亂了我一個家庭，先生在部隊，我突然須調至百公里外工作，小孩如何處理？轉學？搬家？還是通勤？人令到了，必須立即報到，神仙也無法處理這些複雜狀況。我縱有錯，人事依法該記過則記過，該法辦就法辦。若其不適合現職，亦可予以調動，難道不能採取處分與家庭兼顧，在戶籍地單位調動嗎？不是非要致我於死地，我個人錯了，懲罰我，但我的兒女無辜，不應罪及幼兒女，我不在身邊，先生又在部隊，這對兒女將來會是國家的主人翁？還是國家的禍害？人事人員您在下命令時，做過分析比較嗎？還是只想整到人、出了氣、滿足了長官的爽快？要知道可能十多年後，國家因您的狠心、您的爽，增加了兩個問題青年。二十年前國防部就要求無論志願役、義務役，除外島外，儘量採戶籍地分發，行政院亦一再要求『三安』政策，『苦民所苦、聞聲救苦』不該只是政府的口號，法務部又為何非致部屬、至一個家庭於死地，我到底犯了什麼滔天大罪？還是我現在的調動是為將來晉升典獄長鋪路呢？如果是，那我願意短暫犧牲家庭的生活，為求陞典獄長；若不是，請各位長官高抬貴手放我一條生路，讓我回戶籍地好好工作吧！我想虛耗應到此打住，公務員不該利用國家名器，濫用職權，打壓異己，國家資源不該這樣被濫用！孫榕檀 99．6 謹誌於義大．EMBA. ii.

(5) 摘. 要. 本論文是以「公務員懲處制度救濟」為主題，因現行我國對公務員之行政責任分為懲戒與懲處雙軌制，可謂較特殊之國情。而過去因深受特別權力關係理論之影響，公務員因為法規之特別限制，不能享有一般同等的權利，但隨著大法官解釋有突破特別權力關係之趨勢，公務員可以開始就懲戒及懲處之免職提起救濟。故大家較關注的焦點均是懲戒的部分，學說及實務之討論亦均落於此。相較之下，懲處處分由行政長官行使，除免職以外的其餘懲處處分，仍未能提起司法救濟，似乎也被視為理所當然。但是，懲處制度的設計必須與考績制度相互配合，對國家而言才能達到有效管理、提昇效率之目標。公務員於受到懲處處分時，有一套完善的救濟程序，可以確保憲法上服公職之基本權利，本文基於此種思考，先就公務員保障制度作介紹，再討論公務員考績與懲處制度之關係，以及懲處之救濟與審議程序進行整理與介紹，並嘗試建構一個符合現代法律思維的懲處制度，再以個案討論的方式，找尋現行懲處制度實務上操作之問題，最後提出本文之建議與改進之道。. 關鍵字：懲處、懲戒、考績、正當法律程序. iii.

(6) Abstract The paper is focusing on “A Study of the Discipline Administrative Remedy System for the Civil Servants”, because it’s special in our country that it divides into the disciplinary punishment and the punishment two-track system to of administrative responsibility the official. In the past because of the depth influence of the exceptional powers relations theory, the civil servants can not have the basic rights like the people, but along with the Council of Grand Justices it has tendency of the breakthrough exceptional powers relations, the civil servants may start administrative remedy on the disciplinary punishment and the discharge decision. Therefore, everybody pays attention to the part of the disciplinary punishment and the theory and the practice discussion also focus on this. Comparatively speaking, the punishment exercises by the chief executive, besides the discharge decision, had still not been able to mention the administrative remedy, and it also regards properly. But the punishment system's design must coordinate mutually with the performance rating system, the country can achieve goal of the effective management and the lifting efficiency. When the official receives the punishment, the country must provide perfect procedures for administrative remedies that may guarantee the basic right to be a public service in constitution. Based on this viewpoint, this article introduces the official system of safeguards first and then discusses relations of the performance rating system and the punishment system, as well as carries on relief and the consideration procedure of the punishment to reorganize and attempts to construct a punishment system that is conformed to the modern law thought. Then by the way of the case discussion, this article tries to find questions of the operation in the present punishment system, finally puts forward proposal and the improvement road of this article. Key words: punishment, disciplinary punishment, examination results. iv.

(7) 目. 次. 第一章緒論 ........................................... 1 第一節. 研究動機與目的 ..................................... 1 . 第二章文獻評論 ....................................... 5 第一節. 公務員保障之相關理論與文獻探討 ..................... 5. 第二節. 公務員懲處之相關理論與文獻探討 ..................... 9 . 第三章研究方法 ...................................... 17 第一節. 研究方法 .......................................... 17 . 第二節. 研究範圍 .......................................... 18 . 第四章公務員保障制度 ................................ 20 第一節. 公務員關係之特質、演變與成立 ...................... 20 . 第二節. 公務員之權利、義務與責任 .......................... 24 . 第三節. 公務員保障之對象與範圍 ............................ 39 . 第五章公務員考績與懲處制度 .......................... 43 第一節. 考績制度之定位與功能 .............................. 43 . 第二節. 考績與懲戒、懲處之關係 ............................ 44 . 第三節. 懲處之機關、對象、原因、種類 ...................... 46 . 第六章懲處之救濟途徑與審議程序 ...................... 50 第一節. 申訴、再申訴 ...................................... 50 . 第二節. 懲處事件之審議程序 ................................ 51 v.

(8) 第三節. 完善懲處制度之建立 ................................ 54 . 第七章由個案研究探討現行懲處之問題 .................. 59 第一節. 案例事實與結果 .................................... 59 . 第二節. 個案凸顯之問題 .................................... 75 . 第八章結論與建議 .................................... 82 第一節. 研究成果與建議 .................................... 82 . 第二節. 後續研究之可能 .................................... 85 . 參考文獻 .............................................. 86 中文部分 .................................................. 86 . vi.

(9) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 現代國家存在之目的，係為了人民。人民基本權利之保障乃立憲主義的終極目的（吳庚，2004），而憲法第十八條規定：「人民有應考試服公職之權。」憲法既有明定國家必須保障人民服公職之基本權，再加上公務員既為國家公權力之執行者，倘若國家不能對於公務員給予保障並且有效管理，則整個國家體制必然動亂不堪。所以，國家除了對於公務員必須建立一套完整的制度性保障，在此套制度建立之同時，是否能有效具體保障公務員則是一個重要之課題。惟長久以來，我國公務人員與國家之關係，由於深受特別權力關係之影響，公務員事實上沒有獲得與一般人民相同之憲法上賦予之權利，最明顯的例子莫過於早期實務見解均認為公務員對於其因官吏身分所受之處分，若有不服，不得提起訴願或行政訴訟，並無救濟之管道。但不可置否，公務員亦為國家之人民，倘受有如此不平等之差別待遇，顯已違背憲法第七條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」所揭示平等原則。實則，公務員權利救濟制度，亦如同一般人民之權利救濟，在於提供權利受侵害者表達不滿之管道，以抑制及糾正政府管理者之違法濫權，保護合法權利。這套制度在整個公共人事管理制度中，係屬於被動、消極的機制，其作用在提供一套合乎公平正義的程序，讓事實真相得以完全的呈現，然後據以決定處罰是否該當，或應還給受處分公務員原有之權利、尊嚴及榮譽（楊戊龍，2004）。公務員向來被外界認為是鐵飯碗，一般民眾均認為公務員工作穩定，不會被裁員，面對外界的刻板印象，要談提升公務員權利之保障，著實不易，也因如此長期以來不受重視。以喧然一時新聞媒體炒的沸沸揚揚的 18%優惠存款為例，此一制度是早期為了照顧公務員生活所設，當然以現今之時空環境是否仍有存續之必要確有檢討空間，再以國中小教師納入課稅對象為例，雖係為了合乎平等原則之落實，但這些例子事實上也反應出國家對於公務員權利之照顧，易隨著民眾輿論的聲浪，而削減了國家對於公務員實質上的照顧義務。公務員也是一般人民，對於其自身權利之維護，亦應爭取獲得合理之保障，這也才能體現法治國家平等原則之實現及國家對公務員之照料義務。. 1.

(10) 身為公務體系之一員，從事行政機關事務多年，對於公務員自身權利之保障亦與多數之公務員相同，均係概略知其輪廓而一知半解，未曾仔細檢視自身之權利及權利受侵害時之救濟制度。直至自己親身經歷並參與此一救濟制度程序後，驚覺發現我國現行制度中之相關規定與程序進行，充斥著許多問題與疑義，才促使反思我國現行法對於公務員懲處之救濟制度，是否足以達到保障公務員權利之目的，抑或只是流於形式徒有其表，未能實質給予公務員權利之救濟？再者，因本身所服務之單位係屬較特殊管制之行政機關，在內部行政體系上，人事組織及成員更為封閉，倘若機關內部之公務員權利受到侵害，縱有建立救濟制度，能否發揮實質作用，亦為本研究欲研究之動機。又近來大法官解釋釋字第六五三號認為「羈押法第六條及同法施行細則第十四條第一項之規定，不許受羈押被告向法院提起訴訟請求救濟之部分，與憲法第十六條保障人民訴訟權之意旨有違，相關機關至遲應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨，檢討修正羈押法及相關法規，就受羈押被告及時有效救濟之訴訟制度，訂定適當之規範。」羈押中之被告對於看守所之處遇都能提起救濟，相較於公務員在行政機關內所受之權利侵害，更促使本研究對於公務員懲處之救濟想要進一步研究及檢討之動機。換個角度觀之，相對於國家，如何對於公務員進行有效的人事管理亦為一重要之課題。獎勵與懲處是兩大重要工具，對於平時表現優秀者給予獎勵，可提高士氣，增加工作效率，對於表現頑劣者給予懲處，則可收警惕之效，使其遵守規章及改進缺失，甚至可以達到淘汰之效果。從而，整個行政體系的有效運作，將公務員服務品質提升，讓一般民眾對於國家施政有所滿意，而非受到承辦公務員的怠惰而受氣，也才符合我國憲法第二條所揭示之主權在民原則，及國家是為了人民而存在之信念。公務員在執行行政任務的同時，倘若有一明確之獎懲準則與規範，亦較能敢於認事用法，不至於因害怕受到懲處而不願執行行政任務，始能達到公務員依法行政原則之落實。但是，以一位從事多年的公務員角度，可以發現在實務運作上往往公務員面對上級長官之懲處，都是忍氣吞聲，甚至對於上級長官之刻意刁難亦必須忍辱負重，公務員受到懲處大多為了能在機關裡繼續保有工作權，或為了日後不受上級長官技巧性之刁難，均不願提起救濟。這一方面也可能導致整個行政體系尤其是首長制的領導下，行政風格將偏向於行政首長之人治而非法治，另一方面也凸顯現行之救濟制度可能流於形式而未能確實保障公務員之權利。從而，本研究之研究目的在於，希望能透過本研究，能建構一個正當法律程序的救濟制度去確實保障公務員之權利，並發覺現行公務員懲處救濟制 2.

(11) 度之缺失或不足之處，針對現行制度之問題提出建議與改進方式，能有助於我國追究公務人員行政責任體系之改善，讓公務員能勇於執行任務，不再畏縮怕事，行政機關之首長能依法行政不會恣意濫用其職權，整體國家行政之效能及行政管理才能有效提升，並冀望本研究在行政管理領域能所有貢獻。. 3.

(12) 第二節. 論文架構. 本研究共分為六章，簡述如下：第一章為緒論，就研究動機、研究目的及整篇論文架構提出說明。第二章為文獻評論，就國內有關懲處制度相關之研究文獻進行簡介及評論，並分析先前文獻之優缺點，以作為論文資料蒐集及參考之依據，並用以後續論文之分析應用。第三章為研究方法，針對論文所採之研究方法提出說明，並針對論文之研究範圍作一完整之解釋及限定研究之範圍。第四章為公務員保障制度，先介紹公務員關係之特質與演變，再敘述公務員之權利、義務與責任，接著討論公務員保障之對象與範圍，企圖建立及釐清我國現行法制下公務員保障制度之輪廓。第五章為公務員考績與懲處制度，承襲第二章之內容，在公務員保障制度建立後，對於公務員工作成效之考評所為之懲處，係對公務員權利之侵害，從考績制度與懲處之關係分析，嘗試描繪行政管理與權利保障之衝突，並就懲處之機關、對象、原因、種類做一研究討論。第六章為懲處之救濟途徑與審議程序，主要內容針對公務員保障法所定之懲處救濟之標的及其審理程序分析討論，並以行政法學之角度提出救濟制度應遵守之法律原則，企圖建立一個法治而非人治的有效救濟制度。第七章為個案之探討，嘗試以個案為例，先敘述個案的案例事實及救濟程序之經過，再從個案事實裡找出現行懲處救濟制度之問題，並作一檢討與建議。第八章為結論與建議，就本研究各章所研究之成果做出綜合結論與建議，並提出後續研究之可能，以供日後相關研究者研究之參考。. 4.

(13) 第二章第一節. 文獻評論. 公務員保障之相關理論與文獻探討. 依憲法第 18 條之規定，國家有義務保障人民服公職之權利，人民亦有取得公職之權利。而公務員保障之理論主要係從憲法第 18 條及憲法第 15 條之工作權引伸而來，文獻大多係對於特別權力關係做探討，跟隨著大法官解釋之突破作進一步之研究與檢討，公務員之保障制度若詳細區分，將有許多類型，而本研究以下所列之文獻主要係針對保障制度的法律原則、法理基礎及較上位之理論作介紹，至於針對公務員權利的項目作討論之文獻，例如撫卹、退休等等，因已與本研究所欲討論之懲處制度較無涉，為免失焦，則不將之列入。茲就將相關文獻及內容簡要列出如下： 1.許寶仲/中央警察大學/行政警察研究所碩士論文/2000 年，論公務員人事行政行為之正當法律程序─以警察人員為例：本研究認為行政程序法雖屬普通法及補充法之地位，但在我國個別法規嚴重欠缺程序保障規定之下，行政程序法既屬「最低限度之程序保障標準」，亦帶有濃厚的「創設法的性質」，因此若是其他專業法規（例如人事行政法規之程序規定）規定得不完全時，不僅不能排除行政程序之適用，相反的，行政程序法之規定，可視為行政法之一般法理，於其他法律規定不明或不足時，作為補充解釋原則。因此在人事行政法規之程序規定嚴重不足下，行政程序法似有補充適用之餘地。而本研究所探討的即是各項人事行政行為的「正當法律程序」。 2.黃耀/中央警察大學/警政研究所碩士論文/ 1987 年，從公務員關係論我國警察人員之權利保護：警察任務為依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利。其公務之運作特具繼續性與公益性，故為變繫警察人員之勤務秩序與效率，發揮警察機關之功能，以保障國民全體之共同利益，賦予警察機關對其所屬員警權利行使之限制或約束之權力，誠屬必要之舉。然基於國家機關採行各種必要措施以促進機關功能及服務效率之公利，與公務員個人以公民身分行使憲法或法律所保障的權利之私益，其間應保持衡平之認識；此權利意識抬頭之今日，探討規範我國公務員關係之特別權力關係理論，討論對於警察人員權利之保護與警察機關內務行政合法化之保障，最終目的更在於警政現代化之達成，以及國家民主法治化之全面實現。. 5.

(14) 3.陳榮祥/中央警察大學/警政研究所碩士論文/ 1992 年，從公務員法制建的法理基礎論我國警察人員之權利保障：公務員法制之建立，擾攘多時，迄今尚未正式立法通過。公務員法關係著國家公務員人事制度的健全及組織功能的發揮與否，各國對攸關統治機能的公務員人事制度，率大皆有一統攝之法規，而我國規範人事制度之法律計有五十餘種之多，法令紛雜、寬嚴不一，肇致行政效能不彰，權利義務模糊，實因「特別權力關係」錯誤理論之接受。我國警察人員亦是公務人員之一環，受到其羈絆遠一般公務人員為多，有無必要及其界限何在，實有必要加以釐清，並提供更多充份的保障，引介國外之良法美制，配合國內的特殊情況，妥為因應調整，使警察人員之權利保障，不因職業之特殊，而致其基本人權受到損害，並提出公務人員保障法之建立，使公務員有正當的法律救濟途逕，權利保障才會更加充份。 4.周賢策/中國文化大學/政治學研究所/1998 年，因應我國地方公務員法制定困境之策略研究：本研究結論在於我國制定地方公務員法之可行性不高，而其主要原因在於面臨「地方自主與中央集權之矛盾」、「憲政架構變動不易」、「功績制的必要性」、「地方資源的稀少性」及「地方公民文化無法配合」等五大困境，並建議以「地方政府充分的人事權」、「重建地方公務員官職等架構」、「訂定『人事權責劃分法』」、「建立中央與地方的協商機制」、「地方政府應自助與互助」、「充裕地方政府財政」及「地方自主與中央統一並重」等七項為因應之解決策略。 5.林國民/中央警察大學/刑事警察研究所/1999 年，論公務人員不利益處分之救濟程序：在我國實定法上，並無「公務員之不利益處分」之用語（但在釋字二四三號解釋中則有類似之用語），如由該用語為分析，應是指對公務員有不利益之行政處分。如參考日本國家公務員法，該法第二章第六節是規定公務員之身分、懲戒與保障之相關事項，而同節第三款第二目有所謂「關於違反公務員意思之不利益處分之審查」之規定，是故，在日本法制下，可以認為，有所謂「公務員之不利益處分」之用語。對於該目所謂之「違反公務員意思之不利益處分」，如依同法第八十九條規定，所謂不利益處分，可分為顯著之不利益處分與懲戒處分，亦即，分限處分（對於公務員，違反其意思，之降給、降任、休職、免職其他對此之顯著不利益處分）以及懲戒處分（依同法八十二條規定，有免職、停職、減給、告誡四種）；如以日本法制之規定，觀諸我國相關法制實際之情形，我國有關公務員不利益處分大致可分為：與公務員身分之成立、變更（轉任、調任、停職）、消滅、俸給權之保障等。本研究研究之範圍是包括所有實質懲戒性質之. 6.

(15) 公務員身分上不利益處分為研究範圍，探討其相關救濟程序之法規範。 6. 何善為/中國文化大學/政治學研究所/2002 年，由「重大事項理論」論我國公務人員權利之救濟：本論文之研究，係以我國公務人員重大權利事項之救濟程序為研究題材，以德國「重大事項理論」、「基礎關係與管理關係理論」、「法律保留」與「個人尊嚴」等，作為公務人員重大權利事項救濟理論之建立，藉以探討我國國會審議及變更重要政策暨其他重要事項權，公務人員特別權力關係爭訟之突破，「重大事項理論」在我國之實踐，公務人員基本權利保障之復審暨行政訴訟救濟，公務人員司法懲戒法制救濟程序之規定，提出研究心得與建議，作為我國未來修法之參考。 7.邱英鵬/國防管理學院. /法律研究所/2000 年，現役軍人之懲罰與行政救濟：基. 於憲法規定人民有服公職與權利救濟請求之權利，本研究嘗試對因懲戒而使軍人之軍事勤務關係歸於終止的相關法規與其法律效果作一全面性之整理，並分析歷年大法官會議解釋，以建立軍人服公職與行政救濟之權利應受國家保障之結論，並藉此釐清現行錯綜複雜之法律關係，以建立未來軍人懲罰制度應持之立法方向。 8.丁柱國/國防管理學院/法律研究所/2001 年，論禁閉懲處之「正當法律程序」：本研究乃藉大法官對「正當法律程序」原則之闡述中，是否可以構建屬於士兵禁閉懲處之「正當法律程序」以及對我國憲法第八條人身自由之保障加以探討，是否能因公益因素 (尤其是軍人之特殊角色)可以加以限制，進而，從新思索陸海空軍懲罰法中對士兵影響最大的禁閉懲處制度，能否籍「正當法律程序」來加以確保義務役士兵的基本人權。 9.林錫興/國防管理學院/法律研究所/2002 年，論行政懲罰與行政救濟--以現役軍人與公務員之比較為中心--：同樣是公務員，其差別乃是身著軍服與否，為何其懲罰種類與救濟途徑存在極大的差異，故本研究乃是要探討現役軍人與文職公務員間懲罰制度之異同及其救濟途徑之良窳，並建議出一個更好的懲罰及救濟途徑之願景。 10.呂英華/中央警察大學. /警政研究所/1997 年，從公務人員保障法探討我國警察. 人員權利救濟：警察人員身負執法重責，依社會一般通念，其操守與紀律之要求，往往更甚於一般公務人員，故警察機關每於員警風紀案件發生時，輒快速地作出嚴厲的處分，以儆來玆並呼應民眾之期許，其用心實為良苦，然因懲處之「迅速」及「嚴厲」，故而程序正義與比例原則較易忽略，公務人員保障法所建構的權利保障與救濟制度，應有助於此一缺失之導正，本研究試圖從公務人員保障法法理之探討，考試院公報中所刊載再申訴與再復審案件決定書之統計分析，以及警察人員權利救濟案例之評釋，以了解 7.

(16) 警察人員權利保障與救濟問題，並謀求解決之道。 11.林祐仲/中國文化大學/政治學研究所碩士在職專班/2007 年，公務人員陞遷法制之研究─以基層警察人員為例：本研究則經由公務人員與警察人員的人事制度之研析，並運用激勵理論的理論基礎，來探討基層警察人員的陞遷制度之現況，並提供多元化管理理論與本研究之研究結果，再提出實務法制上之建議，希望作為改善基層警察人員陞遷制度之參考。本研究除以相關文獻及理論，來探討基層警察人員人事體系的陞遷問題外，並透過量化問卷方式，提供以實務之調查與評析。綜合本研究問卷調查及參考相關文獻等，發現當前警察機關人事陞遷制度之設計與運作，仍存在若干缺失，爰透過檢討分析，就政策價值面、法律制度面、執行技術面提出改革建議，俾供相關主管機關參考。 12.林啟貴/中國文化大學/政治學研究所碩士在職專班/2003 年，我國公務人員保障制度之研究：本研究藉由研究我國公務人員保障（權益救濟）制度之課題，以瞭解我國公務人員權益救濟的管道是否能真正有效地達到救濟的功能，同時藉由相關保障案件 ﹙復審、再復審、申訴及再申訴案件﹚之分析，瞭解我國現行公務人員保障制度之缺失及矛盾之處；並對於公務人員保障暨培訓委員會在保障方面之組織結構及功能等相關議題加以分析，同時觀察保障法施行迄今及保訓會成立以來，所遭遇之問題，分析其問題產生之原因，並研提改進意見，期能提供後續研究及日後研議修正相關法制之參考，以達成保障公務人員權益之目的，並健全我國文官制度之運行，進而提高政府行政效能，滿足民眾需求，使我國在國際上能更具競爭力。 13.郭惠雯/中國文化大學/政治學研究所/2001 年，我國公務人員權益救濟途徑之研究：本研究藉由研究我國公務人員權益救濟之課題以瞭解我國公務人員權益救濟的管道是否真能有效地達到救濟的功能，以確保公務人員之權益。 14.江宗正/中國文化大學. /政治學研究所/2001 年，公務人員保障暨培訓委員會行. 政救濟功能之研究：本研究即針對公務人員保障暨培訓委員會之立法過程、法定職權、在行政救濟體系中之定位及功能等作一檢討分析。 15.洪逸玲/中國文化大學. /政治學研究所/1998 年，公務人員權利保障之研究：公. 務人員的權益保障應在兼顧人權法治與機關業務推動需要的原則下，作出合理及具體的明確規範，俾能據以遵循。現行公務人員保障法雖仍存在若干問題頗值探討，惟此等法制建立既為新嘗試，其成效自有賴實際經驗的檢證，與各機關不斷地提供意見，始能有充實改進。因此，基於公務人員權利保障與建立保障法制常規的立場上，仍應給予高度 8.

(17) 肯定與支持。 16.李武育/政治大學/公共行政學系/1994 年，從司法院大法官解釋析論我國公務人員之權利救濟：本研究旨在達成下列目標(1)大法官解釋涵義之闡述與評論﹔(2)重建公務員與國家之關係﹔(3)經由制度分析法及比較研究途徑吸取先進國家權利救濟制度之精華﹔(4)健全權利救濟體系之功能﹔(5)為我國申訴與保障制度提出建設性意見﹔(6) 針對公務人員懲戒、考績、任用法規應予配合修正之處，研擬具體建議。. 第二節. 公務員懲處之相關理論與文獻探討. 有關公務員懲處制度，國內較少有學者針對懲處制度獨立作討論。相關文獻多半是以公務員懲戒為主，主要係因為我國採懲戒及懲處雙軌制，而公務員與國家關係之法理基礎亦有所轉變，經由大法官解釋一再突破，由原來典型的「特別權力關係」轉為公法上職務關係，遂引起學界興起熱烈討論，然因大法官解釋均係對於懲戒部分為解釋與突破，除了懲處之免職處分在性質上被視為懲戒以外，其他的懲處處分仍未受到質疑，因此傳統上均認為係為達成行政目的，賦予及允許行政長官所為之權力，致使懲處制度相形之下，較未受到學界及實務界關愛之眼神，主要探討均予懲戒制度作比較或結合，抑或從考績之角度作相關之研究與討論。茲就將相關文獻及內容簡要列出如下： 1.李惠丹/大葉大學/工業關係研究所碩士論文/2001 年，我國公務人員懲戒與懲處之研究－－以公務員懲戒法修正草案為中心：旨在就現行公務員懲戒法自民國七十四年五月三日修正公布至今已十餘年，我國不論政治、經濟甚至社會結構均有重大轉變，有關公務員與國家關係之法理基礎亦有所突破，由原來典型的「特別權力關係」，公務員身分所受處分不得爭訟，轉變為公務員與國家間係公法上職務關係，公務員的權利與義務應受到同等的重視與保障，已突破特別權力關係不得爭訟之籓籬。而公務員身分所受處分不得爭訟業已經司法院大法官會議釋字第二四三、二六六、二九八號等解釋予以放寬。繼之，釋字第三九六號解釋，更明示懲戒機關應採法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本正當法律程序之原則，予被付懲戒人以充分之程序保障。公務員懲戒委員會於八十六年四月間，組成公務員懲戒制度研究修正委員會進行公務員懲戒法 9.

(18) 之研修。本研究以送立法院審議之公務員懲戒法修正草案為例，探討我國公務人員懲戒與懲處制度。 2.鄭惠心/中央警察大學. /警政研究所碩士論文/1992 年，我國公務員懲戒權與考績. 權之研究－兼論警察人員之懲戒權與考績權：公務員經國家或地方自治團體任用，即與其發生公法上職務及服務關係，並承擔特定義務及享有特定權利，此種權利義務的法律關係為公務員關係。公務員義務為公務員關係的核心，公務員違反義務時，需負一定之法律責任，即行政責任、刑事責任、民事責任三種。我國目前之行政責任可分為兩種，一為源自懲戒法之懲戒責任，一為源自考績法之懲處責任，兩者之法規依據不同，但均是對公務員違反行政責任所課之不利處分，此種懲戒與懲處雙軌並行之制度，不僅造成體制的混淆，而一行為有兩罰對公務員之權利保障亦有所損害。在強調人民基本權利保障之趨勢下，公務員之權利保障亦備受重視，因此，本篇論文即就此兩種制度並行所造成之問題提出討論，並就法令規章之內容予以探討，提出改進之建議，期能提供將來修正懲戒法、考績法及相關法律之參考。 3.尤啟南/中央警察大學/行政警察研究所/1999 年，從憲法基本權利建構我國公務員之懲戒制度--兼論保障警察人員不受恣意免職處分之權利：以公務員懲戒制度為架構，從憲法基本權利理論內涵之尊重與「人性尊嚴」之援引涵攝，以及法治國之「制度性保障」、「程序保障」作為本論文的基礎，再以憲法基本權利功能面向與法治國家等諸項原則加以檢驗，藉此釐清並充實公務員相關基本權利內涵；另外針對特別權力關係理論之演進，檢討並分析我國公務員懲戒制度理論基礎；其次，探討我國現行公務員懲戒制度之概況與缺失，並考諸世界各民主國家公務員懲戒制度，藉此從各國相關制度之特色加以分析比較，作為我國公務員懲戒制度修正時之參考；再者，探討我國公務員懲戒制度所引發之問題，諸如懲戒與懲處雙軌併行難以釐清、懲戒權之定位與歸屬爭議、彈劾與懲戒關係、懲戒與刑事裁判之關係等，並參酌相關司法院大法官會議解釋（如釋字第二四三、二九八、三九六、四九一號解釋），檢討其問題所在；對於與懲戒性質相同之「專案考績免職」（警察人員之逕行免職處分），從該處分行政法理之觀察，說明法規範基礎及釐清免職處分所衍生之負面效果，進而提供若干合乎公平正義制度之機制；最後提出研究心得與建議。 4.殷嘉宏/中央警察大學/法律學研究所/2002 年，論我國公務員行政責任法制應有. 10.

(19) 之改革方向：我國公務員行政責任於狹義的公務員懲戒制度之外，復另闢蹊徑以公務人員考績法之名義賦予行政機關懲處之權。此種雙軌制度為我國所特有，多年來亦不斷引發對其合憲性之質疑。我國現行有關行政懲處制度，尤其是免職懲處，大法官相繼作成釋字第二四三、二九八及四九一號解釋，分析、歸納上列解釋可得知，大法官多數意見認為行政長官依據考績法所為之免職懲處，其實質上具有「懲戒」之性質，而為維持行政長官監督權之必要，於合理的範圍內，以法律規範的方式，在處分作成前，於實體上：要求法律保留與法律明確性原則之落實；程序上：要求踐行其所揭示之正當法律程序；處分作成後則認為須俟行政爭訟救濟程序業已終結，方得生效確定之前提下，應屬合憲之旨趣。惟，持平而論，司法懲戒與行政懲處兩制於性質相同且各自依其體系軌道運行之下，竟毫無有機之連結與交錯，如此之現況，終究非良善的制度。而大法官或許嚴守釋憲者之分際並囿於其濃厚之司法性質，基於謹守司法自制之理念，其打擊射程範圍自然有其侷限性。且平心而論，欲改革我國公務員二制併行之行政責任制度所產生之諸多弊端，其牽涉之層面相當廣泛，不僅相關法律之規定應有所翻修，甚至憲法所確立之制度設計本身，或許也必須加以調整。故本研究始嘗試跳脫傳統從公懲法改革懲戒制度之基本框架，於兼顧公務員制度多元原則之考量下，從憲政架構到形式意義之法規範予以通盤檢討，進行修憲及修法之改革與整合。申言之，如何於衡平兼顧行政效率之提昇與強化公務員權利及其身分地位保障之前提下，改革我國現行公務員行政責任制度，厥為本研究所欲探討之核心課題。 5.歐陽修/大葉工學院/事業經營研究所/1995 年，我國公務人員考績制度之研究與改革：本研究針對現行我國公務人員考績制度，自民國七十五年公佈實施，並於七十九年再修正部份條款，距今亦有六年之多，未曾再修正，是否符合現行政府機關需要以及應予改革或創新，值得商榷。本研究撰寫動機起源現行公務人員考績制度在實務運作過程或制度之內容，往往是關係公務人員權益匪淺，又考績制度良窳亦是激勵員工士氣關鍵所在，撰寫本研究之前先收集歐美等先進國家之考績制度與本國之考績制度相互比較，以求考績制度之合理化與人性化，並參酌中外學者提出考績設計模式去探討考績在實務運作之困境所在，並對本省之省級、縣級、鄉鎮級等三十五個政府機關之公務人員做書面問卷調查分析。最後依據調查內容做變異數分析(ANOVA) 及 Scheffe 統計表，得知目前考績制度主要缺失最後提出未來考績制度趨勢：(一)考績系統化(二)考績人性化(三) 考評多元化 (四)考績民主化(五)考績效率化等五大方向作為考績制度修改方針。. 11.

(20) 6.李長塽/中央警察大學/警察政策研究所/2008 年，我國警察人員獎懲制度改進之研究─從公平性、報酬期望與工作滿足相關性探討：警察人員平時考核向採「重獎重懲」原則，以達獎優汰劣目的，用以激勵士氣，課以警察人員重法守紀之要求。「警察人員人事條例」、「警察人員獎懲標準表」、「警察機關辦理獎懲案件規定事項」中分別明定警察人員獎懲方式、標準及作業原則等規範，其規範內容鉅細靡遺，且獎懲額度均較一般公務人員為高，此雖有業務特殊性之考量；惟警察人員動輒獎懲，導致獎懲案件數量繁多之結果，是否能以「重獎重懲」、「多獎多懲」之行政作為，達成「警察任務」之目的，實有進一步探究之必要。本研究爰從理論及實證調查研究著手，希冀找出獎懲失衡癥結，進而提出改革建議暨行政獎懲倫理。對警察人員陞遷之獎懲積分探討其改進之道，期使警察人員陞遷制度更具合理。研擬簡併考核獎懲項目及內涵，做為研修「警察人員獎懲標準表」之參考，希達到簡化人事業務，並節省公帑之目的。 7.姜仁脩/中國文化大學/法律研究所/1985 年，公務員懲戒與懲處制度之比較研究：我國現行之公務員懲戒制度，係以憲法第七十七條規定司法院職掌公務員之懲戒；第九十條、第九十七條第二項、第九十九條規定監察院職掌公務員之彈劾為基礎，並以公務員懲戒法及監察法為依據。惟自公務人員及分類職位公務人員考績法增設平時考核與專案考績之規定以來，各機關長官對其屬員有申誡、記過、記大過、一次記二大過免職之懲處權。於是各機關長官對於屬員之違法失職行為，無庸移送法定之懲戒機關審議，或送請職司彈劾之監察院審查，致憲法賦與司法院懲戒權分割為二，形成今日懲戒與懲處制度併行之局勢。然而值得注意的是，由各國公務員考績之立法例及我國考績法實行二十餘度之成效觀之，各機關長官是否掌有充分之懲處權，與其所屬公務員之工作績效能否提高，並無必然之關係。現行公務人員考績法設有懲處權之規定，賦與各機關長官對於屬員偶發之違法失職行為得予懲處，不僅與考績應為「考核公務員一定期間內，累積之工作成績」之本旨不符，且與憲法所揭示公務員之懲戒由司法院職掌之規定相牴牾，殊有深入研討之必要。 8.林珈安/世新大學/行政管理學研究所/2005 年，我國公務人員懲戒與懲處制度之研究：本研究乃藉由歷史經驗之回顧及以相關理論為基礎，針對我國現行懲戒與懲處制度之法制面及執行面加以檢討分析，以發掘其缺失；且同時對美、英、德、日等國之公務員懲戒（懲處）制度進行探究，並與我國相較，俾取其長處，以供借鏡。最後所提出我國公務人員懲戒與懲處制度改善之建議。 12.

(21) 9.蘇靖雅/東吳大學/法律學系研究所/2002 年，從公務員懲戒及懲處之救濟論公務員權利之保障：鑒於世界民主潮流之趨勢、國內大法官解釋之意旨，及公務員權利保障日受重視之實情下，於我國公務員制度面臨重大改革之際，針對現行之公務員懲戒及懲處規定及其救濟程序，撰本研究研究公務員受懲戒及懲處時及受懲戒或懲處後提起救濟時，所歷經之各階段，依據相關法令逐一分析，目的在於提出並針對現行制度之缺失，對照司法院所提之修正草案及修正理由、相關大法官解釋及外國立法例，以釐清懲戒權、懲處權之歸屬、司法院、監察院及公務員懲戒委員會宜作如何之功能調整，及對制度之爭議問題提出意見，以期彌補現行制度缺失，進而建立一適合我國國情、五權憲政體制，並落實憲法保障公務員權利之完善公務員保障制度，以確實保障公務員之基本權利。 10.黃名榛/國立中山大學/政治學研究所/2008 年，司法人員獎懲法制之研究：獎懲考核自我國古代歷朝實施至今，其制度存在對於國家官吏之管理有其重要性，在現代諸多公務人員獎懲研究文獻資料中亦證明，獎懲制度對於人員正面影響，有助於政府提高員工工作績效及士氣提升，惟在司法機關中為何獎懲數據顯示與行政機關相比差異極大，亦少見對於獎懲之行政規劃，在機關單位預算書上亦無編列獎勵金預算科目，而僅以申請加班費作為獎勵。而在行政命令方面，年度工作績效優良人員為何規定以人數計算比例及獎懲額度，是否為造成法官以外人員從外機關調入法院敘獎從嚴認定之原因，在本研究中逐一探討。本研究係以行政法基本理論之行政原理、行政組織、行政權限、行政救濟、行政監督「五大架構」作為本研究之研究內容，檢視我國司法人員獎懲制度之「及時性」、「確實性」及「嚴謹性」，從而探討法令規章在司法制度下之如何有別於其他公務機關運作之處，並加以分析司法組織之各項行政行為及運用，並在國際面項上參考美國、中國司法制度體例，為研究建議之參考。 11.梁偉宸/中正大學/法律學研究所/2005 年，我國公務員懲戒與懲處制度之研究— 以事前程序保障為中心：我國公務員之懲戒與考績制度在大法官諸多解釋闡釋下，逐漸脫離傳統特別權力關係理論的窠臼，逐步重視公務員之權利，然而迄今仍未完善，尤其從釋字第 491 號解釋更突顯出過去專案考績免職處分未重視踐行正當法律程序之缺失。釋字第 491 號解釋宣示專案考績免職處分之正當法律程序，惟學界有主張「正當法律程序」之適用應不以「專案考績免職處分」為限，尚可擴及於其他之考績處分。由此可知，我國公務員懲戒與懲處處分之事前程序保障周延與否已有檢討之呼聲，此深具探討價 13.

(22) 值，亦為本論文研究動機之所在。本論文期能於研究我國現行公務員懲戒及懲處制度之際，依其所歷經之各階段，包括事前與事後程序（其中重心將置於事前程序），逐一檢討分析相關法令，並對照相關之大法官解釋及外國立法例，提出現行制度之缺失，並對相關問題提出建言，希冀引導我國行政責任法制未來發展之正確方向。 12.汪孝倫/中興大學/法律學研究所/1993 年，中日公務員懲戒與懲處制度之比較研究：本研究對我國公務員懲戒與懲處制度所引發之若干問題與檢討，發現我國現行之制度，有若干之缺失，舉其牢牢大者，不外懲戒權之歸屬、懲處制度之存廢及救濟程序之設計等三方面。關於懲戒權之歸屬，本研究以為將之完全交由行政之主管長官掌理，且廢除公務員懲戒委員會之組織，蓋懲戒權原本即屬於行政主管長官固有之權。其次，懲處制度，在現行實務上，常發生與懲戒制度有積極或消極競合的情形，雖有解決辦法，惟並不若廢除懲處制度，完全歸由懲戒制度處理來得明瞭，更可使考績制度更為正常化。最後則針對救濟程序，在現行制度上，關於受懲戒與懲處處分之公務員在大法官會議解釋之後，已有更完善之救濟程序可資援用，惟往往因處分之不同，而適用不同之程序，所獲得之結果亦將不同。若貫徹將懲戒權交由行政之主管長官，救濟之程序交由懲戒法院（分初級與高級）來掌理之理念，公務員權益之保障似乎可更完備。 13.謝涵機/台北大學/公共行政暨政策學系碩士在職專班/2002 年，我國現行警察人員獎懲制度之研究：本研究首先針對激勵理論、獎懲制度理論、獎懲案件一般處理原則、獎懲功能等加以分析；其次針對現行警察人員獎懲制度加以剖析；再其次審視摘述監察院調查資料，及引述警政當局因應改進獎懲制度措施；最後運用文獻分析法、參與觀察法、深度訪談法等，調查各級員警對於現行獎懲制度之意見，加以揉合，綜合比較分析，並提出具體興革建議如下：一、警察人員停職規定，應回歸適用一般公務人員法制。二、警察人員專業獎懲法令，應加以修正以符合時宜。三、警察人員陞職時，其「獎懲」乙項計分，應有最高限制。四、平時獎懲案件，應提考績委員會審議，其屬於較重大獎勵案件暨懲處案件，並應踐行『法律正當程序』。五、獎懲配分制度，應重新檢討，落實執行，避免例外。六、建議修正公務人員考績法，將考績結果分為五等第，明確規定各等第百分比。七、其他實務上濫用獎懲積分情形，應全面檢視，加以限制、導正，以力求公正、衡平。另現行公務員之懲戒與一般獎懲制度之懲處，時有競合情形，殊值深入探討，爰作為本研究後續研究之建議。. 14.

(23) 14.李中強/國防管理學院/法律研究所/2002 年，文武職公務員行政責任之研究：我國之公務員行政責任制度雖概分為司法懲戒與考績懲處，然實務上卻因效果近似而形成運作上之混淆，甚至容許與懲戒中最嚴重之撤職效果類似之專案考績免職存在於考績制度中，顯與憲法為保障公務員權利而將懲戒權交由司法院掌理之意旨不盡相符，極易造成公務員權利之侵害。惟兩者間在本質上應有所不同，其制度規範區分方有意義。此外，對軍人之懲罰制度，因性質上難以歸類為懲戒或懲處，且程序上保障不周延，更易造成軍人權利之侵害。本研究以權力分立為出發點，探討行政責任之權力歸屬，並兼論正當法律程序之意義，尋求規範行政責任制度理想方向，促使文武職公務員之權利得以受到與人民相同之完善保障。 15.周峻/國防管理學院/法律研究所/2001 年，由權力分立原則論我國司法懲戒與行政懲處之界限：本研究嘗試就權力分立原則之角度，探討司法權與行政權在此項事物中應有之核心範圍，及各自之國家任務與特徵特性作推論，並佐以現今世界各國之體例制度在國家權力運作的狀況，選擇可為我國之參考的方向，同時在不修改我國憲法並在某程度尊重已存在之事實下，提出二者間應有之界限，期對於相關問題能有適當之解決方式，並就現行之制度提出建議。國家各權力間之「權力界限」，如何給予適當之定位，藉以化解處理各權力間所產生之爭議，尤其在民主法治的今天，不論是憲法架構下的組織，抑或是行政作用之正確行使及對人民權利之保護，皆有待學理之支撐來加以解決。因此關於「司法懲戒」與「行政懲處」彼此間長久以來有關之爭議，及其界限的問題，最根本的解決方式亦得就「權力分立」之內涵尋求。 16.李苹溱/雲林科技大學/科技法律研究所/2008 年，我國公務員之行政責任：本研究之順序先探究「公務員」之定義、國立高職中具有公務員身分者、公務員與國家間「特別權力關係」之建立及解構，繼而詳述國立高職所屬公務員之各種法律責任；最後，將深入探討各種責任（懲戒、懲處、刑罰與行政秩序罰等）相互之競合關係以及檢討與展望。 17.蔡文琳/暨南國際大學. /公共行政與政策學系/2002 年，我國公務人員專案考績. 免職制度之研究：本研究主要係以憲法第十五條、第十八條規定之身分保障為依據。並以文獻研究法、參與觀察法為研究方法，來探討行政懲處與司法懲戒相關問題，進而從憲法體制、身分保障理論、法治國原則、行政中立的角度以及實務運等五個面向來檢視. 15.

(24) 專案考績免職制度，研究結果發現：該制度不但在法理上不具合憲性且在實務運作上亦有缺失存在，爰建議應廢除公務人員專案考績免職制度之規定，並提出增訂「公務人員懲處法」及修訂「公務員懲戒法」之建議。 18.蔡美惠/臺灣大學/國家發展研究所/2007 年，公務人員行政責任制度之研究：本研究乃藉由歷史文獻及相關理論為基礎，就我國現行懲處制度之法制面及執行面加以檢討分析，以發掘其缺失;且同時對德國及日本之公務員懲戒(懲處)制度進行探究，並與我國相較，俾取其長處，以供借鏡。也冀望本研究最後所提之建議有助於我國公務人員行政懲處制度之改善，暨對學術界能有所貢獻。 19.廖經綸/銘傳大學/公共管理與社區發展研究所碩士在職專班/2002 年，我國公務員懲戒制度之研究：本研究在於探討我國公務員懲戒制度運用及累積之經驗，釐清公務員懲戒制度之性質、程序及範圍，並經由我國公務員懲戒制度運用之沿革及現狀，對現行制度提出檢討，期能找出具體之改革方向及作法，以健全公務員懲戒制度。. 16.

(25) 第三章第一節. 研究方法研究方法. 一、歷史研究法公務人員懲處制度之建立有其歷史過程，更與國家國情有密切相關，藉由瞭解公務人員懲處制度制度之建立歷史背景及其發展趨勢，做一概要說明，可發揮鑑古之今之功能，做為未來制度修改之參考。. 二、功能法學研究法本研究冀望由行政法學與行政管理理論兩個面向著手，企圖建立公務人員懲處制度法學及行政管理基礎，從權利保障與有效管理中取得平衡，建立完善之公務員保障制度，使我國公務員保障制度能符合國家變遷及世界之潮流，並藉此提高行政效率及國家競爭力。. 三、文獻資料分析法本研究以文獻資料分析為主要的研究方法，由各大圖書館、相關網路資源，所得之文獻，透過對於相關文獻資料的閱讀、闡釋與理解，嘗試以法釋義學的角度，去討論現行法規範所架構之制度與實務上行政機關對公務員懲處之作法，試圖比較兩者有何理論面與實務面之差距。為了更緊密連結及凸顯兩者之差異與問題，本研究採以個案探討之方式，而捨棄採取問卷調查法及訪談法，因為問卷調查法及訪談法之研究方法固然可採，但可能會使本研究之主題更為廣泛而不能集中於個案所凸顯之問題，故本研究以探討個案之方式希望能快速且深入地發掘問題的所在。而對於國內文獻介紹國外對公務員懲戒制度，因國外未如我國區分懲戒與懲處，國外之公務員懲戒制度事實上即包括我國之懲戒與懲處，本研究為避免將國外制度引入介紹時，造成整個體系之混淆及研究範圍之失焦，在研究方法上即未採用比較分析法。. 17.

(26) 第二節. 研究範圍. 因我國對於公務員違法失職之處分，係採行政懲處與司法懲戒並行之雙軌制，分別依公務人員考績法及公務員懲戒法為據。而公務員懲戒之救濟已經多次大法官解釋從特別權力關係中突破，也有許多相關的文獻予以討論，相對地，公務員懲處之救濟，不但在學理上不如懲戒處分受到討論，在實務運作上也是較不受到重視的一環，因此本研究之研究範圍將以公務員懲處為主。而我國對於公務員之定義，散布於各法規均有不同之定義，迄今尚未有統一的公務員法典，專為公務員而制定的法律，故現行法律上之公務員，尚無單一之定義。通常多以下列分類言之（翁岳生，2006；吳庚，2008；陳敏，2007；李惠宗，2002）：. 一、最廣義依刑法第十條第二項之規定：「稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」及依國家賠償法第二條第一項之規定：「本法所稱之公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」即此所指之公務員乃不問是否受有俸給、文職或武職、政務官或事務官、中央或地方公務人員、長期或臨時、公營事業機關之服務人員或民意代表，亦不問其為編制內或編制外、臨時派用、聘用或雇用，或受委託行使公權利之人（國家賠償法第四條第一項之規定參照）等，只要係「依法令從事於公務者」皆屬之。. 二、廣義依公務員服務法第二十四條之規定:本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。此所指之公務員與最廣義的差別在專指受有俸給之人員而言，且排除掉若干基於法令上或職務性質上的限制，以致無法或不適宜適用公服法之規範義務（如服從）者，例如：公立學校聘任之教師（釋字第三０八號），依公司法設立之公營事業，除董事長、總經理等負責人或經依法任用並有官等之人事及會計等外之人員（釋字第三０五解釋意旨）、法官（憲法第八十條）、考試委員（憲法第八十八條）、監察委員（憲法增修條文第十五條第二項）、民意代表1等。. 1. 所謂「俸給」，依司法院院字 3159 號解釋，是指現行文官官等、官俸所定級俸或其他法令所定國家公務 18.

(27) 三、狹義狹義的公務員一般係指公務員懲戒法及公務人員考績法上所指之公務員（與憲法第四十一條及第七十五條所稱官員意義相當），即自廣義公務員概念中，扣除聘任人員後所於之文、武職人員，包括事務官、政務官及民選之行政首長、民意代表。. 四、最狹義依公務人員任用法第五條及其施行細則第二條第一項之規定：「公務人員指各機關組織法規中，除政務官及民選人員外，定有職稱及官等職等公職人員：一、中央政府及其所屬各機關。二、地方政府及其所屬各機關。三、各級民意機關。四、各級公立學校。五、公營事業機構。六、交通事業機構。七、其他依法組織之機關。公務人員退休法第二條之規定:本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。可知最狹義之公務員乃指除政務官及民選人員外，定有職等及官等之文職人員而言，即僅指簡任、薦任、委任（含一至十四職等）之事務官而言。係各類法規中，對公務人員之概念所作最嚴格之界定，其範圍與學理上之常業文官相當。. 五、小結本研究著重於討論公務人員考績法及公務人員保障法中對於懲處之規定及其救濟程序，故對於公務員之範圍係採狹義之公務員定義，至具體的內容，將於本研究中討論。懲戒之部分，本研究將不做深入討論，僅在章節中與懲處相關聯之部分時提及。而救濟程序之部分，因公務員之懲處，倘係被免職或對其足以改變公務員身分之處分，可提起復審及行政訴訟，本研究之範圍則著重在對工作條件與管理不服，向原服務機關提申訴，及向考試院公務員保障暨培訓委員會提再申訴程序，因未有司法審查，故不包括司法審查之階段。. 員之俸給。因此現任民意代表如非領取上述俸給(依公務員俸給法包括本俸、年功俸、加給)，則非屬公務員服務法第二十四條之範圍。 19.

(28) 第四章. 公務員保障制度. 公務員是國家體制重要的一環，龐大的國家機器其任務之執行，必須要靠分層的公務員予以完成，可見公務員對於國家之重要性。而憲法第十八條規定「人民有應考試、服公職之權」後段所揭示之服公職，係指人民需有法定資格始得主張之，然法定資格者僅指有擔任公職之機會，非謂國家必須給予公職。大法官解釋釋字第四九一號解釋「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。」、釋字五七五號解釋「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」、釋字第五八三號解釋「憲法第十八條規定人民有服公職之權，旨在保障人民得依法擔任一定職務從事公務，國家自應建立相關制度予以規範。」、釋字第六０五號解釋「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障。」亦多次指出國家必須建立相關制度予以保障人民得依法擔任公務員。換言之，憲法課予國家之義務，國家必須一套完整的制度來保障人民憲法上服公職之基本權。服公職權利之內容須由國家立法予以確認並形成公務員制度。舉凡與公務員服公職有關之制度，包括官等職等、薪俸、考績、晉升，勳賞及懲戒等皆應考慮保障公務員之權利而建立制度，立法並應形成公務員權利的核心內容，以使公務員服公職具有尊榮感，不致於變成政治權力鬥爭的工具，而能以公正執行法令為務，服務人民為念（李惠宗，2002）。故以下即就公務員保障制度內容作一介紹。. 第一節. 公務員關係之特質、演變與成立. 一、特別權力關係理論之興起與揚棄特別權力關係理論源自於德國，學者 Paul Laband 首先使用特別權力關係之名詞，描述公務員擔任公職所具有之忠實與服從關係。並以權力及志願兩項因素，作為特別權力關係之特徵（吳庚，2008）。學者 Otto Mayer 將特別權力關係定義為：「經由行政權之單方措施，國家即可合法的要求負擔特別之義務」、「為有利於行政上特定目的之達成， 20.

(29) 使加入特別關係之個人，處於更加附屬之地位」。Mayer 將之歸類為三類：公法上勤務關係、營造物利用關係、基於監督權之利用關係（吳庚，2008）。昔日我國因承襲大陸法系國家立法例之影響，認為公務員與國家間之關係，係建立在命令與服從之特別權力關係上，遂引申為國家對公務員所為之任何處分，公務員均不得請求救濟之當然結論。我國司法院大法官會議最先修正傳統之特別權力關係理論，係於民國七十三年五月十八日作成之釋字第一八七號解釋，其要旨認為：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。其向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟....。」嗣後，釋字第二四三號解釋，亦認為公務員之服務機關依公務人員考績法或其相關法規所為考績懲處免職處分，直接影響其憲法所保護之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權利，對於特別權力關係之理論，再作修正。其後陸續作成之釋字第二六六、二九五、二二二、二二六、三二三號解釋，亦已修正傳統理論，八十一年六月十二日釋字第二九八號解釋又補充釋字第二四三號之解釋內容。迨至釋字第三九五號、三九六、四三０、四三二、四五五、四六六、四八三、四九一號等解釋，則均表示「基於公法上職務關係」，國家有照顧公務員之義務，公務員得請求政府機關保障其憲法所保障之服公職權利（柯慶賢，2002）。. 二、特別法律關係之取代誠如上述，特別權力關係已受到不少之批評，逐漸隨著時代潮流演變而逝去。特別權力關係之內涵已不同於以往，故有學者主張以特別法律關係全面取代特別權力關係，作為傳統理論所包括之各個範圍（公務員關係、軍事服從關係、在學關係、監獄受刑人關係等）的上位概念。並敘述其概念特徵如下（吳庚，2008）：（一）特別法律關係與其他公法上法律關係，諸如國家與人民之關係（即所謂一般權力關係）、公法上契約關係等、本質並無不同，有當事人之對立及相互間權利義務存在，不再以單方面之權力為其特色。（二）作為相對人之公務員固然對於國家負有較重之義務，此種義務的履行與權利之享有，也不具有絕對的對價關係。換言之，義務之履行應優先於權利之享有。但加諸於公務員之義務不僅應有法的依據，抑且必須明確，故傳統的義務不確定論應予修正。（三）為維持公務有效運作，所謂「特別規則」的存在，仍不可避免，但這類行政體系內部之規章，必須符合兩項要件：一係目的合理，一係構成公務員基本權利限制之 21.

(30) 重要事項，仍受「法律保留」原則之支配。至於公務員之違法失職，自仍得依法科予懲戒罰，但懲戒罰構成要件之規定應符合法律明確性原則，又懲戒罰之實施應踐行正當法律程序。（四）公務員權益受損害時，並非不得爭訟，尤其當公務員憲法上所保障之權利受到不法侵害，得依法定程序尋求訴訟救濟，不因公務員身分而受影響。. 三、公務員關係之成立憲法第八十五條規定：「公務人員之選拔應經實施公開競爭之考試制度，非經考試及格不得任用。」第八十六條規定：「公務人員任用資格應經考試院依法考選銓定之。是故以公開競爭之考試方式取得資格，乃擔任常業文官主要之管道。公務人員關係，因「進用」特定人為公務人員而成立。惟各種不同類別之公務人員，其進用方式亦有所不同。有關進用之用語，略有「任用」、「遴用」、「派任」、「聘任」、「聘用」以及「雇用」等。惟就進用行為之法律性質而言，「任用」、「遴用」及「派任」，其本質並無不同；另一方面，「聘任」又與「聘用」相當（陳敏，2007）。但民選公職人員則自其宣誓就職時起，約聘或約僱人員則自契約生效時起，發生個別公務員法規所定之權利義務關係（翁岳生，2006）。就公務員任用之性質，歷來存有契約說與行政處分說相異之見解，前者又可區分為私法契約說與公法契約說；後者又可分成單純單方行為說、雙方行為說、基於承諾之行政處分說與須相對人同意之行政處分說。有學者認為將之解為契約要件須由法律明定的附合契約，並且考慮團體爭議、協約的可能性，以及公務員任用行為與私法上僱傭契約的性質近似性，則將之解為公法契約，在今日並非毫無意義之事（翁岳生，2006）。然依今日通說之見解，為須相對人協力之行政處分，而非行政契約（翁岳生，2006）。未經當事人之協力，亦即未經其同意而任用，該行政處分，即因之罹有重大明顯之瑕疵而無效。此外，任用如罹有其他重大及明顯之瑕疵時，自亦因之而無效。例如，由無任用權之機關所為之任用，或受任用之當事人不具任用之要件。公務員任用之條件，可分為應具備者積極任用要件與不得具備之要件為消極任用要件。分別說明如下： 1.積極任用要件：. 22.

(31) （1）須具有中華民國國籍：公務人員考試法第七條第一項規定：「中草民國國民，年滿十八歲，具有本法所定應考資格者，應本法之考試。」以具有中華民國國籍為基本之積極應考資格。此外，依國籍法第二十條第一項規定：「中華民國國民取得外國國籍者，不得擔任中華民國公職，其已擔任者，由各該機關免除其公職；但公立大學校長、研究機關首長、文教機構首長及定期聘用人員等，在我國不易覓得且不涉機密職務者，則不在此限。因此，有雙重國籍者，原則不得任用為公務人員，僅有少數學術研究職務，基於延攬人才需求得予放寬。公務人員任用法第二十八條第一項第一款及第二款，亦分別以「未具或喪失中華民國國籍」、「具中華民國國籍兼具外國國籍」為不得為公務人員之原因。（2）須屆滿一定年齡：現行法律中甚少對各種職位有年齡之規定，故就法規而言，一般公務員並無初任年齡限制，衡諸法理，擔任公務員者應以是否有處理公務之識別能力為斷，但現行公務人員考試法第七條規定，我國國民須年滿十八歲，始得應考試，而取得公務人員任用資格，故可將上述規定視為擔任公務員之基本行為能力條件（吳庚， 2008）。（3）須具備法定之任用資格：法律對各種職務及官等，皆設定一定之資格要求，須具備法定之資格者始得任用。依公務人員任用法第九條第一項之規定，此項資格之取得可經由依法考試及格、銓敘合格或考績升等三種方式取得。 2.消極任用要件：依公務人員任用法第二十八條第一項規定：「有左列情事之一者，不得任用為公務人員：一、未具或喪失中華民國國籍者。二、具中華民國國籍兼具外國國籍者。但其他法律另有規定者，不在此限。三、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂罪、外患罪，經判刑確定或通緝有案尚未結案者。四、曾服公務有貪污行為，經判刑確定或通緝有案尚未結案者。五、犯前二款以外之罪，判處有期徒刑以上之刑確定，尚未執行或執行未畢者。但受緩刑宣告者，不在此限。六、依法停止任用者。七、褫奪公權尚未復權者。八、受禁治產宣告，尚未撤銷者。九、經合格醫證明有精神疾病者。」故若有本條規定之各款情事，不符公務員之忠誠、品德及健康之要求，或受其他法律之限制，不得任公務員。. 23.

(32) 第二節. 公務員之權利、義務與責任. 一、公務員之權利（一）身份保障權身分保障權，乃國家對於公務員之職位，非有法定原因，並經法定程序，公務員不受消滅其公務員身分，或對其公務員身份有重大不利影響之處分之權利（陳敏，2007）。依司法院大法官解釋釋字第 243 號：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響所保障之福公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再複審或類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之法理。」嗣後，司法院大法官解釋釋字第 298 號：「但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。有關法律，應依上述意旨修正之。本院釋字第二四三號解釋應予補充。至該號解釋，許受免職處分之公務員提起行政訴訟，係指受處分人於有關公務員懲戒及考績之法律修正前，得請求司法救濟而言。」公務人員保障法第九條規定：「公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪。基於身分之請求權，其保障亦同。」及同法第十條第一項規定：「公務人員非依法律，不得予以停職。」第十三條規定：「公務人員經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」公務員懲戒法第一條規定：「公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者，從其規定。」、公務人員任用法第十一條及同法第二十九條、公務人員考績法第七條及同法第十二條，均已寓含有保障公務員身分權之旨（湯德宗，1981）。在具體保障項目上，除公務員之身分外，包括工作條件、官等、職等及俸給等，本研究將於本章第三節詳細說明。（二）公法上財產請求權公務員基於其身分，對於國家享有種種公法上之財產請求權，其種類約如下：. 24.

(33) 1.俸給請求權俸給，為國家於公務員關係存續中，對於公務員所負擔之公法上金錢債務，公務員對於國家享有領受該項俸給之權，為俸給權。此係為了體現國家對於公務員，給予維持其本人及其家屬經濟生活之照顧，但俸給與一般勞務之報酬不同，並非公務員之勞務所得，而係用以維持公務員之身分。因私人報酬可按事務繁簡、工作時間長短甚至工作量多寡而給付，公務員之俸給則不僅反映其等級之高低，且需提供公務員維持與其身分相當之生活水準，以體現國家應負公務員生活照顧之義務。因此，公務員之俸給由法律規定，在法定支給標準之外，為增減給付之約定者，或事先表示拋棄者，均為無效，學理上稱為俸給法定主義（吳庚，2008）。一般公務員之俸給，適用公務人員俸給法規定。公務員之俸給名目及數額，蓋依法律規定，不得約定。公務人員俸給法第十九條第一項規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」公務員之俸給依公務人員俸給法第三條第一項規定：「公務人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計之。」可分為本俸、年功俸及加給三種。公務人員之本俸，依簡、薦、委之官等及各官等之職等，定其俸級及俸點，而後計算之。如公務員之考績進敘至某一官等或職等之本俸最高俸級，而未調升官等或職等時，則晉敘年功俸，亦即不升官等或職等，而升俸級以計俸。而公務員因所任職務種類、性質與服務地區，所另加之給與，則為加給（陳敏，2007；吳庚，2008）。此外，若干特別職公務員，其服務之報酬非以公務員俸給法為依據，依特別法規支給，故通常不稱為俸給，而稱待遇或薪水。例如，交通事業人員依交通事業機構人員用人費待遇支給辦法支給；教育人員依大學及獨立學院教師聘任待遇規則、公立學校教職員敘薪辦法及公立學校教師職務等級表發給（陳敏，2007）。 2.退休金請求權退休金，係國家酬謝公務員帶職中服務之勞，並使其安心工作起見，於其服務歷久，因年邁、心神喪失或身體殘廢不勝職務，申請退休或命令退休時，所負擔之公法上金錢債務。公務員對於國家，享有領取此項退休金之權利，是為退休金權（汪宗仁，1998）。依公務人員退休法第四條及第五條規定：「公務人員有左列情形之一者，應准其自願退 25.