研究成果與建議

一、考績為人事管理制度之工具，而懲處係為進一步發揮考績之 功能

設計良好的考績懲處制度，能有效激勵公務員士氣，提昇公務員整體的工作效率，

進而增進國家競爭力，故考績制度應做到下列幾點（許濱松，2006）：1.發揮發展性功 能，協助能力不足或不適任現職之公務員，改善其能力或調整至合適的工作崗位，使公 務員只要願意努力工作，即能有良好績效。2.改進考評者的能力，不僅應使績效考評的 標準力求具體、明確，亦應對考評者加以訓練，以增強其考評能力。3.增加考評者正確 考評部屬績效的動機。可從下述三方面著手：(1)改進考評標準，使其具體明確，其方 法可採行目標管理之作法。(2)充足考核工具，其方法應落實平時考核與考績面談。(3) 對於考評者在績效考評之作為，納入對主管管理能力之考評，以評估其是否適任主管職 位。本研究經過分析研究後認為，我國政府為追求組織內人力資源效用極大化之人事管 理制度，必須有一良好完善之考績制度作為管理手段。懲處則係為了改善公務員之工作 能力，並達成整飭官箴、維持官紀之立法目的，及發揮考績之發展性及激勵性之功能，

故兩者實具有緊密之關連性。

二、懲處制度需分三階段建立並注入法律保障之精神

本研究認為懲處制度事前須合乎法律保留原則，在法律保留原則支配下，除要求限 制人民權利必須有法律根據外，亦必須符合授權明確性及法律明確性原則。若法律就其 構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命 令，始符憲法第 23 條以法律限制人民權利之意旨。法律明確性原則，俾使人民對於其 行為所產的負擔、所應負責之制裁責任或其他不利後果，均有預測可能性，以維持法律 秩序的安定性，避免人民遭受不可預測的侵害。因此，重新檢視我國公務人員考績法之 規定，可以發現「圖謀背叛國家」、「執行國家政策不力」、「怠忽職責」、「嚴重傷害政府 信譽」、「言行不檢」、「挑撥離間」、「破壞紀律」等不確定法律概念充斥，已違反法律明 確性原則。基於保障公務員權利之立場，此類若干老舊落伍或僅是道德約束的要件，應

予以修法刪除，始符合現代法治國家的潮流。

正當法律程序是否適用於懲處程序，從釋字第 491 號觀之，似乎並不明確。然依行 政程序法第 102 條可推知，性質上屬限制公務員權利的處分均有陳述意見之機會，故亦 應肯定懲處處分必須踐行正當法律程序的要求，故正當法律程序適用於所有考績懲處程 序。從而，本研究認為懲處處分必須踐行正當法律程序，申言之，其內涵可包括：懲處 時，服務機關應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意；組成立場公正之 委員會，作成公正之決議；給予受懲處人陳述意見之機會，並應有陳述意見預告之通知，

使受懲處人有充分時間準備，避免突襲；對於公務人員之懲處，必須證明其違法事實，

如不能證明違法事實存在，不應作成懲處。

訴訟權之保障乃是一種制度性保障，有權利即有救濟乃是訴訟權保障的核心內容。

從歷來的大法官解釋可以發現，考績法上的懲處若屬實質懲戒處分，除要求有正當法律 程序給予救濟外，大法官並未認為免職處分以外之懲處處分遊行政機關決定，不得提起 司法救濟的作法是違憲。故現行通說及實務之看法均認為懲處是由行政機關為之，除免 職處分得提起行政訴訟外，對於記大過、記過、申誡等懲處不得提起司法救濟。故考績 懲處的救濟程序，現行實務賦予被免職者訴願（復審）及行政訴訟權，對於記大過以下 之懲處決定，則只能提起申訴、再申訴，因為這類措施被定性為行政處分以外之行政決 定，區分之標準為「是否蓋便公務員身分、影響其服公職之權利」，此一作法係受到特 別權力關係理論「基礎關係—管理關係」學說之影響。但本研究後認為記大過以下之懲 處處分，事實上也造成公務員權利的侵害，亦應修法准予提起行政訴訟救濟。

三、現行懲處制度之缺失與改進

從常見撤銷事由之統計資料顯示，多半均為懲處之法定程序之要求，足見在公務人 員保障法實施多年以來，迄今仍有相當數量之機關未能遵守法定程序，甚至對於懲戒所 應踐行之程序，不甚熟悉，此可能與行政機關自身並未徹底遵守公務人員保障制度之相 關法令要求、存有特別權力關係之窠臼，及行政機關之主官行政權獨大之心態有關。故 本研究建議我國政府應對現行公務員進行法治教育訓練，定期進修法治相關課程，對於 各行政機關之考績委員及主官更應特別加強其公務人員相關法令之操作實務。

本研究認為參考大法官解釋釋字第 491 號解釋及行政程序法之規定，懲處處分之作 成，應由機關內部組成立場公正之委員會決議，委員會之組成由機關首長指定及由票選 產生之人數比例應求相當，作成前應給予受懲處人陳述及申辯之機會，現行實務之作法 不僅未合乎正當法律程序之要求，業已嚴重侵害受懲處人之權利。另本研究發現，考績 委員會完全置於機關首長掌握中，故因組織成員來自機關內部，將使得申訴制度流於形 式。再者，就考績評定的程序來看，負責初核的考績委員會組成時受機關長官實質操控，

且機關長官在覆核時不但有覆議權且有強制變更權，換言之，機關長官對於考績評定結 果擁有絕對的影響力。再加上受懲處人在考績評定過程中無任何程序參與的保障，更無 所謂律師辯護權的規範，理應修法提升加強正當法律程序之實踐。

有關機關副首長兼任保訓會委員制度之設計，本研究認為由人事機關副首長兼任保 障事件之決定委員，已有球員兼裁判之問題。調查事實，釐清案情，本係審理委員之職 責，縱有不明瞭之處，亦可透過調查或言詞辯論程序，實現其所要之目的，故本研究認 為此一設計不符合程序正義，應予刪除。

現行書面審查制度難免蒙上讓再申訴人質疑究係有無確實進行實體審查及是否有官官 相護之黑箱作業之疑慮。

針對再申訴制度現行之書面審查制度，本研究建議除改變公務人員保障暨培訓委員 會為準司法機關之性質外，應採行再申訴人到場陳述意見、再申訴人得提出有利之證據 及聲請調查證據，並舉行言詞辯論程序，直接由委員會之委員聽取雙方之陳述後，再以 書面作成決定書，並明訂決定書應就再申訴人之主張可否採納，應附理由說明。再就決 定書設計撤銷之機制，對於決定書未附理由或決定書之內容有重大瑕疵之違法，准許再 申訴人有提起行政訴訟之機會，以改善現行再申訴決定無法提起救濟之困境。