完善懲處制度之建立

懲處制度為對於公務員權利之侵害，則如何建立一套標準流程並架構完整的公務員 保障法律體系，讓服務機關能提升行政效能，使公務員能獲得權利保障，為一重大課題。

從大法官解釋歷來逐次突破特別權力關係之趨勢，再參以行政訴訟法施行後，行政訴訟 的提起，已不再侷限於以行政處分為前提的撤銷訴訟，故公務員懲處可否獲得有效救 濟，似應跳脫行政處分的思維框架，改以公務員權利保障為中心，作全方位的思考（李 建良，2000）。本研究以下即嘗試建立一完善懲處制度之原理原則進行分析。

一、法律保留原則之要求

依憲法第 23 條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊 急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」凡屬限制 人民基本權利的事項，均須有法律為依據，始得為之，一般稱為法律保留原則。此一原 則為憲法上之原則，對於公務員權利之限制，亦有適用。又法律對於有關人民權利義務 的事項，往往無法鉅細靡遺地加以規範，故關於細節性、技術性的事項，法律自得授權 主管機關以命令為之，而行政機關基於此種授權發布命令，如其內容未逾越授權範圍並 符合授權目的者，亦為憲法所許。惟立法機關於授權行政機關以命令為補充的規定時，

其授權之目的、內容及範圍，必須具體明確，始合乎法律保留的本旨，此即所謂授權明 確性原則（李建良，2000）。

至於是否符合授權明確性原則，大法官於釋字第 313 號解釋指出「對人民違反行政 法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律 定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，

然後據以發布命令，始符憲法第 23 條以法律限制人民權利之意旨。」可作為符合授權 明確性所要求的目的特定、內容具體及範圍明確之模範事例（吳庚，2004）。大法官並 依照受審查對象之不同建構出不同之審查密度，涉及刑罰構成要件的規定，採嚴格要 求，如釋字第 522 號；涉及行政罰（秩序罰）構成要件的規定，採中度要求，如釋字第 432 號、第 521 號；涉及關家安全或主管機關專業考量之事項，採低度要求，如釋字第 497 號、第 538 號（吳庚，2004）。故懲處的構成要件為一種裁罰性的規定，自應由法律 定之，若法律就其構成要件授權以命令補充規定者，授權的內容及範圍亦應具體明確，

始合乎憲法第 23 條之意旨。最明顯的例子，即是釋字第 491 號解釋認為公務人員考績 法第 12 條第 2 項授權銓敘部訂定一次記二大過免職之標準，由於該法對於此項授權並 未有具體的內容與範圍限制，僅於同條第 1 項第 2 款規定：「專案考績，於重大功過時 行之」如此空泛的授權等於完全任由銓敘部決定什麼行為應予記二大過免職。銓敘部基 於此一授權便於公務人員考績法施行細則第 14 條第 1 項第 2 款中列舉八目應一次記二 大過免職之事由（林三欽，2000）。大法官即認為不符授權明確性原則而宣告違憲。

此外，在法律保留原則支配下，除要求限制人民權利必須有法律根據外，也要求法 律具備明確性原則，俾使人民對於其行為所產的負擔、所應負責之制裁責任或其他不利 後果，，均有預測可能性，以維持法律秩序的安定性，避免人民遭受不可預測的侵害（翁 岳生，2006）。大法官於釋字第 491 號解釋指出「懲處處分之構成要件，法律以抽象概 念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以 確認，方符法律明確性原則。」故懲處處分的構成要件，必須具體明確的規定，惟因行 政權具有主動性與積極性，加上公共事務的多元複雜，往往在法律上使用不確定法律概 念或概括條款（翁岳生，1991），亦導致如何判斷法律有無合乎明確性的要求，確屬不 易。對此德國聯邦憲法法院曾有判決指出：法律規範的內容，於下列情形下始為明確，

亦即該規定得由法律適用者清楚地予以運用，同時為受法律規範的人民得以知悉，何者 為法律所具體要求者。換言之，法律規範的用語雖然不明確，惟如能透過一系列的指標 裁判，得以無懷疑地確知，於何種情形下為構成要件該當，何者不該當（李建良，2000）。 從以上分析從新檢視我國公務人員考績法之規定，可以發現「圖謀背叛國家」、「執

行國家政策不力」、「怠忽職責」、「嚴重傷害政府信譽」、「言行不檢」、「挑撥離間」、「破 壞紀律」等不確定法律概念充斥，已違反法律明確性原則。基於保障公務員權利之立場，

本研究以為若干老舊落伍或僅是道德約束的要件，應予以修法刪除，始符合現代法治國 家的潮流。

二、正當法律程序之要求

行政機關為行政行為時，必須在正當程序之條件下為之，才能合乎法律的規範。正 當法律程序一詞，首見於 1354 年英國議會重申大憲章的一項制訂法中，1791 年美國憲 法第 5 條修正案將其明文化（王文忠，2005）。我國憲法未有正當法律程序之明文規定，

學者（何賴傑，2000；林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞，2003）多認為大法官是在釋 字第 384 號解釋中引用美國正當法律程序（due process of law）的概念，此號解釋文 中指出「凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，國家機關所依 據之程序，須以法律規定，其內容更須實質正當」，且解釋理由書更進一步指出「實質 正當之法律程序，兼指實體法及程序法規定之內容，就實體法而言，如須遵守罪刑法定 主義；就程序法而言，如犯罪嫌疑人除現行犯外，其逮捕應踐行必要之司法程序、被告 自白須出於自由意志、犯罪事實應依證據認定、同一行為不得重覆處罰、當事人有與證 人對質或詰問證人之權利、審判與檢察之分離、審判過程以公開為原則及對裁判不服提 供審級救濟等為其要者。除依法宣告戒嚴或國家、人民處於緊急危難之狀態，容許其有 必要之例外情形外，各種法律之規定，倘與上述各項原則悖離，即應認為有違憲法上實 質正當之法律程序。」而觀察大法官歷來之解釋，有由憲法第 8 條第 1 項涉及司法程序 者，如釋字第 384 號、第 436 號、第 523 號、第 567 號、亦有不涉及憲法第 8 條而直接 援用正當法律程序的解釋，如釋字第 396 號、第 418 號，其中釋字第 491 號更將正當法 律程序適用於行政程序（陳愛娥，2004），其解釋文指出「對於公務人員之免職處分既 係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內 部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應 附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。」故對於專 案考績免職處分有適用正當法律程序原則。

從大法官解釋釋字第 491 號解釋對於免職處分的程序要求，事實上即為正當法律程 序的三項基本要素（李建良，2000）：1.公正裁決義務：組成立場公正的委員會決議，

委員會的組成由機關首長指定者及由票選產生的人數比例應求相當。2.聽取意見義務：

於處分前，應給予受處分人陳述及申辯的機會。3.告知義務：處分書應附記理由，並表 明救濟方法、期間及受理機關等，即所謂教示義務。然而，從釋字第 491 號可知大法官 認為應踐行正當法律程序，係以公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權 利為前提，則其他懲處，如記過或申誡，是否有正當法律程序之適用，學說見解不一。

基本上，正當法律程序原則屬於現代法治國家的基本要求，惟其適用範圍及內涵要求，

則因維護行政效能的考量，容有繁簡程度的差別，其可以具有司法性的高度要求，亦可 以是簡易程序的低度要求，端視事件性質及對人民權利影響程度，而異其程序設計，對 此立法者原則上享有形成自由（李建良，1999），特別是有關人事行政事項，含有維持 官箴及團體紀律的作用，對此類行政行為若皆作高密度的程序要求，於公務紀律的維 持，未必有利（李建良，2000）。

然而，依行政程序法第 102 條規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行 政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，

應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」此項規定對於 作成行政處分是否應踐行給予當事人陳述意見程序，係以是否限制或剝奪人民自由或權 利為基準，而就懲處處分而言，除免職外，其餘記大過、記過或申誡等，在性質上均係 限制公務員權利的處分，故亦應肯定懲處處分必須踐行正當法律程序的要求，適用於所 有考績懲處程序（林明鏘，2000）。此一見解吳庚大法官於釋字第 491 號協同意見書中 稱：「…有關機關未來研擬修改公務人員考績法規之際允宜以前瞻之思維，對記過以上 之懲處均踐行正當法律程序，不必僅限於免職處分…」可資參考。故本研究認為就作成 懲處處分之程序上，現行作法仍有不妥，應參酌行政程序法第 102 條之規定，必須給予 受懲處之公務員有陳述意見之機會，要踐行正當法律程序，而非逕由服務機關直接作成 懲處。

三、有效權利救濟之要求

憲法第 16 條既保障人民的訴訟權再加上第 18 條保障人民有服公職之權利，而訴訟

憲法第 16 條既保障人民的訴訟權再加上第 18 條保障人民有服公職之權利，而訴訟