第三章 集水區治理及水土保持政策分析
第三節 個案地區流域治理發展脈絡
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第三節 個案地區流域治理發展脈絡
一、個案地區流域治理發展概述
蜿蜒穿流於尖石後山地區的大漢溪原名大嵙崁溪，因上游陡峻，無法 涵蓄水源，致其水量旱澇不均，旱時不足灌溉之用，並延及下游各地區常 遭水旱之苦；政府為解決民困、發展農業、興修水利，乃著手興建石門水 庫。40
光復初期對集水區治理的方針，主要係以森林與土地資源的開發利用 為主，對水土資源的保育，並未受到應有的重視，以致於造成各河川上游 集水區之沖蝕情況嚴重。經濟部水利署北區水資源局自1964年成立後，雖 將水庫集水區水土保持列為中心工作，但限於財政困難，在初期僅靠農復 會等機關補助少數經費，推廣實施農地水土保持與獎勵造林，對日趨嚴重 之水庫淤積而言，卻是緩不濟急。另一方面，石門水庫為我國興建的第一 座多目標水利工程，具有灌溉、發電、給水、防洪等功能。水庫於1963年5 月開始蓄水以來，歷經多次颱風豪雨侵襲，造成上游集水區嚴重的沖蝕與 崩坍，以致大量泥砂流入水庫，嚴重影響水庫壽命及運轉功能，是以各有 關機關於1968年完成集水區全面調查規畫，擬訂「石門水庫集水區治理二 十年計畫」，並依分期實施之原則，相繼擬訂5期（每期4年）計劃，並自 1972年起辦理集水區治理工作，該計劃自1972年至1991年度如期完成。41上 開計劃的實施，確對水庫淤積泥砂量降低有所助益，故在考量相關的人力、
物力及財力的備足下，續為辦理集水區治理第二階段之調查規劃，並擬具
「石門水庫集水區治理第二階段（1992年度-2003年度）計劃」，由集水區 內各有關機關就其主管範圍，對於石門水庫集水區實施治理作業，以期達 到水庫延長使用年限及增進水庫功能效益。根據水庫淤積測量顯示，在治 理計畫實施前，自1963年5月至1972年12月，年平均淤積量為402萬立方公 尺；集水區治理計畫實施後，即自1972年12月起至1999年11月，年平均淤 積量為78萬立方公尺，已較水庫定期報告所估計之年平均淤積量80萬立方 公尺為低，由於集水區各項治理工作之加強實施，區內農林產量提高，居 民生活也獲益不少，整個集水區的治理似相當有成效。然2004年艾利颱風 造成的衝擊，卻使石門水庫及其集水區相關計畫有了較為重大的改變。
針對艾莉颱風對石門水庫集水區的災害檢討，政府已意識到石門水庫 集水區雖屬多重環境敏感地區，依法劃設有多個限制發展區（例如自來水
40.石門水庫全球資訊網，http://www.wranb.gov.tw/ct.asp?xItem=928&CtNode=424&mp=4.
41 .陳 禮 仁 ， 1990 ，「 台 灣 治 山 防 洪 的 過 去 、 現 在 與 未 來 」， 科 學 月 刊 ， 0246 ， http://campus2.chgsh.chc.edu.tw/science/content/1990/00060246/0006.htm.
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水質水量保護區、飲用水水質水量保護區、水庫集水區、特定水土保持區、
自然保護區、國土保安區等），事權複雜涉及各部會，惟並無單一之中央 主管機關，致其事務之職管分由經濟部、農委會（林務局、水保局）、營 建署、環保署與原民會，分就水利、水土保持、國土計畫（含都市土地與 非都市土地）、環境保護及原住民保留地等事務，掌理政策法令及督導考 核。而執行機關包含中央及地方，水利署負責水庫治理，水保局負責水土 保持工程施作及支援協助地方辦理山坡地之違規稽查取締及督考；林務局 負責國有林地之違規稽查取締（裁罰由地方政府為之）；集水區轄內之桃 園縣、新竹縣、台北縣與宜蘭縣政府及轄屬鄉、鎮公所等地方機關，負責 環境保護、水土保持、建築管理等違規案件之稽查取締，在各級主管機關 各行其事，缺乏整體規劃的概念下，並無法解決集水區複雜生態資源治理 及利用的問題，致治理成效不彰，故除需加強各權責機關間之橫向整合協 調外，並應強化集水區內之水、土、林、動資源整合管理與災害防治的能 力。由集水區各有關機關就集水區各項資源進行調查分析，完成中長程整 體治理規劃，再由各有關機關分區分期實施；同時，也針對集水區高山農 業和山區道路提出應強化執行取締土地違規使用與國土復育之相關作為，
因為高山農業開發增加表土沖蝕、集水區超限利用嚴重、集水區內觀光活 動之活絡，皆是導致石門水庫不堪負荷的主因；而不當山區道路闢建引起 崩塌和道路施工棄土，或砂土挖運後之餘泥亦成為水庫淤積的原由之一；
集水區山坡地保育用地，應進行集水區土地使用整體計畫，並從嚴管制，
同時應加速研擬「國土復育策略方案(草案)」，推動「國土復育特別條例」
之立法，並建議以石門水庫集水區為試點優先辦理。42
「石門水庫及其集水區整治特別條例」於2006年經總統公布施行，以 特別預算編列6年250億元，加速水庫治理速度，降低缺水風險，並據以提 出我國第一個集水區治理計畫－石門水庫及其集水區整治計畫。上開計畫 即以全流域的觀點，從水庫上、中、下游進行全面治理，計畫工作內容可 分為三項子計畫，包括水庫庫區—緊急供水工程暨水庫更新改善、下游供 水區—穩定供水設施與幹管改善及上游集水區—集水區保育治理等。其中 集水區保育治理計畫，考量水庫集水區面積遼闊，相關權責亦分屬不同單 位，為使集水區能有整體規劃，由經濟部(水利署)整合，並依權責區分各單 位所需負責部分分工辦理，另配合國土復育策略方案暨行動方案，加強土 地之合理保育及利用管理、進行防災相關監測與生態調查評估，落實防災
42.中華民國行政院新聞局，93 年度行政院即時新聞，「石門水庫集水區災害原因檢討與建 議」，http://info.gio.gov.tw/ct.asp?xItem=19482&ctNode=4618.
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宣導，加強土地使用管制，以減少集水區崩塌、改善水質、土地合理利用 及提升民眾保育觀念。43此綜合性計畫，另一項較為特殊的即為行政院原住 民族委員會依此計畫訂定「石門水庫及其集水區整治計畫-原住民保留地保 育整體計畫」在集水區內桃園縣復興鄉及新竹縣尖石鄉二鄉推動。該整體 計畫為加強保留地的土地管理，乃雇用當地的原住民組成保留地復育團，
執行保留地超限利用及非法使用與非法盜採砂石、毒魚、捕魚、打獵等行 為進行取締，及超限利用地改正造林，此機制一方面增加集水區內原住民 在地就業機會，另一方面促進保留地之合理利用及經營，建構部落自主發 展機制等附加效益，達到自主及永續發展之目標。亦即保留地復育團的成 立，乃考量除了政府各主管機關的治理外，保留地的地主更應該參與復育 的工作，充分的在此地區調查所有土地崩坍地的部分，才能永續保育原住 民保留地。同時，行政院原住民族委員會的石門水庫集水區原住民保留地 保育整體計畫，執行涵蓋土地使用管理、生態防災監測、集水區保育、教 育宣導四個重點，若能結合部落公約自主、擴大民眾參與，在政策推動上 被視為可兼具治標與治本的多重意義。
從上述就個案地區流域治理發展脈絡，可看出早期該地流域治理在各 層級主管機關業務的職管上為發散式，即縱有水利、水保、環保、林政等 目的事業法令劃設限制發展區，惟未有統一事權之主管機關。且治理的目 標亦單以水資源的保護為考量，並未重視在地資源使用者資源利用與參與 的必要性，此種由上而下的傳統資源治理模式，因未考量流域資源各項變 動的因素，在相關機關各行其事下未竟事功；嗣於 2004 年艾利颱風的侵襲 檢討後，方改變過去多頭的治理模式，採以綜合式整體規劃的觀點，結合 水土林動資源，並將在地資源使用者的利益納入考量，及由當地的原住民 組成保留地復育團，併同於參與流域治理的結構，此時對於流域資源的治 理，開始有了共同管理雛型。惟就本研究對於當地居民訪查了解，當地居 民所參與者，其實僅為被託付應負擔管理查巡及超限利用地改正造林的責 任，但卻未能具利用資源分配的權利，亦即此種流域治理，仍採由上而下 的傳統資源管理模式，以至於復育團的成員在執行其工作的任務時，受到 族人相當大的阻力，甚而衝擊到族人間彼此的信任度，如此恐將使流域治 理的系統無法持續、穩定。
二、研究地區集水區資源管理事件分析
清治時期，台灣平地地區的防洪措施，以在河岸修築堤防為主，惟到
43 . 經 濟 部 水 利 署 石 門 水 庫 及 其 集 水 區 整 治 計 畫 專 屬 網 站 ， http://shihmen.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=31288&ctNode=6823&comefrom=lp#6823.
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了日治時期，因1911年、1912年連續遭遇颱風，嚴重摧殘平地農業收成，
因平地的農業生產是當時殖民經濟發展政策的重心所在，為了有效防洪以 保護平地的農業，台灣總督府接受科學家所提出的「治水必先治山」的建 議，望透過「森林治水」，達到「每一河川流域之治水、國土保安、以及 其他公益之保存 」（馬鉅強，2005：2）。1912年，台灣總督府開始展開 河川調查，自1912年到1915年，共進行包含淡水河在內的九條主要河川的 調查，之後更擴大調查範圍到山地的河川上游地區，並於1928年，將上述 調查結合自1910年到1914年間進行的林野調查結果，發佈了「森林事業計 畫規程」，規程中將山地分成三種分區（要存置林野﹑不要存置林野﹑準 要存置林野），其中「要存置林野」是為了水土保持必須保存的地區，「不 要存置林野」是可以開發的地區，「準要存置林野」則設「高砂族保留地」，
因平地的農業生產是當時殖民經濟發展政策的重心所在，為了有效防洪以 保護平地的農業，台灣總督府接受科學家所提出的「治水必先治山」的建 議，望透過「森林治水」，達到「每一河川流域之治水、國土保安、以及 其他公益之保存 」（馬鉅強，2005：2）。1912年，台灣總督府開始展開 河川調查，自1912年到1915年，共進行包含淡水河在內的九條主要河川的 調查，之後更擴大調查範圍到山地的河川上游地區，並於1928年，將上述 調查結合自1910年到1914年間進行的林野調查結果，發佈了「森林事業計 畫規程」，規程中將山地分成三種分區（要存置林野﹑不要存置林野﹑準 要存置林野），其中「要存置林野」是為了水土保持必須保存的地區，「不 要存置林野」是可以開發的地區，「準要存置林野」則設「高砂族保留地」，