建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研. 究. Ch. engchi. 生：傅. i n U. 小. v. 芝. 指導教授：顏愛靜教授. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 一. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌離開學校已二十載，能再進入學校學習，還是讓我感動莫名。雖在學習過程仍必須兼顧工作，但回想課堂上師長的教導與研修同學的意見交流，使自已能因此擴增工作領域以外的知識，這些辛苦的代價卻是甜美的豐收。在修習學業的過程，最要感謝指導教授顏愛靜老師的教導，會選擇這個自己工作領域外的研究題材，啟蒙於顏老師在我一年級時的校外教學，而之後參與顏老師國科會計畫，則有更多的機會學習到不同面向觀點的思考，使我對於這些議題能更為熟悉。本論文的撰寫，要感謝新竹縣尖石鄉石磊、玉峰、抬耀、鎮西堡、泰. 政治大意見與指導，讓我對於流域治理與原住民族的關係，在主流的意見之外，立能藉由近距離貼近部落的實地觀察與在地人的知識、見解的發聲，體悟出. 岡、新光、梅花、宇老、馬里光、田埔等部落耆老、居民與羅恩加學長的. ‧ 國. 學. 主流意見與實境的差距，校正了我很多長期受主流意識影響的觀點。論文的完成，特別要感謝口試委員王俊豪教授、林益仁教授、官大偉. ‧. 教授、徐世榮教授及顏愛靜教授，期初與期末報告評論人亭伊學妹，對於本論文的架構與論理的主軸提供精闢的建議，使本論文更加充實、嚴謹、. y. Nat. sit. 完善。也感謝漢煒的鼓勵與協助，家族成員佩琪、欣芳、健豪、巧筠、佳. er. 的完成。. io. 萱、宜庭、瑞雄，在我學程中給予的協助，使我能在工作之餘，順利學業. al. n. v i n Ch 另外也感謝班導林左裕教授，時常為我們班安排聯誼活動，讓同學們 engchi U 能在課外之餘，增加了聯繫的機會，擴大了我們社交領域；還有同窗耀文、佑嘉、福來、櫻櫻、祖瑜、彗禎、衛中、天翔、志清、秀琳、秀蓁、秀瑛，對於你們的關懷與打氣，銘謝在心。最後，爸媽與家人的鼓勵與照顧，是我堅持完成學業的最大支柱，謹以此篇論文，呈上我由衷的感謝。. 傅小芝. I. 謹誌於 2014/6/12.

(4) 要. 摘. 臺灣近幾年受極端氣候影響，致災害發生機率逐年提高，而災損的範圍逐年擴大，從 2004 年艾利颱風造成石門水庫集水區土石嚴重崩塌，使下游大桃園地區供水出現困難，至 2009 年的莫拉克颱風，重創中南部地區的山地部落，都可看出政府過於強調工程治水，而忽略流域環境中對於資源使用者在地知識的參與及利益協調的流域資源治理思維，已高度呈現治理無效及治理危機的產生。新竹縣尖石鄉泰雅族部落位於石門水庫集水區的上游，是以當地居民就該集水區環境資源的利用與管理，即與政府的流域治理成效產生重要的鏈結，亦即政府就流域資源為達成有效的治理，當不能將在地居民的參與、. 政治大. 協調與配合，自外於該治理的體制。故為就現行政府流域資源與在地居民共同治理的體制上．建構一個適用於部落自主流域資源治理模式，本研究. 立. 以 Kerr（2007）就地方治理共用資源制度出現的有利因素，藉由對政府歷. ‧ 國. 學. 來流域治理政策、相關法規範及個案地區集水區資源管理事件的研析，與對個案居民深度訪談、觀察的田野調查，檢視個案地區在流域資源自主治理上，符合治理共用資源制度有利原則及此原則達成之可及性主客觀因. ‧. 素，並從此主客觀因素，探討部落在進行流域資源自主治理時可能面臨的. y. Nat. 課題，以從此課題研析解決之方案或策略，供作為政府在部落地區實施共. n. al. er. io. 標。. sit. 同治理流域資源體制的參考，進而達到均衡流域資源治理與部落發展的目. 關鍵字：流域資源. 自主治理. 泰雅族. Ch. engchi. II. iv 跨尺度關連 n U. 傳統慣俗.

(5) Abstract In recent years, Taiwan has been affected by extreme weather, causing disaster incidents to increase gradually over the years and gradually expanding the scope of disaster damage. From the 2004 Typhoon Aere that caused a serious landslide at Shihmen Reservoir Watershed and downstream water supply difficulties in Taoyuan to the 2009 Typhoon Morakot that hit the hill tribes in the central and southern regions, it can be seen that the government places too much emphasis on flood control projects, while ignoring the involvement of the local knowledge of resource users and management thinking of watershed resources of interests coordination in the watershed environment. It can be seen that there is a high degree of ineffective governance and generation of crisis. 政治大 In Jianshi Township, 立 Hsinchu County, the Atayal tribe is located upstream. management.. of the Shihmen Reservoir. The Atayal tribe works with local residents in the use. ‧ 國. 學. and management of environmental resources in the catchment area. That is, the effectiveness of the watershed management of the government has produced. ‧. important links. Namely, the government achieved effective control of. y. Nat. watershed resources, and the residents cannot be involved in the coordination. sit. and cooperation from outside the governance system. Therefore, the current. er. io. government is the common governance created by the institutional resources. al. v i n self-governance of watershed adopts the favorable factors C hresources. This study U i e h n c that Kerr (2007) found in the localggovernance system of shared resources. n. and the watershed residents. A suitable model was constructed for the tribal. Through the government’s watershed management policies, regulations, and relevant laws of catchment areas in the case research and analysis of a resource management event, in-depth interviews were conducted with the residents, and fieldwork observations were done to view the cases of self-governance in the watershed resources. The available objective and subjective factors were aligned with in order to achieve a shared resource system of governance principles, and these principles have shown to be favorable. From the subjective and objective factors, the study explored the possible issues that may be faced in the tribal self-governance of watershed resources. From this topic, the research and analysis solved the program or tactics. This study can serve as a reference for the government in implementing the common governance of watershed III.

(6) resources system in tribal areas, thereby achieving the goals of a balanced watershed resources management and tribal development. Keywords: watershed resources, self-governance, Atayal, traditional folk practices, cross-scale connection. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) 錄. 目第一章. 緒論. 第一節第二節第三節第四節. 第二章. 以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 第一節第二節第三節第四節. 第三章. 共用資源治理模式之論析……………………..……15 社區參與流域資源治理有利因素之探究……….….25 以原住民部落為流域資源治理基礎之解析…..……36 小結……………………………………….….............43. 治. 政集水區治理及水土保持政策分析大. 立. 我國集水區治理制度之發展……………………....45 我國水土保持政策制度的演變………….…………55 個案地區流域治理發展脈絡………….…………….64 小結…………………………….……………………73. 訪談設計與調查結果分析. 深度訪談設計………………………………………77 訪談結果……………………………………………..83 流域資源自主治理有利原則表徴之檢視…….…...126 al iv 小結………………………..…………….…………135. sit. n. er. io. 第五章. y. Nat. 第一節第二節第三節第四節. ‧. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節. 第四章. 研究背景與動機…………………………………..…1 研究目的與範圍……………………………………...7 研究方法…………………………………..………...11 研究流程……………………………………………..13. n U engchi 以部落為基礎之流域資源治理課題分析與推動. Ch. 策略第一節部落為流域資源自主治理之課題分析……………137 第二節部落為基礎流域資源自主治理之推動策略.……...148 第三節小結……………………………………..................159. 第六章. 結論與建議. 第一節結論………………………………...………………162 第二節建議…………………………………………………168 參考文獻………………………………………………………...175 【附錄一：訪談問項內容】………………………………………186 【附錄二：受訪訪者名冊】………………………………………188 V.

(8) 圖. 目. 錄. 圖1-2-1. 石門水庫集水區範圍圖……………………………….10. 圖1-4-1. 研究流程圖……………………………………………13. 圖2-1-1. 政府和資源使用者間的傳統資源管理模式示意圖...21. 圖2-1-2. 共同治理安排下政府和市民社會之間互動示意圖…22. 圖 2-1-3. 跨尺度關連資源治理模式示意圖……………….……23. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 表. 目. 錄. 表2-1-1. Arnstein 民眾參與階梯表….………………………18. 表2-2-1. 永續的共用資源自主治理制度設計原則……….……30. 表2-2-2. 有利於共用資源永續的關鍵條件…………...………..32. 表2-2-3. 地方治理共用資源制度出現的有利因素…………….34. 表2-3-1. 流域資源自主治理有利原則………………………….40. 表3-1-1. 集水區治理相關政策法令與重要事件之歷程表…….51. 表3-2-1. 水土保持相關政策及措施彙整表…………………….61. 表3-4-1. 個案地區土地利用相關法令………………………….74. 表4-1-1. 各面向評估原則………………………………………78. 表4-1-2. 訪談問項內容設計…………………………………….79. ‧ 國. 尖石鄉秀巒、玉峰村社區協會組織…………………122. ‧. y. Nat. 100年度新竹縣尖石鄉公所水源保育與回饋計畫經費支用項目統計………………………….……………124. sit. 表4-2-2. 學. 表4-2-1. 立. 政治大. 流域資源自主治理有利原則表徴檢視結果………..131. 表5-1-1. 山坡地可利用限度查定成果高度分析表…………...141 a. er. iv l C n 以部落為基礎之流域資源治理研究結論與研究建議對 hengchi U 照表………………………………………………….173 n. 表6-2-1. io. 表4-3-1. VII.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 一、研究背景全球暖化肇致的極端氣候事件，不僅造成巨大公共建設與人民生命財產的損失，對於人類住居環境和生態系統的安全與穩定性也構成威脅，此類極端氣候事件所引發的災難，在全球各地皆有鮮明的例證（盧孟明， 2010：43）。面對這些一次比一次觸目驚心的災害，我們是否只能束手無策？或許我們無法阻止極端氣候事件的發生，惟在面對這些極端氣候事件對整體社會生態系統的衝擊時，如何增強社會生態系統的強健性，卻為現行應採取的必要行動。而此行動則有賴於我們對動態社會生態系統中各項不確. 政治大臺灣因位於環太平洋沿岸，屬易受颱風威脅的地理環境，近幾年來亦立. 定因素之訊息及知識的掌握，以提高治理上的可預測性。. 受此極端氣候事件影響，致使各項災害發生機率逐年提高，而一旦颱風伴. ‧ 國. 學. 隨著豪大雨，即易釀成水患。颱風所帶來的侵略性強風不只威脅人民的生命安全及造成財產的損失，伴隨的豪大雨更造成重大的淹水及引發山地地. ‧. 區的土石崩塌，土石流的淹埋及地景的變異，而在水庫集水區則因源水遭受大量泥砂污染，使得濁度升高，引發下游民眾用水的問題，面對上述災. y. Nat. sit. 害的形成，多數輿論甚而政府官員都將之歸咎於高山農業的超限利用，1是. er. io. 以主張山地政策應首重環境保護，除為水土保持及涵養水源之目的推動坡地造林外，並應依法查處山坡地超限利用。2惟此項政策卻導致幾百年來即. n. al. 1.. Ch. engchi. i n U. v. 2004 年的艾莉颱風，石門水庫集水區於 4 天內降雨量高達 973 公厘，雨水侵蝕表土造成石門水庫集水區崩塌範圍廣達 295 公頃，加上河床沖刷，大量泥砂流入石門水庫，水庫原水濁度飆升，造成大桃園地區 60 萬戶民生及工業用水連續停水 18 天，加上民間供水業者哄抬，水價飆漲 50 餘倍，導致民眾生活不便與企業經營危機。在追究引發大桃園地區的缺水事件中，社會輿論指責集水區「過度開發」、「濫墾濫伐」，而當時政府官員及學者到石門水庫上游視察時，亦將造成水庫水質混濁三大元凶定調為：「造林不當」、「高山農業」與「高山道路」。而經濟部水利署所提出的艾莉颱風災後檢討，也直指桃園斷水事件的主因為石門水庫集水區濫墾，以及自來水供給欠缺備援系統。而嗣後的勘查亦指出「石門水庫給水區主要在新竹，桃園縣境內，而土地超限利用最嚴重地區就在桃園縣復興鄉，新竹縣尖石鄉」（經濟部水利署石門水庫及其集水區整治計畫專屬網站， http://shihmen.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=31311&CtNode=6815） 2. 依山坡地保育利用條例規定查定為「宜林地」或「加強保育地」內，不實施造林，而從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者，稱為山坡地超限利用。如於上述土地內，從事開發建築、經營遊憩、設置墳墓等非農業使用者為違規使用行為，則不屬於山坡地超限利用。另於國有林事業區內，從事農、漁、牧業之墾殖、經營或使用者，因該土地未依山坡地保育利用條例規定辦理查定，亦不屬於山坡地超限利用。（行政院農業委員會水土保持局全球資訊網便民服務， http://www.swcb.gov.tw/form/index-1.asp?m=2&m1=9&m2=310&gp=233&id=1659） 1.

(12) 第一章緒論. 住居於流域範圍的原住民族，需長期忍受土地利用受到限制的不公平待遇，甚而影響原住民生計發展。原住民族的發展，雖向來不是主軸社會關注的議題，惟為提升與保護原住民族人權及基本自由權的發展，並關注於原住民族權益的國際規範及其演進，聯合國人權委員會(Commission on Human Rights 或 CHR)之防止歧視和保護弱勢族群次委員會 ( Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities)的「原住民人口工作小組」 ( Working Group on Indigenous Populations 或 WGIP)於 1985 年起草聯合國原住民權利宣言（United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples），並在 2007 年獲得通過成為聯合國的正式文件，該宣言除強調應尊重與促進原住民族政治、經濟、社會結構、文化、傳統、歷史、哲學的. 政治大民知識、文化及傳統習俗有助於環境的永續且公平的發展及適當的管理（行立政院原住民族委員會，2007：1，9-11，13）。在此宣言下，世界各國開始. 固有權利，特別是原住民族對其土地、領域與資源的權利外，也承認原住 3. ‧ 國. 學. 正視原住民族發展的相關問題。隨著國際社會對於原住民族的生存權及原住民傳統知識對於現代社會貢獻的重視，臺灣有關原住民的政策，亦在原. ‧. 住民族基本法、4原住民族地區資源共同管理辦法及其他相關法規的制訂及修正下，對於原住民族土地和其自然資源的基本權利，及促進原住民族生. Nat. sit. y. 存發展有所確立。惟為促進原住民族生存發展，除了法規的制定外，更重. io. er. 要的應在於對其實質環境上，生活、生計、生存所依憑各項基本要素，及維持其生存發展所依賴之自然環境資源的永續，與原住民族所處整體社會. n. al. i n U. v. 環境各項因素交互形成的網絡關係對其所生之影響為整體的考量。或有認. Ch. engchi. 為我國現行的政策制度業對原住民族的各項權益有所兼顧，惟一旦涉及共用資源的治理，政府在考量符合最多數人利益之目的下，是否仍能遵循上述的原則？從我國流域治理的政策及執行面觀之，不難發現仍存有相當大的落差。台灣地狹人稠，經濟活動的頻繁，對於土地資源需求的急迫，促使山坡地的開發利用需求激增。然部分不當的開發行為所衍生的水土保持問 3.. 4.. 原住民族權利宣言歷經 22 年激辯研討，其主要的爭議點包含與國家法律衝突的爭議，國家政治與領土的完整性，或涉及土地、領域與資源權的爭議，是以該宣言雖在 2007 年，獲得通過成為聯合國的正式文件，卻是以 143 國贊成、4 國反對、11 國棄權及 34 國缺席的投票結果下獲得通過。聯合國原住民權利宣言草案在 1985 年起草後，我國參依上開草案之精神，就原住民族相關基本權利法案於民國 80 年首度在立法院院會提案，歷時 15 年之後，「原住民族基本法」終在 94 年 2 月 25 日經總統令公布施行。（楊仁煌，2009，社團法人中華人權協會，http://www.cahr.org.tw/lawtalk_detail.php?nid=315） 2.

(13) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 題，導致資源供給及災害防治能力逐漸失衡，引發山地水土災害的發生（吳約西，2003：9；林俐玲，2004）。惟河川流域實為水土資源經營管理之基本單元，觀諸我國流域治理向來的方針，為了防範水患的發生，過去在「人定勝天」的信念下，企圖以各項工程技術改變河川水文特性和樣貌，是以政府每年都編列龐大的經費投入「治水工程」（如河川整治、區域排水、修築堤坊或攔砂壩），然而一到汛期期間，5水患問題仍嚴重威脅到山地地區人民生命及財產的安全，從 2004 年艾利颱風造成石門水庫集水區土石嚴重崩塌，並因泥砂流入石門水庫，使得下游大桃園地區供水出現困難，之後又歷經了多起颱風的肆虐，至 2009 年的莫拉克颱風，重創中南部地區的山地部落，可看出築堤束水的治水工程並不一定能防範水患，甚而因工程的施作破壞了水文自然的特性，反而加鉅了破壞性災難的發生。此因過去在. 治政統，是整個流域人為和自然過程形塑下的產物，忽略了其他影響河川動態大立的因子，因之對於水患管理的工作簡化為「治水」，僅以治標而不治本的工流域治理的政策上，並没有意識到河流本身是一個有生命力的複雜生態系. ‧ 國. 效果。. 學. 程導向作為流域治理邏輯思維，6致使投入了龐大的經費卻無法達到預期的. ‧. 在莫拉克颱風災後重建的省思，政府及學界皆已體認到綜合流域治理才是我國未來治水的正確方向，亦即應以流域的整個生態系統做為治理的. Nat. sit. y. 標的，而此生態系統，乃是藉由水之媒介，將水、土、大氣等自然要素，. io. er. 和人口、社會、經濟等人文要素相互關聯、作用而形成的複合系統，且水系的自然循環不僅是社會與經濟發展不可或缺的資源基礎，同時從上、中、. n. al. i n U. v. 下游到河口，各區段諸多水、河川、生態課題亦多是互相關聯且交叉影響，. Ch. engchi. 是以流域既為此生態系統中的共用資源（common-pool resources），7則流域治理絶對不是化約主義（reductionism）所強調的僅是水利層面，更牽涉到流域環境中資源治理的三大層次，即維生環境（life-support environment，供應人類生理生活所需資源之區域）、生物多樣性（biological diversity，保 5.. 汛期指河流由於流域內季節性降水、融冰、化雪，引起定時性水位上漲的時期。汛期是一年中降水量最大、最集中的時期，雖帶來豐富的水資源，但容易引起洪涝災害。臺灣的汛期為每年 5 月 1 日至 11 月 30 日。（臺灣基礎建設網路博物館工程防災館/災害類別 /防災小學堂，http://tainfra-disaster.pcc.gov.tw/files/15-1011-1507,c434-1.php） 6. 資料來源：廖桂賢，「水患越來越嚴重，到底為什麼？」，台灣環境資訊協會-環境資訊中心，（http://e-info.org.tw/node/25616） 7. 共用資源（common pool resources），意指一個自然的（如：灌溉水系）或人造的（如：公共基礎設施）資源系統（resource system），因其所涵蓋的範圍很大，個人對資源加以使用（appropriation）的資源單位（resource unit）增多會減少該系統的存量，但是如要排除因使用資源而獲取收益的潛在受益者的成本很高（但亦非不可能排除） (Ostrom,1990:30)。 3.

(14) 第一章緒論. 護生物棲地及建構生態網絡）及倫理文化（黃榮護、林明志，2008：1），故在權衡供水與用水的流域治理策略上，似不應單以科技分析的角度作為手段，尚應顧及流域所處的社會生態系統中生態及住民其人文產業發展的永續需求。我國水資源的治理上，長久以來平地供水區與山地集水區即存在著不平等的空間權力結構，下游水資源使用的效益，卻是由上游居民擔負土地資源使用受到限制的成本，而此種流域治理方式，非但未考量到當地原住民生計上的需求，並因在地參與的不足，致形成權力關係的不對等，是以，如此情況除對流域治理帶來不穩定的風險因子，亦突顯了流域治理中社會生態系統目標衝突的困境（孫稚堤、顏愛靜，2010：41）。流域資源治理的概念上，因其水文的自然本質，使得它管理困難，再加以流域亦是一種特殊共用資源，是以同樣面臨著典型的共同管理的問. 政治大的集體行動，倡導自主治理組織的概念，並以作為對共用資源治理應採私立有制或國有制之外其他制度安排方式。其認為共用資源的有效治理，需仰. 題。面對共用資源的治理，Ostrom（1990）就共用資源治理此等公共事務. ‧ 國. 學. 賴不同層級人類社群之集體行動，以試圖從在地知識尋找維護資源永續的解答。在其實證的案例研究發現，具有互賴共益關係的共用資源的使用者，. ‧. 並不一定會被鎖定在Hardin所推論造成悲劇的無效率狀態中，8反而有可能會群策群力地制訂規則，規範如何自主管理共用資源，並共享其所產生的. Nat. sit. y. 利益（孫稚堤，2007：2）。而Kerr（2007:90）則認為在水文治理的過程中，. io. er. 流域資源使用者之間的集體行動是必要的，如此才得以發揮整個流域系統的最高生產力，是以有關利益的權衡，需藉由團體內部及不同團體間在有. n. al. i n U. v. 關資源獲取，分配和控制規則上訂立協議。Flitcroft 等人（2009:1）亦提出. Ch. engchi. 流域治理（watershed management）的目標若是著重於解決生態的問題，則需要個人和所有權益關係人的協調參與整套配合措施，方可發揮成效。我國水庫集水區多位於原住民保留地或傳統生活領域內，住居在此的高山原住民族，即為流域資源社會生態系統中一環，基於生態系統相互依存關係及原住民族豐富的在地知識，故在政府的綜合流域治理的整合概念上，除應將其納為整合因素外，亦應就其參與的體制作適當的安排。. 二、研究動機誠如前述，我國水庫集水區多位於原住民保留地或傳統生活領域內，而居住在此的高山原住民，因其傳統居住地區地處偏遠、交通不便，屬於 8.. Hardin 的「公用地悲劇」，意指任何時候只要許多個人共同使用一種稀缺資源，便會發生環境的退化，因為在一個公地自由使用的社會裏，每個人皆會追求他自己的最佳利益（Hardin,1968:244）。 4.

(15) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 國土空間結構發展上的邊陲與弱化地區，各項設施及物資不足，原本居住環境條件即已相對不利。而本案例的新竹縣尖石鄉泰雅族部落亦有相同之情形，因其位於石門水庫集水區的上游，2004 年艾利颱風造成石門水庫集水區土石嚴重崩塌，並因泥砂流入石門水庫，使得下游大桃園地區供水出現困難，也因此於 2006 年經立法院三讀通過「石門水庫及其集水區整治特別條例」，9並依此條例研提「石門水庫及其集水區的整治計畫」，10編列預算加以執行。此計畫為臺灣第一個具跨域綜合性的集水區治理計畫，而其治理的方式對不同行動者之間究竟產生什麼影響？下游供水區水資源的利用，與上游集水區原住民族的土地利用，二者資源利用的衝突，是否永遠處於沒有交集的平行線上？自前述學者的主張，生態資源的治理，莫不與資源使用的權益關係者. 政治大府實施流域治理的成效，故為能提升治理績效，當需就這些權益關係者的立參與為協調與配合，從而我國流域上游集水區的治理成效，勢將與住居在具相當大的關聯，因此權利關係者對流域資源的使用情形，亦將影響到政. ‧ 國. 學. 此之原住民族的資源使用有更直接而密切的關係，並有賴他們的參與配合。故為有效達成政府與在地居民對於自然資源之共同管理，自有必要了. ‧. 解原住民族對流域資源的利用情形，與我國流域治理的目標，究竟呈現何種相容或衝突？. y. Nat. sit. 傳統的自然資源管理只重視經濟的效率、或是環境保育上的效益，卻. al. er. io. 忽略到當地人的權利、需求、或是利益，特別是社會上相對弱勢的原住民族（Goetze,2004:2）。從上述學者的見解，其所要強調的乃是面對類如流域. n. v i n 此種共用資源的治理上，權利關係者的參與，具不容忽視的重要性，也可 Ch U i e h n c g 能是影響治理成敗的關鍵因素。因自然環境往往會於人類意想不到的地方發生「意外」，要成功避免這些「生態意外」，對於資源知識及其變異的掌握即非常重要。而誰的生活範圍與這些資源息息相關？誰擁有資源的在地知識？誰能降低資源治理的成本？誰在資源的管控上風險最小？不難看出，在避免「生態意外」方面，資源所在之「社區」，就組織和管理自然資 9.. 依廢止前石門水庫及其集水區整治特別條例第 8 條之規定，該條例自公布日施行，施行期間六年。現因施行期間已於中華民國 101 年 1 月 26 日屆滿，依中央法規標準法第 23 條規定當然廢止。（經濟部水利署全球資訊網， http://wralaw.wra.gov.tw/wralawgip/cp.jsp?displayLaw=true&lawId=402899ba3499d774013 58a034a490290） 10. 本整治計畫分 6 年（95 年至 100 年）執行完成，其中部分緊急性工程屬短期措施，大多於民國 95 年 4 月底前完成。另考量各分項計畫成熟度不一，部分計畫尚於規劃階段，因此本整治計畫以 3 年為 1 期，分 2 階段（95-97 年為第一期；98-100 年為第二期）編列執行計畫書。（經濟部水利署石門水庫及其集水區整治計畫專屬網站， http://shihmen.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=31285&CtNode=6824） 5.

(16) 第一章緒論. 源的特性上，實能擔任一個重要的角色（King,1995:961），此從流域資源治理的概念上，亦可看出其端倪。對於住居在流域範圍內的在地居民而言，資源與其生活利益相繫，資源一旦耗竭受損，居民的生活即連帶受到影響，是以為能確保資源的永續利用，當地居民自會想方設法護育資源的最佳利用狀態；另一方面居民因長期住居於此地，熟悉資源的特性，藉由在地知識的運用，知道如何利用非工程的手段，以達成治理的目的，降低治理的成本；也能於日常生活中，擔負監測的責任，經由巡守的方式隨時注意到資源的變化，快速回應此種變異產生的危機，預防「生態意外」對整體環境造成災害於未然，或提高可預測性以降低災損，以彌補政府有限資訊及無法快速回應的缺漏。原住民利用土地的傳統知識，是數百年來生活經驗的學習、累積與傳. 政治大性、資源永續性、文化多元性及土地利用倫理等重要環境議題的最高指導立原則，然而今日原住民農業經營的土地利用型態卻被認為是環境的破壞承，它蘊含了與大地共容共處的哲學，被科學界一致認為是當今生物多樣 11. ‧ 國. 學. 者，此種論述是否正確？或有人主張為解決高山土地超限利用，則應將高山原住民遷至平地，即可解決集水區山坡地崩塌的問題，惟此種將議題過. ‧. 於簡化及一廂情願的思維，並未考量高山原住民族其文化傳承上與該片土地不可切割的關聯與情感的複雜性，自非能作為流域治理上解決問題之策. Nat. sit. y. 略。原住民族既必須住居於該處，而其對於資源特性的了解及對資源的高. io. er. 依存度，其實是有利於資源自主治理的特性。而自然資源之共同管理，仍有賴於在此共同管理之架構下各層級資源自主治理的達成，故在此目的. n. al. i n U. v. 下，對於地區性的資源治理究意應採取何種策略思維，以借助當地的生態. Ch. engchi. 知識，調校科技觀點的誤差，並促成原住民族部落發展和集水區保育的目標的平衡；及就流域治理的社會生態系統中供水與用水等目標衝突的困境尋求解決之道，引發作者的研究動機。. 11 .. 郭華仁， 2005 ，國立臺灣史前化博物館 / 部落地圖學習網， http://www.dmtip.gov.tw/event/MAP/document/document_01.htm. 6.

(17) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 第二節. 研究目的與範圍. 一、研究目的對於原住民族固有權利與發展的尊重與促進，雖已制定原住民族基本法等相關法規，惟在流域治理的政策上，仍難脫傳統「治水工程」的操作模式。在此工程導向的治水模式之下，其對流域治理是否即具成效尚有存疑，而對住居在流域地區的原住民更談不上有何助益。有鑑於實施於本案例地區的「石門水庫及其集水區的整治計畫」，是臺灣第一個具跨域綜合性的集水區治理計畫，其計畫的運作模式，及在地住民參與流域資源治理的互動協調機制，是其他流域治理計畫的藍本，故檢視本計畫對於集水區流域治理及在地居民的影響，以建構一個適用於在地的流域資源治理模式，可說是具有指標性的意義。故基於上述研究背景及動機的描述，本研究冀. 政治大參與式觀察等研究方法進行田野調查，以達到下列目的：立. 望透過對政府流域治理政策的研析，及藉由對個案地區居民的深度訪談、. ‧ 國. 學. (一) 探討流域治理政策對原住民生存、生活、生計環境的影響流域社會生態系統既具一體性，則流域治理即非僅為水利層面的治. ‧. 理，其尚牽涉該生態環境資源治理三大層次—維生環境、生物多樣性、倫理文化，尤其是住居在此的原住民。故藉由政府歷來流域治理政策與相關. Nat. sit. y. 法規範的研析，釐清現行的流域治理政策，對原住民社會經濟結構及其永. io. al. er. 續發展的助益與限制。. n. (二) 探析原住民族對流域資源的利用情形，與政府實施流域治理政策目標的相容或衝突. Ch. engchi. i n U. v. 住居在集水區流域範圍內之原住民，其資源利用的情形當會影響流域治理的成效，是以為能提出衡平原住民族資源利用和集水區治理目標的治理策略，即需就二者相互關係間之相容及相斥性為了解，以從二者之最大公約數中求得衡平之策略。 (三) 提出以部落為基礎的流域資源治理策略共用資源治理的集體行動，並不必然陷入共用地的悲劇，經由各權益關係人的協調與配合，共同分擔資源治理的責任，將可產生永續利用的正向誘因。在此基礎上，為使流域資源治理策略能符合當地生態需求及更具彈性，將探討原住民部落以在地生態知識運用於流域資源治理的合理性及可行性，並提出以部落為基礎的流域資源治理策略。. 7.

(18) 第一章緒論. 二、研究範圍本研究係根基於國科會「石門水庫集水區原住民地區資源利用與永續發展之研究」整合型研究子計畫（五）「以部落為基礎進行流域治理之原住民族土地政策研究：以尖石鄉塔克金溪與薩克亞金溪流域之泰雅族部落為例」的第二年計畫基礎上，12因該研究子計畫的主持人顏愛靜教授，長期對該地區的發展進行研究，並因此與當地的部落建立良好的互動關係，而研究者本身亦參與該項計畫，故對當地的情形有第一手的了解，並對與上述研究計畫有關的資料的取得亦較為容易。本研究個案在行政區域的劃分上隸屬新竹縣尖石鄉。尖石鄉位於新竹縣東南隅，面積約為 527.5795 平方公里，佔全縣總面積三分之一強，為新竹縣面積最遼闊的鄉鎮，全區海拔高度約為 200~2000 公尺間；境內又因為. 政治大及梅花五個行政村落；後山則為玉峰及秀巒二個行政村落。尖石鄉後山的立. 山脈聳立而分成前山、後山兩大區域，前山包含新樂、嘉樂、錦屏、義興 13. 玉峰及秀巒兩村，為泰雅族原住民的原鄉，境內的塔克金溪（泰雅族語，. ‧ 國. 學. 漢語稱為泰崗溪）及薩克亞金溪(泰雅族語，漢語稱為白石溪），前者為淡水河水系最遠的源流，其源頭位於品田山北側；而後者源頭位於大霸尖山. ‧. 北側，二者流至秀巒後，會合成為大漢溪的直接源流馬里克彎溪（玉峰溪），. y. Nat. 相傳是苦花、石斑魚的故鄉。光復初期馬里克彎溪沿岸滿是茂密的櫸木林，. sit. 如同「森林水庫」般扮演著涵養水源的角色，是台灣北部重要的集水區（孫. al. 含括近 200 平方公里的集水範圍。. er. io. 。馬里克彎溪為大漢溪與淡水河的上游，是石門水庫源頭，稚堤，2007：75）. n. v i n Ch 後山的玉峰及秀巒兩村分由馬美、李埔、宇老、玉峰、宇抬、下文光 engchi U （烏來）、石磊、平淪文、泰平、上抬耀、下抬耀、司馬庫斯部落及田埔、秀巒、錦路、養老、泰崗、新光、鎮西堡部落組成，其雖皆屬泰雅族部落，惟其分屬於Mariqwang及Knazi亞群。14根據2011年12月新竹縣政府之統計， 12.. 本研究基於研究倫理，對於與上述計畫相關資料之使用，已獲主持人許可，且在計畫進行前，亦與部落簽定合作備忘錄，徵求同意。對研究成果，冀藉由至個案地區進行田野調查，將流域治理政策對當地住民生存、生活生計環境的影響，及當地住民其流域資源利用情形，與政府實施流域治理政策目標的相容或相斥性提出探討，以提出平衡原住民社會經濟發展的流域資源治理策略，並將研究成果回饋當地部落，以促其永續的發展。 13. 新竹縣尖石鄉公所（http://www.hccst.gov.tw/content_edit.php?menu=2318&typeid=2318） 14. 在尖石鄉的泰雅族共分成三大系統，分布於油羅溪水系的義興、嘉樂、新樂、錦屏、梅花等村，以泰雅族澤敖利亞族的加拉排群為主；後山大漢溪水系則盡屬賽考列克亞族，其中秀巒村所屬部落為祖居地在南投仁愛’鄉紅香部落的金那吉群，另外玉峰村所屬者為祖居地在南投仁愛鄉力行村的馬力觀或馬力巴群，兩村人的祖先，遷徙到尖石的歷史已經有三、四百年了(國家文化資料庫， http://nrch.cca.gov.tw/ccahome/search/search_meta.jsp?xml_id=0005773554.http://nrch.cca. 8.

(19) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 尖石鄉後山人口的數量分別為秀巒村1,800人，玉峰村1,383人（其中原住民人口秀巒村為1,733人，玉峰村為1,341人，各占當地總人口數的96.28%及 96.96%）。15當地因年輕人口的大量外移，形成部落社會結構老化與幼化的二極化現象。而本區域因位處尖石鄉的後山，開發較晚，人為破壞少，使得生態景觀能保持完整，擁有較多的天然地形及自然資源，例如有源自玉峰、抬耀兩大山系的馬里光瀑布，其中又以石磊瀑布與抬耀瀑布最為壯觀；另有我國現今保存最完整之台灣紅檜木天然林的司馬庫斯巨木群及鎮西堡巨木羣等。該地區自然資源雖稱豐沛，而晚近亦因國人對休閒旅遊的重視，吸引了觀光客的到訪，使其產業的發展，於農業的生產外，亦得發展觀光產業，16惟對該二個部落整體的產業發展狀況觀之，農業仍為其主要的經濟來源，是以農地利用的良窳，亦關係著其經濟產業得否永續發展。. 政治大水庫係供應桃園、石門水利會農業用水與桃園地區、新北市板新地區之公立共給水。過去經濟部水利署就艾莉颱風災後的檢討報告，直指桃園斷水事尖石鄉後山的泰雅族部落地處石門水庫集水區範圍（圖1-2-1），而石門 17. ‧ 國. 學. 件的主因為石門水庫集水區濫墾，而之後的勘查更指出「石門水庫集水區主要在新竹、桃園縣境內，而土地超限利用最嚴重地區就在桃園縣復興鄉、. ‧. 新竹縣尖石鄉」，18嗣後爲解決桃園地區缺水問題，於2006年立法通過「石門水庫及其集水區整治特別條例」，並據該條例第3條提出我國第一個綜合. Nat. sit. y. 性的集水區治理計畫－「石門水庫及其集水區整治計畫」。19依上開計畫內. io. er. 容，上游集水區主要進行集水區的保育治理，含土地使用管理計畫、土地使用與環境生態、防災監測計畫、水庫集水區保育計畫、保育防災教育宣. n. al. Ch. engchi. i n U. v. gov.tw/ccahome/search/search_meta.jsp?xml_id=0005773554.） 15 新竹縣尖石鄉戶政事務所 / 尖石鄉人口統計報表， http://abostat.hsinchu.gov.tw/web/AboReport.aspx 16. 據本研究之觀察，本案例地區，並非每個部落皆有豐沛的觀光資源，故資源較少者，遊客經過而不會定點駐留；有些部落雖有資源，惟因地處偏遠，故遊客大多在假日才會到訪；而每年的颱風季節，因山區氣象變化較大，故客源亦不穩定，是以觀光產業並無法成為當地主要產業。 17 經濟部水利署石門水庫及其集水區整治計畫專屬綱站 (http://shihmen.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=31310&CtNode=5960) 18 經濟部水利署水資源新聞電子報（http://www.water.tku.edu.tw/epaper/20040910.1.htm ） 19. 石門水庫及其集水區整治特別條例第三條「本條例適用範圍，為石門水庫蓄水範圍與集水區整體環境整治、復育及其供水區內之高濁度原水改善設備興建等相關業務。中央主管機關應先依環境、生態保育、地貌維護、集水區整體環境復育，必要時，依危險地區產業活動之禁止、補償、居住照顧等要素，擬訂石門水庫及其集水區整治計畫。中央執行機關依前項整治計畫，規劃各期執行計畫，送第五條石門水庫及其集水區整治推動小組審查後，由中央主管機關核定為各期實施計畫。前項各期實施計畫應充分資訊公開，並建立與在地居民、生態保育專家之協商機制，以確保相關建設不破壞生態環境。」（全國法規資料庫，石門水庫及其集水區整治特別條例， http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawContent.aspx?PCODE=J0110073.） 9.

(20) 第一章緒論. 導計畫，是以依該計畫的執行，無疑將會影響當地住民的資源利用，故為在原住民族基本法的立法精神下，衡平政府集水區的治理及住民資源利用二者的利益，以建構具原住民主體性之地區資源治理機制，將資源地區在地原住民從被支配、被決定者的角色，轉而能積極參與流域資源治理機制決策的角色，將為本文後續研究的重點。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. Ch. er. io. sit. y. Nat. al. 圖1-2-1 石門水庫集水區範圍圖. i n U. v. (資料來源：經濟部水利署全球資訊網， http://www.wra.gov.tw/ct.asp?xItem=31310&CtNode=6001). engchi. 10.

(21) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 第三節. 研究方法. 研究方法的採行，需配合所欲達成之研究目的及在這個目的下所生之問題意識而定。通常如一個研究提出的研究問題，並非已有明確可信的因果關係（cause-effect relationships）可供解答，而是著重在性質的描述、現象的詮釋、背景脈絡的掌握，以及不確定因素的發現，則需要透過質化的研究以產出有價值的結論和建立理論模式（Peshkin,1993:23-29）。本研究的目的既是著重於現象所示意涵的探索，因此本研究是以質性研究為取向，在資料的收集上，除了透過文獻收集的方式蒐集彙整二級資料之外，將採用深度訪談與參與觀察等方式，進行初級資料的收集。本文之研究方法分述如下：. 一、文獻及資料分析法. 政治大. 本研究所欲探究者，為流域治理政策對當地住民生存、生活生計環境. 立. 的影響，及當地住民其流域資源利用情形，與流域治理政策目標的相容或. ‧ 國. 學. 相斥性的議題，是以為釐清其相關性，將就上述議題，以第二級資料的收集，用於集水區治理相關的法令規範及政策等；並廣泛收集論文、期刊、調查研究報告，以期作為後續建構治理策略的基礎。. ‧. 二、參與觀察法. y. Nat. sit. 參與觀察法特別適用於探索性的研究、敘述性的研究、以及目的在取. al. er. io. 得理論性解釋的一般性研究，並以日常生活的情境和環境，作為研究本身. n. 和研究方法的基礎，是一種開放式、彈性、隨機的研究方法和研究邏輯. Ch. i n U. v. （Jorgensen,1989；王昭正、朱瑞淵譯，1999：20、22）。本研究者將實際參. engchi. 與個案地區的群體活動，了解該地區的資源利用情形、流域資源使用者使用的目的與取用的範圍及制度規範的運行。因研究者過去所處社經環境與養成之文化、價值觀與個案地區有非常大的差異，是以研究者視為問題者，對參與者而言並不一定是問題；亦或可能某些行為需藉由偶發事件為觸媒，而產生不同的關聯。故為建構具原住民主體性的流域資源治理機制，自需透過對當地活動的參與互動，以挖掘行為中所代表的訊息，以免研究者就事項為片面解讀，造成詮釋錯誤。. 三、深度訪談法深度訪談的特質，乃為有目的的雙向交流；研究者與受訪者之間存在著平等互動關係；進行的方式是有彈性的；研究者是傾聽者（潘淑滿，2003： 133-158）。本方法主要係個人對資源使用經驗的深度了解，因屬在本研究 11.

(22) 第一章緒論. 架構下不設限的開放議題之談論，是以對在地訊息可得到更深層的認識。並藉由個別深度訪談搜集訊息的交叉談論，以了解經驗之個別性或普遍性。本研究的深度訪談對象，將就其訪談的內容比較分析後，依資源使用型態的差異分層列出受訪者名單，訪談紀錄並成為進一步分析的依據。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(23) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 第四節. 研究流程. 綜上所述，本研究之研究流程歸結如下圖 1-4-1 所示。研究動機. 研究目的與範圍. 理論基礎研究途徑. 共用資源治理模式之論析. 立. 政治大. 社區參與流域資源治理有利因素之探究. 以原住民部落為流域資源治理基礎之解析. ‧ 國. 學. 集水區治理及水土保持政策分析. ‧. n. sit er. io. al. y. 我國水土保持政策制度的演變. Nat. 我國集水區治理制度之發展. i n C 訪談設計與調查結果分析 hengchi U. v. 以部落為基礎之流域資源治理課題分析與推動策略. 結論與建議圖1-4-1 研究流程圖. 13. 個案地區流域治理發展脈絡.

(24) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(25) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 第二章. 以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 一個社會生態系統具有複雜的動態及各種臨界值，系統不同的運作模式會產生各種不同的結果，以及存在不確定性，是以必須同時考量不同尺度生態系統的運作情形。誠如前章節之說明，自然資源共同管理的有效治理，有賴於不同層級人類社群之集體行動，尤其如流域此種涉及多重相關者特性的資源，所要處理及解決的問題絶非獨立的，故此集體行動則需藉由資源使用團體內部及不同團體間就有關資源獲取、分配和控制的規則訂立協議，尤其是權益關係人的協調配合，對於共用資源的治理成敗，更具影響。而共用資源之治理如其範圍越廣所涉及之權益關係及公共的事物將愈形複雜，在此情形下，不同行動者之間的利益衝突、競爭就愈多，所需負出的折衝成本亦愈高，是以依資源的特性，選擇一個適當的治理範圍，. 政治大共用資源治理模式之論析、社區參與流域資源治理有利因素之探究，及以立對於資源治理的成效，亦當是重要的因素。為導引後續研究，本章將分就原住民部落為流域資源治理基礎之解析，論述如下。. ‧ 國. 學. 第一節. 共用資源治理模式之論析. ‧. 過去政府針對公共事務的處理，為了強調其效率性，故往往是採取菁英式的政策主導，及統一化的作業模式，對於自然資源則強調「以政府為. Nat. sit. y. 基礎的管理」（government-based management）模式。然而隨著民主社會的發展，及民眾智識的廣增，國家公共事務的處理也漸趨複雜化，使得過去. io. n. al. er. 政府對於公共事務的治理模式，逐漸顯現出政策思慮不足（欠缺在地知識）. i n U. v. 及僵化（無法因地制宜）的缺點，此種現象導致政府的效率非但沒有提升，. Ch. engchi. 反而造成民眾對政府提供的服務品質及內容的不滿，並引發更多的衝突，此種衝突在生態環境治理的議題上，尤為突顯。是以民眾參與公共事務，不無藉由此種參與機制，一方面使政府的行政程序符合民主的正當性，另一方面能透過民眾對政策的認同而減少執行的衝突。而此種民眾對於公共事務的參與，在共用資源的治理上更具意義。. 一、「治理」的意涵治理（governance）一詞原意為控制、統治及支配之意，是以治理之概念原先多用於政治學領域，尤其對公共事務的管理與政治活動的參與。惟隨著全球治理風潮興起、公民意識的覺醒及國際經濟活動的發展，「治理」這個詞彙不再侷限於政治範疇，進一步將政治、社會及經濟等層面均涵蓋在內（李志宏，2006：104-105）。也因為治理運用的擴張，是以聯合國全球治理委員會(The Commission on Global Governance)在1995年發表「我們 15.

(26) 第二章以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 全球的夥伴」報告中，將其定義為「治理是公私部門或機構，在處理其共通事務的諸多方式的總合。可使相互衝突或不同利益被調和，並採取聯合行動的持續過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構與典章制度，也包括由各種人們所同意或認為符合其利益的非正式體制安排。」（Commission on Global Governance,1995:2），依此定義，聯合國全球治理委員會認為「治理」應具下列的屬性及特徵：（1）治理本身係個人或機構管理方式的總合。（2）治理是一種過程，一種持續的過程。（3）治理的範圍包括公共部門與私人部門。（4）治理的目的在於透過協調的方式，以調和不同利益或衝突，進而達到行動一致的目標。（5）治理的方式包括有正式的機構、規章制度，及非正式的制度安排（李志宏，2006：106）。而本研究認為學者Smouts對治理應具的特徵，有更貼切的說明，Smouts（1998:83-84）認為，治理的四. 治政治理係奠基於協調，而不是以支配為基礎；（3）治理同時涉及到公部門及大立私部門的行動者；（4）治理並不是一個正式的制度，而是有賴於持續的互. 項特徵（1）治理既不是一套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）. ‧ 國. 學. 動。. 部分學者認為，「治理」之概念其實與政府的行政革新具相關性，孫同. ‧. 文（2003：239）即認為，行政革新的幅度包括對於現行體制（例如官僚體系）的根本翻新，或是嘗試著重新定位國家機關與社會之間的互動關係，. Nat. sit. y. 需更具整合性的概念來引導改革的方向。他並引述Ingraham的主張，認為. io. er. 行政革新（特別是文官體制革新）可以分為兩種途徑。第一種途徑是治理傳統，視文官體制為政治機制的部分，是國家機關的產物，針對扮演政府. n. al. i n U. v. 與被統治者之間的聯繫角色的政治機制，強調如何調整、發展和強化其功. Ch. engchi. 能。第二途徑採管理主義的途徑，以公共管理為代表，認為文官體制強調的就是效能與效率的提升，治理能力應該可被視為是依照治理模式，落實行政改革的一個配套思維方向。另者，治理概念運用範圍廣泛，惟在環境治理層面上，主要係因十八世紀的工業革命，除了帶來工業技術革新而加速了經濟的成長，卻也因自然資源的過度使用而為環境造成了嚴重的衝擊，因此如何在環境、經濟、社會的面向上找到一個平衡點，是人類社會為尋求「永續發展」20，不得不 20.. 聯合國世界環境與發展委員會（WCED）於 1987 年發表「我們共同的未來」報告，將永續發展定義為：「能滿足當代需求，同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展」，其所顯示的意涵，就社會層面而言，主張公平分配，以滿足當代及後代全體人民的基本需求；就經濟層面而言，主張建立在保護地球自然系統基礎上的永續經濟成長；就自然生態層面而言，主張人類與自然和諧相處。是兼顧共同性（ commonality）、公平性（fairness）、永續性（substainability）的發展策略（行政院國家永續發展委員會全球資訊網，http://sta.epa.gov.tw/nsdn/） 16.

(27) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 面對的問題。 1970 年代聯合國組織發起「全球環境治理」（ global environmental governance,GRE），把對自然的保育納入聯合國關注的範疇，然而此時的治理模式，仍然採取以「國家中心途徑」的治理方式，而此種發展直至1990年代後，有關非國家行為者的角色在治理制度中的重要性，才逐漸受到關注（林文謙，2007：28）。此因以往對於環境係以「管理」的觀點在處理環境的議題，在管制層面上亦多以污染的控制和減少為主，但「環境治理」源於「永續發展」的訴求，也是達成「永續發展」的一個途徑，是以在永續發展的概念下，不但著重於「管理」，也應包含未來的「發展」，亦即除了需就可能對環境造成污染或衝擊的因素為管控外，更要促成整體生態系統維持多樣性的發展，是以達成該目的的要素和方法變得很重要。更因環境問題漸趨複雜，是以多層次及全觀性的「治理」反而較能符. 治政理」（林玉雯，2008：41、43）。Adger等人（2003:1097）認為環境治理最大立佳理解為「透過建立、再重申或改變制度上的安排來解決環境衝突的一套合趨勢及問題的解決，因此需將原對環境「管理」的關注轉化為環境的「治. ‧ 國. 學. 解決方案，這套方案可以促進或限制環境資源的使用。」David 與 Peter （2005:2）則認為環境治理是「多重的管道，透過這些管道人們對自然環. ‧. 境的影響就能更有秩序更有條理。它包含制定規則、建立制度、監督和執行；也包含接受或採行環保行為的規範、期望和社會認知等軟性基礎。」. sit. y. Nat. 是以從上述的理解不難發現，環境治理的制度安排，應是實現社會正義，. io. er. 而非僅是效率的方法。. Young（2002:1）另指出，我們必須重視制度與生態系統間的空間配適，. n. al. i n U. v. 因為環境的降級是導因於錯誤的配適情況，而更關鍵的是，這種配適需要. Ch. engchi. 地方的行動者，包含在這些決策之中，才有可能能獲得最終的解決。如同 Adeel（2003:9）針對環境治理體制的主張，環境治理的概念主要是因環境的難題是跨邊界的，全球的人類共同分享自然資源，因而引發對於環境治理體制需求的高度重視，是以此治理體制包含複雜的治理要素，需以整合的方式，透過廣泛的行動者和利害關係人處理各種環境項目，而就整體論之，環境治理則是在消費、人類福址和環境後果中達成平衡的關鍵。從上述「治理」的定義及特徵，可以發現政府已不再是公共事務治理上唯一的議題中心及政策主導核心，而永續發展概念下的「環境治理」，要面對的亦不僅只是環境管控的議題，更包含了經濟、社會、文化發展的概念，是以如何藉由體制的安排，將此等環境治理的要素有效整合，實是現行環境有效治理的重要關鍵。 17.

(28) 第二章以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 二、民眾參與在上述對於環境治理體制的理解上，為民眾參與環境治理提供了可論述的空間。而檢視臺灣近年來在環境公共的議題上，時見因民眾參與不足，導致在政策執行過程中，出現民眾衝撞或抗爭的場面。或有認為此種方式亦是民眾表達意見的方式，然而此種表達意見的方式，在民主社會中卻不應將之視為環境治理議題上的常態。之所以民眾會有抗爭的舉動，實導因於政府菁英式的單向政策主導，整個決策過程中民眾沒有或僅有甚少的參與機會，或縱有參與的機會，卻流於形式，致缺乏有效多元的資訊提供，或營造公共討論氛圍，也因此造成民眾與政府之間的信任鴻溝日益擴大（杜文苓、陳致中，2007：33）。所謂民眾參與，Arnstein（1969:216）認為「是一種民眾權力的運用，. 政治大握權力的民眾，其意見在未來能夠有計畫的被納入考慮中」。而學者Glass 立促進權力的再分配，使得目前在政治、經濟等活動的決策過程中，無法掌. （1979:180-189）則認為「民眾參與是提供一民眾參與公共事務的機會，讓. ‧ 國. 學. 民眾可以參與政府決策或規劃的過程。」。Wells和Brandon(1993:158)進一步定義地區性民眾參與，是指賦權（empowerment）予當地民眾去行使參與的. ‧. 權利，民眾有權參與當地社區的發展活動，民眾並非只是被動的受支配者，. y. Nat. 而是可以主動參與社區環境資源的經營管理、制訂政策及監控任何會影響. sit. 其生存的活動。故依上述的定義，民眾參與之意涵，不無藉由民眾對問題. er. io. 的知覺，直接參與與自身有關事務的決策過程，而政府的決策亦能在多元. al. 視野的基礎上，正確反應出民眾的需求。經由此利害關係人對於公共事務. n. v i n 的事前參與，一方面使政府的行政程序符合民主的正當性，另一方面能透 Ch U i e h n c g 過民眾對政策的認同減少執行的衝突。有關民眾參與，學者 Arnstein（1969:217,1977:240-243）曾先後就民眾參與影響力的大小及程度，建立民眾的參與階梯。依 Arnstein 在 1977 年修正的民眾參與階梯，就民眾影響政府決策的大小程度，共分六個階梯（如表 2-1-1），在階梯最下層的民眾完全没有參與的權力及訊息的分享，而在第二階時，民眾可獲得訊息的告知，惟無意見的參與，隨著階梯的上升，參與的程度逐漸增加，至最上層時，則民眾擁有完全的主導權。表 2-1-1 Arnstein 民眾參與階梯表參與形態民眾權力. 參與階層不需要政府溝通的民眾行動. 權力分享. 民眾與政府共同解決問題 18. 參與方式 ‧義勇消防隊 ‧民意調查 ‧建立民眾團體基金以.

(29) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 參與形態. 參與階層. 諮詢2. 諮詢1. 告知. 參與方式僱用技術顧問或執行方案 ‧民眾監督與糾察 ‧政府與民眾團體共同召開會議政府要求民眾提供有意義的投 ‧公民顧問委員會入且願聽取意見 ‧非正式會議 ‧公聽會政府要求民眾有限的投入且不 ‧公聽會願聽取其意見 ‧對正式提案的要求有所反應 ‧形式上的會議或諮詢委員會政府說，民眾聽，僅為象徵性 ‧公聽會的參與 ‧提供新聞含其他資訊策略；信函、小摺頁等不需要民眾溝通的政府行動 ‧調查 ‧合法的強迫行動. 立. 學. ‧ 國. 政府權力. 政治大. 資料來源：Arnstein, 1977：240-243. ‧. 從上述民眾參與階梯所顯示的另一個意涵，即為政府決策權的釋出，因為政府對於公共事務的治理，或因過於專業化，或因過於集中化，致限. y. Nat. 縮了決策的知識基礎，此時即需藉由民眾知識的參與，縫補政府政策思慮. io. sit. 不足或過於僵化的缺點，並以此創造出對大多數人最有利的政策，增加政. n. a. er. 策的公信力與執行力。. l 三、共用資源之治理模式. Ch. engchi. i n U. v. 跨域的環境資源治理，其治理的困難主要在於如何衝平多方的利益，尤其是在地資源使用者利益的考量，對治理的成敗具有動見觀膽的影響，是以惟有將地方行動者對資源環境的影響因素納入政策的決策中，才能使環境資源治理的難題，獲致有效的解決。然而對於地方資源使用者利益的考量，並非純為政府單方的想像，而是必須貼近地方實際的需求，是以面對共用資源的治理時，其核心要素即強調民眾參與的重要性。 Adams 等人（2003:1915-1916）認為共用資源的治理之所以發生衝突，乃因其產生超越物質的不兼容性，利益相關者利用他們目前的知識和理解，以認知某一具體的共用資源管理問題，因此在知識或理解上產生差異、先入為主。而在傳統的政策對話中，優先事項卻往往是被遮蔽的。另一方面，利益相關者界定資源利用問題的知識可分為三個領域，包含經驗背景的知識；法律和制度的知識；及信仰、神話與想法。其中經驗背景的知識 19.

(30) 第二章以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 來自多種來源，在地方層級，知識可能來自個人的經驗，特別是極端事件，例如乾旱或洪澇等。在較大的尺度，知識可能反映從已知變化的推論，其他如正式實證的見解，和由研究機構使用遠程遙感、普查、或抽樣調查的理論研究。因為決策者和利益相關者從這些不同來源的知識，有其不同的理解，因此任何知識都可能只是局部的知識，是以明確依據不同利益相關者的立場是有可能改善談判的透明度及有效性，使參與者了解利益相關者之間多元化的觀點，雖不能保證一定能獲致資源利用或管理方面特定的結果，但卻可在各利益相關者不兼容的利益、價值觀，或優先次序達成共識下，穩定而順利的推展。如果不承認認知層面的衝突，僅以膚淺的政策措施為主導，即未能解決資源使用者之間深層次結構的差異，當然也就導致了衝突的擴大。. 政治大異，是以在環境資源的治理上．權利關係人的參與更有其基礎性。惟在資立源系統中，各治理要素間應採何種參與模式，及彼此之間如何關聯，方能基於上述各利益相關者因知識基礎的不同而對資源問題的認知有所差. ‧ 國. 學. 達到治理的效益，Adger 等人（2005:212)對此課題提出跨尺度網絡理論，在此跨尺度的網絡中，各要素之間的關連，一方面是資源使用者之間的聯. ‧. 繫，另一方面，則是其他要素和政府機關的聯繫，而為了維持資源治理系統的持續穩定，部分是取決於從此種跨尺度的關連中獲得利益分配，且藉. Nat. sit. y. 由系統能力證明其管控的正當性，及在資源使用者和政府等權益關係人中. io. er. 彼此的信任，如跨尺度關連性的結構中降低了此種信任，則系統的強健性將會受到挑戰。另者，在跨尺度網絡中的此種關連性，是藉由網絡間提供. n. al. i n U. v. 與治理體制有關的訊息或有形的資源等直接相互作用而逐步形成的，且此. Ch. engchi. 種關連性是由涉及資源治理的組織和制度來加以維繫，目的在於促進利害關係人的個人利益。理性選擇分析指出，在任何決定的過程中，如果利害關係人間的權力關係是既定的，那麼其間的集體行動，將不會產生非經談判便可取得的利益。故只有將權益關係人有關的利益加以考量，並且建立和保持這些關連性，跨尺度的相互作用才會發生。是以在治理多元使用資源的過程中，理解跨尺度關連性是重要的。. 20.

(31) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 國家政策和法律促進資源管理. 傳統的管制結構. 資源使用者相互依賴和外部關連性. 圖 2-1-1 政府和資源使用者間的傳統資源治理模式示意圖. 政治大 Adger 等人（2005:213)敘述「傳統的資源治理模式」（如圖 2-1-1），立由國家確定資源管理的社會和環境目標，及制訂管制架構要求資源使用者資料來源：Adger, Brown, and Tompkins, 2005:214. ‧ 國. 學. 遵循，而「施加者」並不認為需要向資源使用者及市民社會學習，或是對於資源使用者及市民社會對制度的回饋，以菁英者自居採取漠視的態度。. ‧. 就如同 Arnstein 就民眾參與影響政府決策的理論中所述，其所顯示者，乃是不需要民眾溝通的政府行動或僅為政府說，民眾聽，一種象徵性的參與。. y. Nat. sit. 此種治理模式顯示出一種「由上而下」的治理模式。在圖的下端，社區裡. er. io. 個別行為者彼此的關連是密切的，卻未必與管制架構直接有關，惟其發展的結果卻也經常取代了合法的規章，或以行動規避法令的適用（Pretty and. n. al. Ch. i n U. v. Ward, 2001:210；Pretty and Smith, 2004:635）。此種「傳統式」資源治理模. engchi. 式，在實務作業上，本是為減少治理上的不確定因素，並強化國家的控制力，因此採集中化、標準化，使系統在有限的、可預測、可量度的變動因素項下進行操作。惟此種過於僵化的操作模式，並未考量資源本身即是多變、複雜的特性，以致於形成資源使用的「閉鎖」效應，對於突發的意外或衝擊經常欠缺適應力或回復力（Holling and Meffe, 1996:328）。為改變「傳統的資源治理模式」的缺失，並從民眾參與擴大知識視野的觀點為著眼，許多學者認為由國家和本地資源使用者共同分擔責任的制度較能因地制宜，因共同治理能導致執行成本降低，且能分享有關資源的知識和訊息，和所有的當事人之間有系統的學習。而民眾可藉由非正式會議或公聽會的參與方式，向政府提出政策上的建議。如圖 2-1-2，在此模式中，國家與社區為制度中的二個主要角色，而各個資源使用者團體內部除維持其關連性外，外部亦對其他資源使用者團體和市場的橫向關連保持連 21.

(32) 第二章以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 繫。亦即此種架構，是在一種權利的分享及責任共同負擔的情境下為運作，彼此間藉由訊息的交換和相互學習的過程，使政府的代理人和資源使用者間，能有更直接的關連。. 國家政策和法律促進資源管理適當的分享(分擔)結構責任、權利和執行成本. 資源使用者相互依賴和外部關連性. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 圖 2-1-2 共同治理安排下政府和市民社會之間互動示意圖資料來源：Adger et al., 2005:215. 然而，縱資源採取共同治理模式，惟如國家對於資源使用者僅託付其. ‧. 責任，卻未賦予利用資源分配的權利，則同樣無法保證這個系統具強健的特性 (Adams et al. 2003:1915-1916 ； Brown,2003:90) 。是以 Adger 等人. y. Nat. sit. （2005:216）提出「跨尺度關連資源治理模式」（Cross scale linkages in. al. er. io. resource management）（如圖2-1-3），以作為共同治理模式中社會跨尺度. n. 網絡相互作用動態關係的替補。Adger等人（2005:216-218）提出的「跨尺. Ch. i n U. v. 度關連資源治理模式」，描繪了跨「尺度」21相互作用的範圍，此種共同治. engchi. 理的安排模式，包括由國家制定資源使用者協同管理資源的政策和法律，而各業務主管機關則依該政策及法律去制定執行的管制規則，資源使用者也會受到科學、媒體、市民社會團體或其他制度的影響，他們彼此的互動將形成某種權力關係結構，此種模式通常在國家及地方社區之間的關連性以外可觀察到。由資源使用者間的水平關連性觀之，在地方層級的資源使用者與其所存在的社區有共同的志業，故該社區的資源使用者在相同的情勢裡學習課程並且傳播最佳的實作方式，並在與政府的協商談判過程中採. 21.. Cash 等人（2006:2）定義所謂的「尺度」（Scales），是量測和研究任何現象的時間、空間、數量或分析的維度，例如流域流經不同的轄區，是立體範圍的概念；至於「層級」（levels），則為位居某個尺度不同垂直位置範圍內，例如流域流經鄉界、縣（市）界等不同範圍。資源的共同管理，則經由上述不同尺度及層級的交叉組合，呈現的一個複雜的網絡關連，而整個流域尺度的生態管理，即跨越了人為創造的法規、管轄區，和所有權的界線。 22.

(33) 建構以部落為基礎之流域資源治理策略-以新竹縣尖石鄉石門水庫集水區為例. 取合作行動，包括在那些資源的所在地、轄區以內和以外的其他市民社會團體和科學組織，媒體等組織；另涉及資源管理的政府機關亦經常會和同源部門、組織有水平的關連性。而垂直外部關連性，則包括社區，以及其他層級政府機關和管控機關之間的關連性。無論是水平的或垂直的關連，不同的資源使用者或組織間，也會因為影響力大小與否，導致贏家跟輸家。惟需特別強調的是，此種模式的運作係欲保持各參與者對權利分享與責任分擔之公平性，是以系統如在這些運作的過程中，有不公平的現象發生，將會嚴重影響跨尺度網絡的穩定運作，以及資源有效治理、永續利用的目標，此因資源治理系統的持續和穩定，取決於跨尺度關連性的利益分配，因此有必要建立信任的機制。在其他規模 (尺度)政府政治大和管制規則. 立. ‧. ‧ 國. 學. 國家政策和法律促進資源管理. 科學、媒體和其他制度. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 資源使用者. engchi. iv n U其他市民社會團體. 圖 2-1-3 跨尺度關連資源治理模式示意圖資料來源：Adger et al., 2005:217. 上述資源治理模式的建立，目的在於促使社會生態系統的強健，而 Anderies 等（2004:1）認為，「社會生態系統（Social-Ecological Systems，簡稱 SESs）」22的強健，資源使用者和公共基礎設施的供應者之間的聯繫是 22.. Anderies, Janssen 和 Ostrom（2004:3）在「從制度觀點論社會-生態系統強健性的分析框架」一文，提出社會-生態系統的概念性模型，包括資源、資源使用者、公共基礎設施供應者和公共基礎設施四大要素。所謂「資源」，係由許多資源使用者加以使用。而「資源使用者」和「公共基礎設施供應者」則是由人類組成。這兩者或有很大部分是重疊的，但也有可能是完全不同的人，這都得取決於控制和管理 SESs 的社會體系結構。公共基礎設施包括實質的和社會的兩種形式的人造資本。實質資本（physical capital）包括各種工程工事，例如：堤壩、灌溉溝渠等。而社會資本（social capital），意指由那些控制、管理和使用系統的人實際採用的規則，以及那些可以減低與監督和執行這些規則有關的交易成本的因子。例如，在許多自主形成的 SESs 所採用的規則之一，是由資源取用者 23.

(34) 第二章以部落為基礎之共用資源治理研究途徑. 一關鍵變量，資源、治理系統和相關基礎設施之間關連性欠缺或不足，將降低強健性。水資源多層次而複雜的特性，使得治理過程對於權益關係者間集體行動一致性整合困難，其之所以整合困難，因各關係人皆在不同而有限的知識基礎上，行使其理性選擇，此時當有藉由跨尺度網絡的資源治理模式，整合多元的觀點及意見，公平的為權利的分享及責任的分擔，以促成 SESs 的強健。住居在集水區流域範圍內之原住民，其資源利用的情形既與我國流域治理成效具相當影響關係，則在流域資源治理的策略上，採取跨尺度關連資源治理模式，或能為現行體制上的困境，尋求解決之道。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 輪流擔任監督的任務，這對於突發的意外或衝擊，較能累積適應力或回復力，故 SESs 的強健性較高。 24.