社區參與流域資源治理有利因素之探究

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第二節 社區參與流域資源治理有利因素之探究

1980 年代後，地方分權（decentralization）成為多數發展中國家所追求 的一種政治價值和經濟目標，主張地方分權者，係立論於可提高執行效率、

徹底的公平、更多的參與及政府對於民眾的回應。而對於自然資源管理權 的地方分權，則不僅是有效的提供服務，更要求應將賦與生產資源的配置 實權，因為一個可持續的、分權的自然資源治理，通常必須是在社區和他 們 可 信 的 代 表 能 夠 充 分 的 控 制 這 項資 源 時 ， 才 會 發 生 （ Agrawal and Ribot,1999:473 ）。 故 在 此 風 潮 下 ， 以 社 區 為 基 礎 的 自 然 資 源 管 理

（community-based resource management），遂成為資源保育的一種新趨勢，

它也成為替代性發展中一個熱門的選項。其之所以成為保育的新趨勢，乃 是因以中央集權式並結合科學絕對權威此種由上而下的自然資源保育模 式，無法將保育的目標轉換成有效的行動（Lowry,2001:1），是以需藉由社 區對於在地訊息的掌握及執行管理上的有效性，以解決管理上知識不足及 回應無效的問題。而社區基礎的自然資源管理，也意味著地方獲得權力，

參與決策的開始。

Adger 等人的「跨尺度關連資源治理模式」，一方面是介於資源使用者 之間的關連性，在另一方面則是介於控制者和政府機關之間的關連性，是 以要維持治理系統的穩定性，其關鍵除從跨尺度關連性所獲利益的分配應 力求適當外，並資源使用者和政府等權益關係人彼此之間需要建立信任或 伙伴關係，而其管控的正當性，則可藉由 SESs 對於外力衝擊的回復力來予 以證明（Adger et.al, 2005:219）。另 Cash 等人（2006:8）則從許多研究個案 所累積的經驗，提醒資源的共同治理必須留意兩大事項。第一，許多資源 共同治理的案例要比單一化的「國家」和同質的「社區」之間的分享權力 和共擔責任的聯合治理所推定的結果要複雜得多。國家很少單一化的，因 其為不同部門、機關和政治派別的複合體；而社區則是一大群不同利益、

觀點和政治行動者的組合（Carlsson and Berkes, 2005:67）。第二，成功的共 同治理往往源自於適應性的自主組織邊做邊學習的過程，而不是在初始即 處於一個跨層級的最佳權力分享的狀況（Berkes and Folke, 2002:121；Folke et al., 2002:25）。再者，在跨尺度和跨層級制度的相互作用脈絡下，可能產 生高度不對稱或相對平衡情況，例如，在湄公河地區為使用和分配水資源 所制定的法律和規章，中央政府機關掌有最高的權力，然當涉及灌溉或防 洪的業務（操作）管理，就可由以社區為基礎的制度加以「調整」，如此將 使治理系統較具靈活性（Lebel et al., 2005:14）。又跨尺度（在不同尺度的相 互作用）和跨層級（在尺度之內各層級之間的相互作用）的相互作用，可

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能隨著時間的推移而在強度和方向產生動態的變化，受到不同層級和尺度 之間的制度相互作用的影響；例如：中央政府進行權力下放給地方政府的 改革時，將涉及其間權責分配的磋商甚或角力。

從實證的觀察，Flitcroft 等人（2009:1）研究 Long Tom 流域委員會治 理的經驗，指出建立社會基礎設施機制，是攸關流域治理成敗的關鍵因素。

就適用於流域治理而言，社會基礎設施的機制包括設計、實施，評估和修 改計劃以保護或復育資源，也是致力於運用最好的科學方法以達預期效果 的必備條件。對於 Long Tom 流域委員會言，其社會基礎設施包括建立良好 的治理結構、河域治理願景、安排優先事項、形成與權益關係人的合作夥 伴關係、獲得科學知識並整合為實踐方法，籌措資金與善用資源，以及溝 通和教育受到保護和復育流域行動影響的民眾。檢視該流域委員會，之所 以可運用上述的社會基礎設施處理多尺度的社會和生態問題，其關鍵便是 採取整合運用科學技術，資料收集與推廣，和加強次流域治理方案這三個 核心方法，使個人成為流域的倡導者和工作網絡成員，而建立當地生態領 導團隊、復育、加強計劃和實地推行的方案，則係在單個或多個場所的尺 度進行，並建構影響地景層面變化的夥伴關係和政策。

流域是一個水流匯集的區域，從資源的觀點而言，它即是社會經濟和 行政的組合體，也是以人為中心之環境的縮影，然而流域並非完全以行政 區界作為其範圍，乃是就自然地形環境等因素做為其劃定界線的標準，是 以其治理上即無法以區界作為其治理權責劃分的標準。亦就因流域水文的 自然本質，使得它治理困難。除此之外，流域亦是一種特殊共用資源，是 以即面臨著典型的共同管理問題，其最理想的治理，需要由所有自然資源 的使用者以協調的方式為之，然而其協調之困難點，在於流域系統對於各 資源使用者而言，係具多重相互矛盾的用途，因此任何特定的方式將不均 衡的擴展利益和成本在使用者之間，是以流域資源使用者之間的集體行動 是必需的，如此才得以發揮整個流域系統的最高生產力（Kerr，2007:90）。

一、維持SESs之強健性

「跨尺度關連資源治理模式」的建立，目的在於促使 SESs 的強健。「強 健性」觀點是源自 SESs 複雜適應系統而來，由於 SESs 的配置會在難以預 期的時間與方向下被顛覆，產生不理想或生態平衡無法維持的危機，故研 究如何達到 SESs 的強健，自有其必要性。

傳統政策科學對於共用資源利用問題的討論，主要以 Hardin（1968:244）

的共有地悲劇理論、Dawes（1980:188-191）的囚犯困境賽局，及 Olson

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（1965:1-2）的集體行動邏輯三種模型，該三種模型共同的結論則是「個人 的理性策略會導致集體非理性的結局」（顏愛靜、官大偉，2004:34）。惟 Ostrom（1990:18-21）從其研究的個案顯示，在一些傳統的農耕或游牧社會 中已然存有對於「共有資源」如何使用與分配的制度，而如此的共有資源 有別於公有財產，並非全然開放予所有使用者，而是受限於某一特定群體 的內部成員（如某一社區的居民），並透過群體內部的社會規範約束各使用 者對於自然資源的接近與使用權限。這些存於小尺度地方社會中的共有資 源治理模式，或許可在由國家控管或藉市場機制經營自然資源之外，提供 不同的思維模式。而許多自然保育學者也開始關注各傳統社會中，尤其是 原住民族長期以來自然資源使用與分配的體制的自主治理模式（吳雯菁，

2004:1）。這也使得將社區做為流域該共有資源治理的基礎單位，並使社區 成員在自主治理的規範下管理該項資源，提供了可行的理論基礎。

Berkes和Folke（1998:10-11）從大規模管理生態系統的失敗案例對於自 然資源管理理論和實踐的挑戰中悟出，人類對於生態系統的破壞，主要在 於對該生態系統缺乏了解，是以就系統中各具特色的資源，難以訂立資源 友好（resource-friendly）的管理制度，故面對不同尺度且複雜的SESs時，

應從跨學科的角度考量社會及生態二者的聯繫，以具彈性「適應性管理」

（adaptive management）組織的概念，透過社會學習的過程，在嘗試錯誤的 試驗中重新設計與改進管理方式，以彌補傳統社會研究之間的分歧。Berkes 和Folke（1998:27-28）並認為應以當地的生態知識為管理執行的基礎，以 提供作為建立彈性的SESs的指導原則，該指導原則做為管理實踐背後的社 會機制，包含（1）自然的流程（flow with nature）;（2）當地生態知識的 使用和發展，以了解當地的生態系統；（3）促進自我組織和制度的學習；（4）

發展符合彈性和永續SESs的價值觀。強調生態管理如果完全從科學分析的 角度探討，可能在決策過程無法溝通，因為與社會面向思考的語言不同，

且忽略了自然的複雜和變異性，是以生態管理需要回歸自然生態的層面，

以及生態經營管理的操作。生態管理之實行有一些必要的社會機制，生態 知識產生、累積和傳遞的系統是管理所需的社會層面，制度的結構為確保 資源永續的機制，而自然文化的產生則是社會生態系統的實踐，最後，需 要培養分享、尊重、互相等價值觀（王一匡，2008:11），又此處所謂彈性，

乃是一個系統吸收干擾的能力，生態系受到擾動後回復原狀的特性，透過 社會經濟制度的設計，維持或改善生態系統面對變動後復原的能力，使生 態系可以吸收或減緩一再出現的自然和人為干擾，並持續性的再生，而不 會出現緩慢的環境退化及未預期轉換至其他情形的狀態（呂逸林、蔡萬生，

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2007:53-54）。

此外，Huges 等人（2005:384）認為，在整合人類、自然系統或社會生 態系統時，建立彈性的關鍵在其永續性，是以使用了四個為建構彈性因素 種類為基礎的框架：（1）不確定性與變動是生態系統的常態：一個運作良 好而具彈性的 SESs 必須制定處理外部變化的應變能力，如氣候的影響，不 斷發展的市場需求、或經濟補貼及政府的政策，以使干擾有機會轉化為朝 向預期方向的發展；（2）建立資源和動態的生態系統的相關知識：維持系 統彈性需建立在對生態系統的程序和功能的了解，不同的時間與空間尺度 的問題和生物多樣性功能性的角色，而在管理複雜的適應性系統時，結合 不同的知識體系，亦可從中受益，如傳統知識，以使資源與生態系管理的 方式，可以整合不同的觀點，成為社會系統運作的基礎；（3）發展對生態 回饋評估、詮釋和反應的管理實務：為了應對充滿變化和不確定性的複雜 系統，成功的管理必須經過連續的測試、學習和修正。利用反覆進行不同

此外，Huges 等人（2005:384）認為，在整合人類、自然系統或社會生 態系統時，建立彈性的關鍵在其永續性，是以使用了四個為建構彈性因素 種類為基礎的框架：（1）不確定性與變動是生態系統的常態：一個運作良 好而具彈性的 SESs 必須制定處理外部變化的應變能力，如氣候的影響，不 斷發展的市場需求、或經濟補貼及政府的政策，以使干擾有機會轉化為朝 向預期方向的發展；（2）建立資源和動態的生態系統的相關知識：維持系 統彈性需建立在對生態系統的程序和功能的了解，不同的時間與空間尺度 的問題和生物多樣性功能性的角色，而在管理複雜的適應性系統時，結合 不同的知識體系，亦可從中受益，如傳統知識，以使資源與生態系管理的 方式，可以整合不同的觀點，成為社會系統運作的基礎；（3）發展對生態 回饋評估、詮釋和反應的管理實務：為了應對充滿變化和不確定性的複雜 系統，成功的管理必須經過連續的測試、學習和修正。利用反覆進行不同