建議

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第二節 建議

Kerr（2007:91）認為流域管理是指在流域內水文關係的管理，意指為 保護某些退化的資源而進行實物投資或技術干涉，因技術的干涉如沒有之 後的管理將是無效果的；而流域治理則是指體制安排，以指導管理，二者 同時影響到流域資源發展的永續與否。然而縱有體制的安排，亦非即能運 行順當，因社會生態系統在運行的過程，仍會遭受到如 Anderies 等學者所 稱自然的地震、洪水等生物物理性崩解及社會經濟變遷的外部干擾衝擊體 制的健全，使得整體社會生態系統變得較不理想或引發生態平衡無法維持 的危機，是以共用資源的治理應選擇何種管理方式，以維持該社會生態系 統的強健性，亦當是資源治理得否永續的重要因素。Kerr 就影響共用資源 管理因素，綜合了 Agrawal、Ostrom、Wade、Baland 和 Platteau 等學者對 於實現可永續共同管理的設計原則，就資源系統的特徵、團體的特徵、資 源系統和團體之間的關係、體制的安排及外部環境等因素，提出了共同管 理地方機構出現的有利因素。然而，這些有利因素並非沒有挑戰，例如邊 界界定良好的共用資源，雖可增進其永續利用的效益，但其前提條件是利 益流量具可預測性，且賴以維生的團體是固定的或變化較少的。從上述說 明，歸結共用資源成功的管理要件，其前提需具備二項要素，第一即資源 特性強調應具有可預測性及穩定性，第二則是社會系統應具強健性。而流 域此等共用資源的治理，因空間變化和多種矛盾的自然資源利用呈現利益 分配不均，故亦應藉治理上體制的安排，使自然資源的利用符合共同利益。

在上述成功管理的要件檢視流域資源治理的各面向，雖不難發現，流域資 源的特性，在可預測性及穩定性上是相對不足的，惟此等不利的因素卻可 藉由限縮資源治理的範圍，及資源使用之團體界線明確而加以改善，亦即 面對複雜的社會生態系統，為提高資源管理上的可預測性及穩定性，及社 會系統集體行動的強健性，小範圍的治理單元在條件可及性上，較諸大範 圍的治理單元更為有利。故以部落為基礎的共用資源治理理論，在政府實 施的流域治理體制上，非但可適用於本案例，亦可將之適用於其他的地區。

為使流域資源治理策略能符合當地生態需求及更具彈性，實現部落對 於流域資源進行自主治理，並就原住民族資源利用和集水區治理目標提出 衡平的策略，本研究就我國流域治理政策目標架構下所面臨的課題，建議 採取之策略如下，並整理如表 6-2-1。

一、檢討山坡地利用相關規範及依現況調整用地編定，以減少原

住民農業發展上不必要的限制

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山坡地利用規範係基於國土保安的公益考量，自應予以遵行，惟為能 強化部落維護環境的功能，政府實有必要針對山坡地地區如緩坡地、日據 時代已開墾的平台或梯田、或數十年前已開墾農耕且水土保持良好的林業 用地，依現況調整其用地編定，或可有條件的變更為農牧用地，以利住民 朝向友善的農業經營與發展。並就山坡地可利用限度查定標準，改變以往 用地別的限制，按陡坡地、土壤易鬆動、順向坡等可能造成崩塌可能性高 的土地自然條件，全面調查山坡地之情形，劃設、公告不可農耕之土地，

以維護國土保安。除可避免因大面積宜林地查定結果，造成住民農地利用 上不必要的限制外，如查定確屬不可農耕之土地，則亦可作為輔導住民改 正的依據。

二、政府提供產業銷售的保障，以強化部落朝向友善流域環境之 土地利用方式

為了促進當地的產業發展能朝向友善環境的土地利用型式，本研究建 議應對實施有機等無毒農業生產方式的農戶，提供經濟支援的鼓勵，以促 成居民維護共用資源目標的達成。而此種支援，一方面可由政府提供類如 綠色補貼的環境補貼措施，使農戶得以專心致力於生產的改善，不致因銷 售問題，而導致此種無毒的生產方式無法存續。另一方面，則提供購買生 產資材的融資或補助，並教導居民規劃有機農產品行銷策略及財務成本觀 念，以為其建立長期的穩定銷售通路。

三、就流域資源治理糾紛之處理，成立聯合審查委員會，以建立 公正的裁決機制

為了使自主治理組織能發揮監督及管理的效能，對於爭議的排除，本 研究認為在縣市政府與鄉（鎮）公所應依業務屬性，分別設立聯合審查委 員會，以作為專門處理資源治理糾紛事務的任務型組織。又該委員會的成 員，在兼顧專業與公正，及流域資源整體治理效益的考量下，應由此資源 治理範圍相關的各資源主管機關代表、原住民代表、專家學者及地方公正 人士共同組成，以有效執行糾紛事件的裁決。

四、回饋費支用應填補資源受限者所減損的經濟效益

回饋費之發放應符合「受限者得償」之原則，是以回饋費的運用事項，

既為能落實對於受限者經濟上的補償，應明訂發放的回饋費用應有至少二 分之一以上的比率，需用於與居民直接發生補助效益的項目，如辦理居民 就業輔導或創造就業機會、具公益性之水資源涵養與保育之地方產業輔 導．如有機農業或觀光產業及生態旅遊等、教育獎助學金、醫療健保及電

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費、非營利之家用自來水水費補貼等公共福利回饋事項，原住民族地區租 稅補助事項，或因水質水量保護區之劃設，土地受限制使用之土地所有權 人或相關權利人補償金事項，如此方可符合部落期望，並對部落族人的生 計有所助益。至於山地造林之獎勵，基於山地造林能發揮較平地造林更多 的涵養水源、國土保安及水土保持的功能，且山地造林的困難度高於平地 造林，應提高山地造林獎勵金方能維持一般的家庭生計。

五、依部落資源使用分配特性劃分流域治理單元

流域治理範圍的部落居民因鄰近資源，可降低資源監測的成本，是以 無論是基於個人的需求或住居的便宜性，部落的居民都是生態系統最佳的 守護者。原住民地區既係以部落為資源的利用單元，而在自主治理的表徵 上，也呈現部落成員在生活或經濟上具互賴之關係，成員對資源利用有相 同目的及居民在生活及經濟上對於資源的高度依賴的特性，故為建立永續 流域治理的共用資源管理模式，自有必要使成員的行動，在社會性動機的 基礎上發揮自主治理的功能，是以原住民地區的流域治理單元，應以部落 資源使用分配特性為劃分，方得促進部落對流域資源有效的治理行動。

六、尊重資源利用傳統慣俗與提升部落自主性，以增強體制的內 部規範

現今流域治理，國家以一種全然不同於部落傳統資源利用形式的管理 制度規範施加於部落地區，部落的自主性在此種國家制度規範凌駕下被弱 化，而當地的內部規範亦逐漸式微，是以對於部落成員集體行為的凝聚也 因而降低。另一方面，政府在未能了解部落內部規範對居民的自約力下，

對部落居民依此規範之傳統慣俗所為的資源利用採集行為，多有違法行為 適用的認定。故本研究認為，為建構以部落為基礎的流域資源治理體制，

首要者即需強化該體制的內部規範，內部規範的強化，則有賴於部落自主 性的提升，是以政府於當地所施行的流域資源治理措施，即應加以調整，

使其符合經過原住民部落傳統內在制度所演化出的共用資源自主治理模 式，並了解與尊重部落資源利用的傳統慣俗，如此方可以降低共用資源管 理上與利用上產生的衝突與矛盾。

七、復育工程施作應探詢在地知識，並採行對環境影響最小的方 式，以降低對環境產生的影響

在地知識所呈現的是對於當地生態環境特徵透徹的了解，因此他們知 道在平時可以採取對環境影響最小的工法，來導引水路，如確有施作工程 之必要，則工程應在何處施作，方能發揮最大的效果。為使資源的整治能

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確實達到復育的目的，本研究建議採行如下措施：

（1）資源治理時除了應納入當地居民的土地觀，在實施復育工程前，

應先聽取部落居民的意見，了解當地的特有狀況，並向部落居民在日常生 活中長期對於環境的觀察與經驗累積的在地知識為學習，並將這些意見，

做為後續在工程施作上對於施作地點、施作範圍、施作方式之必要性的檢 討。

（2）為顧及整個流域環境的一體性，政府施行流域資源治理措施時，

應以自然地形屏障與復育的方式，取代人造的防洪工程與技術，以將人類 行為對環境的影響降至最低，與自然和諧共處。如經上述對於工程施作必 要性的檢討，仍認有實施工程的必要時，則應在實施前，先行就該工程對 環境可能產生的影響加以評估，以使該工程的施作對於整體環境的影響降 至最低。

八、政府應與居民訂立協同治理機制，並適度賦權予部落自主治 理組織

為能落實部落在共用資源治理的自主性與有效性，應由政府與居民訂 立協同治理機制，並就地方公共事務適度賦權予部落自主治理組織，藉由 居民在地知識的運用，以強化部落對於流域治理上的有效性。其具體作為 如下：

（1）就協同治理機制上，協助部落在物質、經濟、人力、社會等面向 上能力的建置，使居民得以在自主原則充分完備的條件下，順利進行基礎 治理的事務。

（2）就公共事務的賦權，即可將流域資源的監測、復育及費用的運用 方式，授權該自主組織，透過會議之決議，自行訂立內部規範為執行，以 發揮彈性治理的效益。

（3）公共事務一旦涉及跨部落的利益時，即由各部落的自主組織協議 訂立處理機制，以使各部落得以在公平合作的基礎上，共享地區資源治理

（3）公共事務一旦涉及跨部落的利益時，即由各部落的自主組織協議 訂立處理機制，以使各部落得以在公平合作的基礎上，共享地區資源治理