第三章 集水區治理及水土保持政策分析
第二節 我國水土保持政策制度的演變
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第二節 我國水土保持政策制度的演變
臺灣水土保持事業，從 1950 年代農復會創辦時期之農地水土保持、減 少土壤沖蝕、提高土地生產力，逐漸擴展到山坡地的保育利用、集水區保 育、治山防災、土石流防治、坡地綠美化及教育宣導等多功能目標（吳輝 龍，2004:288）。另依水土保持法第 8 條第 1 項第 1 款「下列地區之治理 或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之 處理與維護：一、集水區之治理。...。」、第 10 條「宜農、宜牧山坡地作 農牧使用時，其水土保持之處理與維護，應配合集水區治理計畫或農牧發 展區之開發計畫，由其水土保持義務人實施之。」、第 16 條第 1 項第 1 款 及第 2 款「下列地區，應劃定為特定水土保持區：一、水庫集水區。二、
主要河川上游之集水區須特別保護者。…。」、第 19 條第 1 項第 1 款及第 2 款「經劃定為特定水土保持區之各類地區，其長期水土保持計畫之擬定重 點如下：一、水庫集水區：以涵養水源、防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流、
淨化水質，維護自然生態環境為重點。二、主要河川集水區：以保護水土 資源，防治沖蝕、崩塌，防止洪水災害，維護自然生態環境為重點。…。」、
第 20 條「經劃定為特定水土保持區之水庫集水區，其管理機關應於水庫滿 水位線起算至水平距離三十公尺或至五十公尺範圍內，設置保護帶。」，
可看出集水區的治理與水土保持政策具密切關係，而集水區的治理既係屬 水土保持工作的一環，為就政府集水區治理之政策概念為整體的了解，自 仍需就政府水土保持政策制度的變遷過程為探析，分別說明如下。
一、日治時期至1960年
日據時期，臺灣水土保持事業，僅限於森林治水及山地梯田的擴充二 項。而光復後，行政長官公署及台灣省政府附屬機關中，亦無水土保持單 位之成立（吳輝龍，2002:36）。直至1951年方由農復會（農委會的前身）
開始水土保持的實驗及試驗性計畫。1953年至1958年期間，以海拔100至 1000公尺間之山坡地為主要調查範圍，其涵蓋面積共計1,497,855公頃，辦 理第一次山坡地土地利用調查「農林邊際地可利用限度分類調查」，調查 結果發現全臺山坡地沖蝕嚴重，經統計全省有60餘萬公頃，亟待調整土地 利用，實施造林及水土保持處理，此結果促使政府認為需成立水土保持的 專責機關（林國慶，2005:68；吳輝龍，2002:36、2004:288）。1954年臺灣 省政府農林廳設立「土地利用小組」，主管臺灣省水土保持事業，並由農 林廳長召集成立水土保持技術委員會，審議水土保持政策及方案。從1954 至1960年，各縣相繼成立水土保持工作站（處）共21站（吳輝龍，2002:37、
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2004;288）。
二、示範及推廣階段（1961年至1975年）
1959年臺灣中南部發生「八七」大水災，為台灣西部沿海地區帶來空 前嚴重的水患，這場造成台灣人民生命財產慘重損失的水災，是臺灣光復 後第一次全島性的共同天然災難。而事後專家學者的研究檢討發現，「八 七水災」之所以為台灣地區帶來空前的重創，一方面除了旺盛西南氣流帶 來的豪雨過於鉅大、集中，台灣的土質地形難以承受之外，也因當時訊息 流通管道不足，且缺乏環境保護及防災的觀念，以至應變不及。34是以在此 之後，政府除深感水土保持工作之重要性，成立「臺灣省山地農牧資源開 發計畫委員會」，進行籌劃山地農牧資源開發、保育專責單位外，並於1961 年開始深入調查濁水溪河道變遷經過、河道沖淤、輸砂量、防洪工程等，
擬定濁水溪河道分段治理計畫方案。351961年臺灣省政府成立隸屬農林廳之 省屬三級機關「山地農牧局」，其業務範圍包含：山坡地宜農、宜牧地之 調查、區分、規劃，山坡地農牧土地利用之法規研擬、山坡地農牧地之整 理利用、水土保持有關工程、山坡地農藝園藝及其他經濟作物之改進與推 廣、山坡地畜牧之改進與推廣、其他有關山坡地發展利用保育等。該局針 對國有山坡地開始處理濫墾地問題，著手整頓公有山坡地約46萬公頃及國 有森林事業區解除地約5萬3千多公頃之土地，且於1961年頒布「台灣省農 林邊際土地宜農宜牧宜林分類標準」，逐筆區分查定土地可利用限度，放 租或放領給原墾民，以解決濫墾問題。該局辦理地籍測量，按土地可利用 限度標準，將每塊土地依坡地、土壤深度、土壤沖蝕程度、母岩性質等，
區分為I～IV級為宜農牧地，V級為宜林地，VI級為加強保育地，責成耕作 者依土地區分等級使用。宜農牧地實施農地水土保持後經檢查合格者，辦 理放租或放領，宜林地完成造林後予以放租。除公有山坡地外，原住民保 留地及公私有山坡地均比照分級使用（林國慶，2005:53）。
1964年台灣省主席黃杰發表「治山與防災」一文後，為推動綜合性的 水土保持及土地利用，台灣省政府發布「台灣森林水利水土保持工作聯繫 辦法」，並成立「台灣省森林水利水土保持聯合技術小組」，以推動集水 區規劃治理。同時期的林業政策，雖亦強調保安及生產並重，惟1959年公 布的台灣林業經營方針，規定「全省之天然林，除留供研究、觀察或風景 之用者，檜木以80年為清理期限，其餘以40年為清理期限，分期改造為優
34 戴 寶 村 ， 2001 ，「 台 灣 歷 史 上 的 八 七 水 災 」， 台 灣 歷 史 學 會 。
（http://www.twhistory.org.tw/20010806.htm）
35.經濟部水利署，三大河系，(http://www.e-river.tw/3river/3river_index.html)
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良之森林。」則呈現以經濟效用為主軸的砍伐天然林營造經濟林的經營模 式；而在1965年推動「區域性綜合水土保持及土地利用計畫」，依適地適 作的原則，輔導農牧經營，以促使山坡地農業的永續經營及兼顧山坡地的 保育與利用。此時期也因國民所得的增加，山坡地農業蓬勃發展，故本階 段山坡地水土保持與土地利用配合推動關係可說是非常密切（吳輝龍，
2002:37）。然同時期的林業政策，推行林相變更政策，並在1966年到1975 年間，林業機關針對「樹種組成雜亂，生長不良之天然林或人工林失敗地」，
採皆伐作業，另植新樹，造成純人工林，以此「整理低劣天然林相，提高 森林經濟價值」（余致力等，2006：21）。此種林業經營方針有關經濟林 的營造作業，直至1975年，經行政院第1429次會議，訂定了林業政策三項 原則後，36台灣林業之經營方向，才由經濟生產走向資源保育。（莊世滋，
2007：9；焦國模，2011：17）
1969年，台灣省府訂定「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」及
「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫處理程序」，積極處理國有林事 業區內濫墾之情形，此次清查整理對象，包含：被濫墾種植農作物者、被 濫墾已種植木竹、果樹、茶樹者，及已建房屋或開成水田者。1973年，頒 訂「防止取締濫墾濫伐措施方案」，更積極處理山坡地濫墾的問題（吳輝 龍，2004:288；林國慶，2005:54）。1974年，隨著國民所得增加與對環境 保育的重視，政府訂定「區域計畫法」加強對國土之規劃與管理，針對非 都市土地之管理則依區域計畫法訂定「非都市土地管制規則」，對非都市 土地加以分區編定，據以管理非都市土地，實施區域涵蓋了全台大部分的 山坡地範圍（林國慶，2005:32）。
1974至1977年，我國進行第二次山坡地之土地利用調查「台灣山坡地 調查規劃計畫」，調查單位為山地農牧局（今行政院農委會水土保持局），
其調查範圍以山坡地保育利用範圍，共計973,730公頃（包括台北市、高雄 市），調查方式以航空照片判釋及實地核對兩大方式進行調查，調查宜林 地有425,267公頃，其中50,245公頃超限利用土地，超限利用率11.82％（林 國慶，2005:60、68）。
三、山坡地保育與利用階段（1976年至1985年）
36. 1975年，行政院第1429次會議，訂定了林業政策三項原則：1.林業之管理經營，應以國 土保安之長遠利益為目標，不宜以開發森林為財源；2. 為加強水土保持工作，保安林 區域範圍應再予擴大，減少森林採伐；3. 國有林地應盡量由林務局妥善經營，停止放 領放租，現有木材商之業務，並應在護山保林之原則下，逐步予以縮小，以維護森林資 源。（中華林學會，1993：177）。
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「山坡地保育利用條例」之制定係水土保持法之先驅。1976年為強化 對山坡地的管理，除了在分區中劃出山坡地保育區外，也同時訂定「山坡 地保育利用條例」，依山坡地特殊環境與發展趨勢，針對當時濫墾及超限 利用最嚴重的農林邊際土地劃為山坡地加以規範。該條例雖有「保育與利 用」兼顧之名，惟仍偏重於發展山坡地農牧事業之保育「利用」（吳輝龍，
2002:38、2004:288；林國慶，2005: 32、59）。同年，為確定山坡地範疇並 重新訂定「山坡地土地可利用限度分類標準」，全面調查山坡地之宜農牧 地資源狀況，及在保育情況下，可開發利用的潛力（林國慶，2005:53-54）。
水土保持的工作除了計畫性推廣外，並配合計畫地區之需要或坡地治 理，辦理野溪坑溝整治及崩坍地處理。同時配合營農環境需要興建產業道 路 及 整 修 農 路 ， 負 起 山 坡 地 保 育 利 用 與 治 山 防 洪 之 使 命 （ 吳 輝 龍 ， 2002:39）。台灣省於1983年訂定「加強山坡地保育利用管理方案」，為山 坡地進入管理階段的重要里程碑。同年，政府亦訂定「加強山坡地保育利 用管理查報與取締要點」，以村里為巡查單元，指派巡查員負責巡視，制 止及查報不當開發行為，以防範違規破壞水土保持情事滋生（吳輝龍，
2002:39、2004:289）。
四、山坡地保育利用管理階段（1986年至1994年）
1980年代以降，由於人口的急速增加，社會經濟環境迅速變遷，對於 山坡地供非農業使用日益增加，當時尤以高爾夫球場違規開發與濫倒廢土 最為嚴重，是以原偏重於山坡地農牧業事業之保育利用與管理的山坡地保 育利用條例，已難以因應現實既有問題，山坡地的多元化利用已成為必然 的趨勢（陳信雄，2003：29），昔日的水土保持功能無法滿足開發上的需
1980年代以降，由於人口的急速增加，社會經濟環境迅速變遷，對於 山坡地供非農業使用日益增加，當時尤以高爾夫球場違規開發與濫倒廢土 最為嚴重，是以原偏重於山坡地農牧業事業之保育利用與管理的山坡地保 育利用條例，已難以因應現實既有問題，山坡地的多元化利用已成為必然 的趨勢（陳信雄，2003：29），昔日的水土保持功能無法滿足開發上的需