第五章 我國案例分析檢討
第四節 個資法外其他法律授權傳遞之密度
第一項 案例事實
社會救助制度係以提供經濟弱勢者單向性、由稅收支應財源的金錢或實物 給付為內容，其目的在維持符合人性尊嚴之最低生活保障，故有向需求者為資產 調查之必要388。在申請之初，申請人及其家戶成員即有向地方政府社會局提供相 關資力證明之義務(社會救助法第 9 條參照)，主管機關自身亦得主動調查。在資 產調查方面，常有取得申請人稅務資料之需求，以正確評估申請人家計人口之工 作收入389。目前關於低收入戶生活補助及中低收入老人生活津貼發放相關資料，
係由參與中央系統之縣市政府將該府及所轄區公所之個案資料，透過網際網路或 ADSL 專線，上傳至中央社政資料整合資料庫。此外，該資料庫亦透過「內政部 電子閘門系統」與中央財政部國稅局掌有之稅籍資料進行比對。
第二項 適法性疑義
對於縣市政府社會局而言，社會救助法既賦予調查之權限，蒐集申請人之 稅務資料為其法定職務範圍內所必要，符合個資法第 15 條第 1 款「執行法定職
388 蔡維音，社會國之法理基礎，正典，2001 年，頁 108。
389 社會救助法第 5-1 條第 1 項規定：「第四條第一項及第四條之一第一項第一款所稱家庭總收 入，指下列各款之總額：依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實 際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入 核算。」
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務必要範圍內」之要件。惟對於作為傳遞機關之國稅局而言，第 16 條第 1 款「法 律明文規定」之要件，究應解讀為請求傳遞機關已具備為某項行政行為之作用法 授權，而系爭資料為其履行該法定任務所必須者即可，又或須明文規定傳遞機關 關於資料傳遞之權限或義務者。就此論者有採前說見解者，指出如刑事訴訟法第 229 至第 231 條僅規定檢察官與司法警察有犯罪偵查之職權，而未明文規定司法 偵查機關得為必要資訊之請求，仍得滿足個資法第 16 條第 1 款關於「法律明文 規定」之要求390。然而，民國 99 年 12 月新增之社會救助法第 44 條之 3 第 1 項 規定：「為辦理本法救助業務所需之必要資料，主管機關得洽請相關機關提供之，
各該機關不得拒絕。」，立法者似乎認為，必須就傳遞機關關於資料傳遞之權限 或義務明文規定，始足該當個資法第 16 條第 1 款之要求。
除上述社會救助法所定之社會救助給付外，目前內政部認為屬於社會福利 法律所定的社會救助性質給付尚有中低收入老人生活津貼、身心障礙者生活補助 費、中低收入戶兒童及少年生活扶助、行政院退輔會之榮民院外就養金391。上開 給付項目同樣有向申請人及其家屬為資力調查之必要。然而在老人福利法、身心 障礙者權益保障法、兒童及少年福利與權益保障法等各法中卻未見有主管機關得 向有關機關請求提供必要資料之授權規定，反而是見諸於各該具母法授權之法規 命令或不具母法授權之行政規則。以中低收入老人生活津貼為例，老人福利法第 12 條第 3 項所授權訂定之「中低收入戶老人生活津貼發給辦法」第 5 條第 2 項 規定由鄉(鎮、市、區)公所函請國稅局及稅捐稽徵單位提供最近一年度資料。身 心障礙者生活補助費部分，「身心障礙者生活補助費發給辦法」第 6 條規定，直 轄市、縣（市）主管機關受理申請或轉介後應自行向相關機關（構）查調低收入 戶、中低收入戶、身心障礙者之資格、家庭應計算人口及家庭總收入等資料。
390 劉佐國、李世德，個人資料保護法釋義與實務－如何面臨個資保護的新時代，碁峯，2012 年 11 月，頁 79。
391 內政部 97 年 10 月 24 日台內社字第 0970168192 號函、內政部 98 年 5 月 22 日台內社字第 0980091220 號函參照。
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個資法第 16 條第 1 款「法律明文規定」要件是否須以形式意義之法律為必 要，似有爭議。觀諸修法過程及修法理由，新個資法將原先「法『令』明文規定 者」修正為「法『律』明文規定者」，顯係有意將授權規定限於形式意義之法律
392，修法理由亦指出特定目的外利用個人資料對當事人隱私權益侵害甚大，應以 法律規定為必要。然而，個資法施行細則第 9 條卻規定該條所稱法律係指法律或 法律具體明確授權之法規命令。兩相對照，似有矛盾之處。惟即便擴張解釋為包 含法規命令，身心障礙者生活補助費、中低收入戶兒童及少年生活扶助與行政院 退輔會之榮民院外就養金之主管機關因欠缺法律或法律授權之法規命令，向稅務 機關請求傳遞稅務資料之適法性存在疑慮。
第三項 德國法上做法
自 1958 年起，聯邦憲法法院廢棄原先古典法律保留原則，亦即受該原則拘 束之對象不再限於對個人自由權利發生侵害作用之公權力行為，而逐漸改採「重 要性理論」，亦即任何對於基本權之實現本質上重要者，皆應由立法者為基本之 決定393。惟關於給付行政領域之法律保留密度，尤其是對於私人之金錢補貼，聯 邦行政法院多個判決仍認為僅須有預算法上之授權即可394。然而在社會行政領域 之立法密度要求顯然相對較高，社會法典第一編第 31 條揭櫫，所有依社會法典 所生之社會給付權利義務，其建立、確認、變更或廢棄皆應有法律規定或許可始 得為之，倘欠缺法律依據所為之社會給付提供皆被認為違反法律優位原則395，此 亦反映於個人資料傳遞之規定方面。
本案傳遞機關為稅務機關，非社會法典第一編第 35 條所定之社會行政主 體，無社會法典第十編關於社會福利個人資料保護規定之適用。德國社會法體系 中對基本生存保障之維護，除社會法典第十二編之社會救助外，尚包括社會法典 第二編對求職勞工的基本生活保障與政治庇護照護法中對政治難民的救護給付
392 劉定基，前揭(註 94)文，註 64。
393 BVerfGE 8, 155, 167; 40, 237, 249ff.
394 BVerwGE 6, 282, 287f.
395 Mauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18.Aufl., 2011, S.132.
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396。除政治難民因不具稅籍資料而無比對查詢之必要外，社會法典第十二編與第 二編皆分別定有主管機關與稅務機關間資料比對或傳遞之授權規定。
社會法典第十二編係以社會救助主管機關為適用主體之規定，其審查申請 給付對象是否符合相關法定資格，本為其法定職務之一環。Osnabrück 地方法院 (Landesgericht Osnabrück)1989 年之判決亦肯認，為防止當事人受領不法之給 付，社會行政主體審查是否符合相關請領要件，以及針對不法給付請求返還，係 其社會行政任務之內涵397。惟其得與何類機關為資料之比對或交換，仍有待個別 法律明文規定。據此，該編第 118 條第 1 項第 3 款規定，主管機關得在自動化之 比對程序中，獲得當事人依所得稅法(Einkommenssteuersgesetz)向中央稅務局 ( Bundeszentralamt für Steuern)傳遞之相關稅務資料，以對申請社會救助當 事人之財力進行必要之審查。在勞工基本生活保障方面，第二編第 50 條第 1 項 則概括規定，所有聯邦局署、地方行政主體、甚至受託行使公權力之私人為履行 本編所定任務，有防止給付濫用與不法活動之必要者，得相互傳遞個人資料，其 中自包含該編主管機關與稅務機關間之資料傳遞。
第四項 評析
本文認為個資法第 16 條第 1 款關於「法律明文規定」之要件，解釋上除請 求傳遞機關具法定職務權限外，尚須傳遞機關依法亦明白負有資料傳遞之權限或 義務者，始足當之，否則將減損該條之規制功能，蓋個資法第 15 條第 1 款僅規 定蒐集機關於「執行法定職務必要範圍內」得為蒐集，與第 16 條第 1 款「法律 明文規定」得為目的外利用者，兩者規範寬嚴顯然有別。此外，上述德國社會法 典第十二編與第二編就主管機關得與何類機關為何種資料之比對或交換皆有明 文規定，亦得作為個資法第 16 條第 1 款解釋上之參考。
396 Kokemoor, Sozialrecht,4.Aufl., 2010, S.175-176.
397 LG Osnabrück, Beschl.v.13.11.1989, 22 Qs VII 131/89.
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至於該法律是否應限於形式意義之法律，修法理由與施行細則之間似有扞 格之處。本文認為相較德國於社會福利領域之高密度立法要求，我國在給付行政 領域之法律保留密度要求似乎較低，大法官釋字第 443 號解釋理由書指出，給付 行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，惟倘涉及公共利益 之重大事項，仍應有法律或法律授權之命令為依據；第 614 號解釋理由書進一步 擴張至「與實現人民基本權利之保障等重大事項」有關者，亦應有法律或法律明 確之授權為依據。對於資訊自決權之侵害，在大法官釋字第 603 號解釋後雖為重 要事項，但並非大法官釋字第 443 號解釋下之絕對法律保留範疇，應認具法律明 確授權之法規命令亦得為之。觀察各該社會福利立法，目前如社會救助法第 44 條之 3 於母法中明文規定主管機關得向其他機關請求提供一定資料者，尚包含全 民健康保險法第 79 條第 1 項398、勞工保險條例第 65 條之 5399、國民年金法第 56 條第 3 項400與農民健康保險條例第 21 條401。其他以法規命令規定者，包括前述之 中低收入戶老人生活津貼發給辦法第 5 條第 2 項與身心障礙者生活補助費發給辦 法第 6 條。
惟不可否認仍有為數甚多之社會福利立法及其授權所訂之命令未有關於主 管之社會行政機關得請求其他機關提供個人資料之明文規定，造成其自其他機關 取得必要個人資料之適法性出現疑義。本文認為為維護個資法第 16 條第 1 項之 立法意旨，貫徹法律保留原則，就同屬社會救助性質而有資產調查必要之身心障
惟不可否認仍有為數甚多之社會福利立法及其授權所訂之命令未有關於主 管之社會行政機關得請求其他機關提供個人資料之明文規定，造成其自其他機關 取得必要個人資料之適法性出現疑義。本文認為為維護個資法第 16 條第 1 項之 立法意旨，貫徹法律保留原則，就同屬社會救助性質而有資產調查必要之身心障