第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一節 研究動機與目的
第一項 背景說明
社會法涉及國家對於自然生存基礎的維繫、對於社會安全之責任，其做為 行政法各論之一環以及給付行政1中最重要的部分，理應與其他基於危險防止或 風險預防領域的出發點不同，質言之，其目的在於積極介入社會資源分配並改善 人民之生活條件。國家為達成上述任務，必須提供給付主動干預，同時亦須保障 個人自由，其中產生的矛盾比起其他傳統領域將更為明顯。尤其在具有高度屬人 性的「社會照護」領域，國家自行提供屬人性的給付，包含關懷照料、照顧、教 育以及治療等2，為因應個別需求的異質性，對於個人資訊或私領域的探知或侵 害程度亦愈高。為因應社會變遷，落實憲法基本權保障規定及基本國策蘊含之價 值，近年來我國社會福利立法如雨後春筍。除了維繫人民基本生活條件的社會救 助相關扶助項目外，社會保險層面從早期以職業類別為主的公教保險、勞工保險 等到目前的全民健康保險及國民年金保險，以及為落實各種社會扶助目的而發給 的津貼，如育兒津貼、老人津貼等。隨著社會福利項目及範圍的擴張，立法上除 了預算與組織設計之因應外，公權力機關為達成相關社會任務，並且因應電子化 政府的來臨，大規模、大範圍地蒐集、處理與利用相對人或其他利害關係人之資 料乃成為不得不然之發展趨勢。
如上所述，社會法的任務除積極提供給付，改善人民生活外，同時對當事 人的隱私權亦將造成一定之侵害。舉例言之，全民健康保險法第17 條規定保險 對象及投保單位於辦理各項保險手續，應提供所需之資料或文件；對主管機關或
1 指有關社會保險、社會救助、生活必需品之供給、舉辦職業訓練、給與經濟補助及提供文化服 務等措施。參吳庚，行政法之理論與實用，增訂九版，頁18。
2 Eberhard Schmidt-Aßmann，行政法總論作為秩序理念－行政法體系建構的基礎與任務，林明鏘 等譯，元照，2009 年 10 月，頁 141-142。
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保險人因業務需要所為之訪查或查詢，不得規避、拒絕、妨礙或作虛偽之證明、
報告或陳述。老人福利法第12 條提供未接受安置之中低收入老人予生活津貼，
申請人依同條第 3 項應檢附一定之文件甚至應接受主管機關派員至其住處實際 訪視3。如此規定申請人應主動提供文件或被動接受調查訪視之條文，在我國社 會安全法制中並不少見。此類義務在行政程序法上之定位以及申請人拒絕提供或 配合將生如何之效果，行政程序法及各該社會立法並未有明文規定，行政實務上 通常以「資料不完備」或「不合致構成要件」為由駁回給付之申請，此種處理方 式看似毫無問題，但在社會法治國下，剝奪一項國家給付，在具體個案中對人民 的重要性可能並不下於對其自由或財產的侵害4，亦應受到一定之限制。
對應在資料保護法上，要求當事人提供資料或忍受調查係屬對其資料之「蒐 集」，其做為對當事人資訊自決權最顯著的侵害，以及後續「處理」與「利用」
的前階段，理應受到最嚴格的法律要件規範5，但倘若在行政程序法上，社會福 利機關為達成其社會任務，從而從行政調查權或當事人的協力義務足以正當化此 資料蒐集行為時，資料保護法制在保障當事人程序權外，恐難進一步發揮規制作 用。於此可以思考的是，在後續的處理或利用階段，特別是機關之間的資料傳遞，
其可否發揮較大的規制功能？現行實務上，國家為達成社會福利任務勢必掌控大 規模的個人資料或建有大型資料庫。這些資料的內容涵蓋層面廣大，對於個人資 訊保護影響甚鉅。以全民健保資料庫而言，該資料庫累積了台灣兩千三百萬人口 自健保開辦以後的所有健保就醫資料，包含門診與急診的就診日期、出院日期、
急慢性病床天數、病患就診原因(即疾病分類)、個別就醫中所給予的檢查、處置 與藥品，並得透過子資料庫之間的串連，與病患的基本資料(包含病患性別及生
3 以台北市為例，申請人必須提出全家應計算人口最近三個月內之戶籍謄本(證明一定親屬關 係)、申請人之郵局或市庫代理銀行存摺封面影本等文件(證明自身財力)，並須接受市政府社會局 派人至住所訪視(證明在戶籍地實際居住的事實)。參台北市「中低收入老人生活津貼審核作業規 定」第3 點及第 8 點。
4 Vgl. Mauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18Aufl., 2011, S.131.
5 Vgl. Kühling/Seidel/Sivridis, Datenschutzrecht, 2.Aufl., 2011, S.88.
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日)相結合6。而在無法律明文規定下，社會福利機關之間或相對於其他行政機
個資法)係延續舊法的精神，並針對上述缺失做補強11，該法大部分規定已於近日
由於界定範圍上的爭議，以及許可要件過於嚴格而爭議甚大，至今仍未施行17。 此外，我國個別社會立法(例如全民健康法第 80 條)或授權訂定之行政命令(例如 家庭暴力電子資料庫建立管理及使用辦法)亦有部分關於社會福利個人資料蒐 集、處理或利用之規定。上述規範與個資法的適用關係為何，值得探討。
第二項 問題意識之提出
任何行政決定合法之做成皆有賴充分之資料調查，行政機關只有在掌握可 證明合致相關構成要件事實之資料時，始能做成正確之決定。社會行政程序亦為 行政程序之一環，各機關之間雖不具隸屬關係，依組織法之規定有不同職務執 掌，惟若不在符合一定要件之下，允許特定機關間之資料傳遞，對於行政效率甚 至行政目的之達成，勢將產生一定不利影響。此類行政任務之達成，站在國家角 度，關係其依憲法第155 條及增修條文第 10 條第 8 項負有之實施社會保險制度，
以及對於老弱殘廢與無力生活之人之扶助義務；站在當事人之角度，受領相關社 會給付之利益甚至涉及其生存權之維護，對於當事人而言，其重要性絕不下於個 人資訊自決之權利。
然而，社會給付關係並非完全單向關係，當事人往往必須就自己或其親屬 的生活狀況有關的資訊向社會行政機關為告知。一方面資料蒐集是行政機關職務 行使所必要、得防止給付濫用，並能將行政成本控制在一定範圍，但另一方面亦 應顧及當事人往往是經濟上弱勢，致使其必須受到社會安全網的覆蓋，故對其私 領域的保護應有更敏感的意識，不能讓其隱私保護成為社會經濟支持下的對價並
16 個資法第 6 條第 1 項規定：「有關醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料，不 得蒐集、處理與利用。但有下列情形之一者，不在此限：一、法律明文規定。二、公務機關執行 法定職務或非公務機關履行法定義務所必要，且有適當安全維護措施。三、當事人自行公開或其 他已合法公開之個人資料。四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生或犯罪預防之目的，為 統計或學術研究而有必要，且經一定程序所為蒐集、處理或利用之個人資料。」
17 行政院已通過該條之修正草案，明確將病歷納入特種資料，且增訂當有維護公共利益必要，
或經當事人書面同意，得蒐集、處理與利用，準用第8、9 條蒐集個人資料告知義務規定。參「個 資法草案 為公益可蒐集病歷」，中央社新聞網2012 年 8 月 30 日新聞。
http://www.cna.com.tw/News/FirstNews/201208300057.aspx
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完全的使自己如玻璃般的透明化18。基此，立法者應有義務調和此兩目的衝突
18 Vgl. Zilkens, Datenschutz im Sozialrecht, ZfF, 2/2008, S.25.
19 Eberhard Schmidt-Aßmann，行政法總論作為秩序理念－行政法體系建構的基礎與任務，林明 鏘等譯，元照，2009 年 10 月，頁 142。
照顧之一定範圍親屬25)及其身體健康狀況(是否達到失能標準26)，所取得之資料
27 Vgl. Kokemoor, Sozialrecht, 2010, 4 Aufl., S.48-49.
28 關於德國社會資料保護法的一般介紹，可參張道義，德國社會法中個人資訊保護問題，台北 大學法學論叢第46 期，2001 年 6 月，頁 185-240。
29 Vgl. Bake/Blobel/Münch(Hrsg.), Handbuch Datenschutz und Datensicherheit im Gesundheits-und Sozialwesen, 3.Aufl., 2009, S.95-96.
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(Datenschutzrechtlinie)30而對公務機關與非公務機關就敏感性資料的蒐集、處理與 利用為特別規定，進一步加強保護密度並限縮其許可要件，例如針對敏感性資料 蒐集、處理及利用的同意設有較高要求之規定(德國聯邦資料保護法第 4a 條第 3 項參照)，而公務機關就敏感性資料之蒐集僅限於特定情形始可為之(德國聯邦資 料保護法第13 條第 2 項參照)，惟針對公務機關的傳遞部分並不受敏感性資料特 殊規範(德國聯邦資料保護法第 15 條第 1 項參照)的限制，仍應回到社會資料保 護法及個別社會立法的規定。
我國個資法並未就社會行政領域之資料保護問題，在一般個資法以外另為 專法規定。然而，在社會給付關係中，立法者以當事人適時取得合法且必要之給 付為首要目標下，當事人隱私利益之維護往往並非關注之重點。站在當事人之角 度而言，即便行政主管機關就個人資料蒐集、處理與利用在適法性上有所疑慮，
當事人為維護自身受有給付之利益，通常亦會同意行政機關為相關資料行為，使 得同意本身的真摯性存有疑慮31。為使當事人之隱私利益不致完全成為其取得社 會給付之對價，立法者有義務在社會行政領域更妥適細膩地衡量當事人受有社會 給付之利益與其隱私利益。基此，本文認為我國個資法雖未就社會行政另為獨立 規定，上開德國法制仍得作為現行法下相關爭議問題可得參考之對象，甚至對未 來立法政策之方向提供一定之指引作用。
本文將聚焦於社會行政領域中，公務機關之間就個人資料之傳遞使用面
本文將聚焦於社會行政領域中，公務機關之間就個人資料之傳遞使用面