第五章 我國案例分析檢討
第一節 行政程序法職務協助之規定與個資法之適用關係
第一項 案例事實
人民負有公法上金錢給付義務而未於期限內履行者，原處分機關得移送法 務部所屬行政執行署行政執行處執行之。金錢給付義務之執行方法包含對執行義 務人之財產取償(查封、拍賣與變賣)與對其之限制住居或拘提管收。行政執行處 為上述行為前，通常先對執行義務人之財產進行調查，包括通知義務人到場報告 其財產狀況或為必要之陳述(行政執行法第 14 條參照)。在此脈絡下，行政執行處 對於執行義務人遂產生人別辨識之需求。鑒於全民強制納保，健保局自開辦健保 IC 卡後掌有幾乎全體國民之照片資料，遂成為行政執行署請求提供資料之對象。
然而，健保局基於向被保險人蒐集照片資料之初，即載明僅供健保 IC 卡製卡使 用之目的，故拒絕將照片資料提供予行政執行署作為行政執行目的之用。
法務部於 2004 年之函釋見解認為，行政執行署所屬行政執行處依行政執行 法第 4 條355與行政執行處組織通則第 3 條356之規定，執掌公法上金錢給付義務之
355 行政執行法第 4 條規定：「…但公法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署 所屬行政執行處執行之。」
356 行政執行處組織通則第 3 條規定：「行政執行處掌理下列事項：一、關於公法上金錢給付義 務之強制執行及其協調、聯繫事項。…」
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強制執行及其協調、聯繫事項。其作為資料蒐集機關，符合舊個資法第 7 條第 1 款(新法第 15 條第 1 款)「法令規定職掌必要範圍內」之要件。對於健保局而言，
其將掌有之照片資料提供行政執行處，係屬特定目的外之利用，符合舊個資法第 8 條第 4 款(新法第 16 條第 2 款)「增進公共利益」之要件，其自得依該規定提供 之357。
第二項 適法性疑義
上述案例發生於新個資法公布施行之前，法務部所適用之舊個資法第 7 條 第 1 款關於公務機關資料蒐集之規定與第 8 條第 4 款關於公務機關資料目的外利 用之規定，在現行個資法下分別規定於第 15 條第 1 款與第 16 條第 2 款，除第 15 條第 1 款將舊法第 7 條第 1 款「於法令職掌必要範圍內」在文字上調整為「執行 法定職務必要範圍內」，以茲明確外，並未為實質性之修正358。以下將以現行個 資法為檢討對象，合先敘明。
對於請求傳遞資料之行政執行處而言，其係就行政執行事項具有組織法上 授權之主管機關，依個資法第 15 條第 1 款，於其執行法定職務範圍內得為資料 蒐集，此在個資法修法前後並無不同359。然而，對於資料傳遞機關健保局而言，
是否具有傳遞之權限，仍須進一步視是否具備個資法第 16 條之要件而定。本案 法務部函釋見解雖未論及行政程序法第 19 條關於職務協助之規定，但於 2003 年 行政執行處向各地警察機關請求提供應受拘提義務人口之卡片資料之爭議中，法 務部曾引用上述行政程序法規定指出，因「執行職務所必要認定之事實，不能獨 自調查者」或「執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者」，
得向無隸屬關係之其他機關請求協助，被請求機關除有正當理由外，不得拒絕(行
357 法務部 93 年 7 月 15 日法律字第 0930028433 號。
358 參法務部，電腦處理個人資料保護法修正草案對照表。
359 劉佐國、李世德，個人資料保護法釋義與實務－如何面臨個資保護的新時代，碁峯，2012 年 11 月，頁 76。
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政程序法第十九條第二項第三款、第四款參照)，據以認可行政執行處之請求360。 何以於本案類似案例事實下未再援引上述行政程序法之規定，值得探究。
行政程序法第 19 條第 1 項首先揭示機關間職務協助之原則，亦即在共同一 體之行政機能下，行政機關應於權限範圍內互相協助。同條第 2 項則分別規定得 請求職務協助之事由，包括「執行職務所必要認定之事實，不能獨自調查者。」
(第 3 款)與「執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者。」(第 4 款)，據此職務協助之形式可能包含檔案或文書之傳送，以供請求協助機關閱覽 及使用。惟須注意者，依同條第 4 項第 1 款，行政機關在其權限範圍內始得為職 務協助，其並不因受有職務協助之請求，而得為非其權限範圍內之行政行為361， 對於權限範圍外之職務協助請求，應拒絕之。
個資法施行後，關於個人資料之蒐集、處理與利用，皆應依該法之規定為 之。被請求依職務協助規定提供個人資料之機關，必須符合個資法第 16 條關於 目的外利用之規定，始得傳遞個人資料。有疑問者為，該條第 1 款「法律明文規 定」是否包含行政程序法第 19 條職務協助之規定？就此，學說上見解歧異，採 肯定見解者認為資料提供行為本為行政程序法第 19 條第 2 項第 3 款與第 4 款所 例示之職務協助行為樣態之一，故僅依行政程序法之規定即得請求其他機關提供 必要之文書或其他資料；否定見解者則認為在行政程序法之外仍須具備當事人之 同意或其他個別規範之依據，否則對其權益侵害過大；甚至有認為職務協助行為 應排除干預當事人基本權者，個人資訊之提取與處理既然屬於基本權之干預，就 應該被排除在職務協助的範圍之，已如本文第三章所述。
第三項 德國法上相關見解
德國法上社會行政主體所為之資料行為，包含蒐集、儲存、變更、利用、
傳遞等，原則上皆適用社會法典第十編第二章關於社會資料保護之規定。在社會
360 法務部 92 年 8 月 12 日法律字第 0920032559 號。
361 陳敏，行政法總論，第五版，2007 年，頁 919-920。
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資料傳遞方面，第十編第 68 條至第 77 條以列舉方式限縮實質權限之條文依據，
亦即除上述條文外，不允許依據其他條文而為資料傳遞。惟在社會法典第十編與 其它各編之適用關係方面，社會法典第一編第 37 條規定，除社會行政主體為確 認法律待證事實而為之行政調查外，其他各編特別規定仍優先於第十編關於社會 資料保護之規定。是以，社會資料之傳遞在德國法下，僅得依社會法典第十編第 二章第 68 至第 77 條之授權規定或其他各編之特別規定為之，不包含其他法律之 規定。
社會法典第十編第一編第 3 條參考聯邦行政程序法第 4 條規定，任何社會 行政機關得受其他機關請求提供必要協助，以減低行政任務之達成因機關組織上 分立可能造成之障礙。惟社會法典第十編第 3 條之立法理由指出，關於職務協助 之規定僅具程序法上性質，若職務協助行為另外對人民權利發生干預作用者，該 條並非足夠之法律依據362。故雖然資訊協助為職務協助之形式之一，受請求協助 機關仍須在社會個資法之規定下，決定是否以及如何為資料傳遞363。
我國行政程序法第19 條係參考自德國聯邦行政程序法第 4 條之規定364，是 以德國法上就聯邦行政程序法第4 條之解釋亦有參考價值。德國法上認為倘職務 協助之內容涉及人民基本權之侵害且請求機關必須具有實質管轄權限(sachliche Zuständigkeit)時，必須另外有特別法之規定。在人口普查案判決做成後，任何跨 機關之資料流通均對當事人之人格利益產生侵害作用，故不同機關間的資訊協力 應受到較為嚴密之資訊保護法制之規制，由資訊保護法以較細緻之規範傳遞之公 益與當事人之人格利益365。
第四項 評析
參考上述德國法見解，我國行政程序法第 19 條僅為一程序規定，無法賦予
362 BT-Drucks 7/910, 38.
363 Waschull, in: Diering/Timme/Waschull,Sozialgesetzbuch X, 3.Aufl., 2011, §3, Rn.2.
364 吳庚，行政法之理論與實用，增訂九版，2006 年，頁 205.
365 Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7.Aufl. 2008, §4, Rn.9-11.
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行政機關就特定事項得為資料傳遞之實質權限，此觀行政程序法第 19 條第 4 項 將「非受請求協助機關權限範圍之事項」排除於職務協助之範疇，亦可窺知。換 言之，雖然該條第 2 項職務協助事由包含「請求其他行政機關提供必要文書或資 料」，惟受請求協助機關仍須在個資法之規定下尋求實體之資料傳遞權限。
職務協助行為涉及資料傳遞行為者，雖對當事人資訊自決權產生干預，惟 大法官釋字第 603 號解釋已認定，該權利並非不得在符合比例原則之下，以法律 明確加以限制，而個資法第 16 條第 1 款之立法亦肯認得依其他法律規定而為資 料傳遞。前述德國法上見解亦認為，職務協助之內容涉及人民基本權之侵害者，
請求機關有特別法所賦予之實質管轄權限者，仍得為資料傳遞。據此，本文認為 行政程序法第 19 條雖不足為資料傳遞之實質權限基礎，但並不排除其他法律得 明文賦予實質權限者。