第五章 我國案例分析檢討
第二節 「增進公共利益」作為傳遞要件
第一項 適法性疑義
延續上述案例，法務部見解引用之舊個資法第 8 條第 4 款，得為「增進公 共利益」而為個人資料目的外利用之要件，舊法時期已有學者指出，由於資料保 護之目的變更而處理或利用，對當事人之權利影響過鉅，若為增進輕微之公共利 益，而允許公務機關變更蒐集目的而予以處理或利用資料，將違反公法上之比例 原則，故本款之公共利益必須屬於重大為宜366。本文亦贊同之，蓋所有的行政行 為皆具一定公益目的取向367，殊難想像任何與公共利益無關之行政任務。是故本 款若不從嚴解釋，將成為公務機關間資料傳遞之重大缺口，進而斲傷個資法的規 範作用。
在實務相關見解中，法務部曾做成函釋一般性指出，關於舊個資法第 8 條
366 許文義，前揭書，頁 187-188。
367 吳庚，前揭書，頁 67-68。
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第 4 款「增進公共利益」之要件，係屬一抽象概念，尚難遽定其範圍及認定標準，
宜依具體個案分別認定之368。本文觀察實務上相關見解，舊法時期實務對「公共 利益」之認定多未在個案中為必要論述，說明系爭行政任務與公共利益間之關 聯，惟歸結相關案例可以得出兩大特徵：(一)警政署或警察機關基於犯罪偵查或 治安維護之目的請求提供相關個人資料，多被認定與公共利益有關。例如開放居 留外僑動態管理系統之每月初辦居留外配名冊及外僑（勞）相片檔供警察機關查 詢，其目的係為打擊人口販運、維護公序良俗以及臨檢可疑人員時比對身分之 用，應可認符合上開本法第 8 條第 4 款所定「為增進公共利益」之要件369。又如 警政署向交通部高速公路局蒐集有關個人車行紀錄資料並予利用，係為刑事偵查 之目的所需，符合本法第 8 條第 4 款所定「為增進公共利益」之情形370。(二) 行政執行處基於行政執行之目的請求提供執行義務人人別資料，多認符合公共利 益之要求。除本文上述案例外，行政執行處向警察機關調閱義務人口卡片資料，
亦得以增進公共利益為由為之371。
然而其他行政機關為履行特定行政任務，而有請求其他機關提供相關個人 資料之必要者，目前實務上亦多認為係屬「增進公共利益」之範疇。例如財政部 為辦理身心障礙者使用牌照稅減免業務，請求內政部按月提供全國身心障礙者個 案基本資料372；又如內政部役政署為辦理役男管理事項，向役政署請求役男入營 前之前科紀錄資料，皆被認為符合舊個資法第 8 條第 4 款對公共利益之要求373。 另應注意者，即便未有特定任務需求，而僅基於其自身職權行使而有資料請求之 需求，在實務上亦肯認屬之。例如內政部欲建立「外籍與大陸配偶資料庫整合系 統」，需相關機關（單位）提供其主管業務蒐集之個人資料，亦認為該當公共利
368 法務部 89 年 1 月 11 日法律字第 050123 號。
369 法務部 99 年 5 月 26 日法律字第 0999022160 號。
370 法務部 96 年 4 月 10 日法律決字第 0960700254 號。
371 法務部 92 年 8 月 12 日法律決字第 0920032559 號。
372 法務部 99 年 5 月 5 日法律字第 0999019675 號。
373 法務部 89 年 10 月 13 日法律決字第 038212 號。
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益之要件374。
在立法論上，本款公共利益要件亦存在諸多疑慮，新法修正時雖曾做成附 帶決議，由行政機關在施行細則中進一步針對該不確定法律概念予以具體化，以 增加適用上之預見可能性，惟至今仍未見相關規定之增訂。學者亦質疑在法院無 法對該要件進行實質審查下，本款可能淪為行政機關規避合法性監督之藉口375。 藉由上述實務案例的綜合觀察亦可得知，實務對該款之認定相當寬鬆，幾乎各種 行政任務類型皆被認為與公共利益有關，甚至單純為建置資料庫而有蒐集資料之 需求亦屬之，使得本款在行政機關間之資料傳遞方面，幾乎難以發揮任何規制作 用。
第二項 德國法上做法
德國聯邦個資法第 15 條規定，公務機關向其他公務機關資料傳遞者，除為 履行傳遞機關與被傳遞機關之任務必要者外，尚須符合該法第 14 條關於目的拘 束原則之例外規定始得允許。其中該條第 2 項第 6 款規定「防止對公共福祉之重 大危害」而有必要者，得為目的外之利用。該款雖要求資料利用所欲維護之公共 福祉必須重大，並且資料目的外利用之行為相較於所欲維護之公共福祉必須符合 必要原則，亦即必須衡量對於公共福祉危害之程度、時間上急迫性與對於當事人 可能帶來之不利益，惟實務上似尚未發展出較具體之利益衡量標準376。
相對而言，社會個資法就社會福利個人資料作為原蒐集以外行政目的之 用，係以列舉得為資料請求之行政機關、據以履行之行政任務種類、甚至受請求 之資料範圍之規範方式，取代以不確定法律概念做為規範要素。社會法典第十編 第 68 至 77 條即區分各種請求傳遞之機關與任務類型，並且不允許依所列舉以外 之事由為資料傳遞。質言之，德國法係由立法者於立法之初即為必要之利益衡
374 法務部 93 年 10 月 14 日法律字第 0930040662 號。
375 劉靜怡，前揭註文，頁 163。
376 Gola/Schomerus, BDSG Kommentar, 8.Aufl., 2005, §14, Rn.20.
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量，以類型化方式進一步將公共利益之概念具體化，避免行政機關怠於在個案中 為必要利益衡量，或因法律適用之結果對人民欠缺預見可能性而有害於法安定 性，進而確保個資法得發揮資料保護之實質功能。
就上述行政執行處基於行政執行目的而向健保局所為之資料傳遞請求而 言，2013 年前之舊社會法典第 68 條第 1 項原以所有 600 歐元以上之公法上金錢 債權之請求，作為請求資料傳遞之標的。2013 年 1 月後另增訂第 74a 條，將債權 額度降至 500 歐元，以降低請求資料傳遞之門檻，並區分「公法金錢債權之執行」
與「強制執行法院所為之金錢債權執行」兩類，除此之外並未為實質變更。基於 前者之目的，社會行政主體得依個案請求，在未有具體事證指出對當事人值得保 護之利益有重大侵害之情事下，提供當事人姓名、出生日期、出生地、現在與未 來居住地址、目前雇主之姓名與居住地址等私密性較低之辨識資料。總歸而言，
在德國社會法典第 74a 條規範下，原則允許基於公法上金錢給付義務之執行而傳 遞個人資料，惟金錢債權額與所傳遞之資料類型皆受到限制。
第三項 評析
個資法第 16 條第 2 款以「公共利益」條款作為公務機關得為資料目的外利 用之要件之一。立法上使用不確定法律概念得增加個案適用上之彈性，但前提是 行政機關確實於個案中妥適衡量行政行為之公共利益與當事人之隱私利益。本案 中法務部並未為較細緻之討論，同時在公務部門間之資料傳遞，殊難想像非基於 公共利益之目的所為，致使本款成為廣開資料傳遞大門的漏洞377。
本案中法務部函釋見解未為任何說明涵攝，即將行政執行程序中對執行義 務人人別辨識之需求，認定為舊個資法第 8 條第 2 款(新個資法第 16 條第 2 款) 之增進公共利益所必要，並不妥當。大法官釋字第 603 號解釋曾認定，戶籍法要 求換發身分證必須按捺指紋之規定，其立法目的若係為人別辨識之目的，雖為合
377 蕭家捷、賴文智，個人資料保護法 Q&A，元照，2013 年 2 月，頁 49。
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憲之重要目的，惟其蒐集之範圍與方式應與重大公益目的之達成具有密切之必要 性與關聯性，而系爭戶籍法採取強制全體國民按捺指紋之手段，已逾越必要之限 度範圍。觀察上述大法官解釋意旨，其至少係採中度以上之審查標準378。本案中 照片資料之敏感度是否等同指紋資料，或有討論空間，但本案係在未經當事人知 情之下，自其他機關取得當事人個人資料，相較於以立法手段強制蒐集特定資 料，其侵害程度未必較低，本文認為至少應採中度以上之審查標準。本案行政執 行處自健保局取得其照片以為人別辨識之用，雖得降低相關行政成本，但似非同 等有效中之最小侵害手段(例如得取得執行義務人住居所地址，要求其出具身分 證明文件再為核對)，難以通過比例原則之審查。
相對而言，社會個資法於立法之初即已為利益衡量，以法律明定何類機關 基於何種目的，得請求傳遞何種個人資料。社會法典第 68 條與增訂之 74a 條係 職務協助之具體化規定，社會行政主體得依個案請求為資料提供之協助。在具體 的職務協助規定下，適用之要件與法律效果較為嚴格與受限。第 68 條限定得請 求資料傳遞之機關為警察、檢調機關等治安機關與法院，第 74a 條則限定請求傳 遞之事由為一定金額公法債權之請求以及私法債權繫屬於強制執行法院者。此 外，依據上述兩條文所得傳遞之個人資料皆為窮盡列舉，未受列舉之資料不得依 上述條文傳遞。
如上所述，社會法典第十編第 74a 條於立法之初即擬制 500 歐元以上之公法 金錢債權額之執行，始被認為係增進公共利益所必要，亦即過低之債權額請求不 被認為符合公共利益之要求。本文認為基於公法金錢給付義務之行政執行目的所 生之資料傳遞需求，在辨識義務人人別之公共利益與執行義務人之隱私利益之間 若欲為較簡便明瞭之利益衡量，或可參考德國社會法典第十編第 74a 條之做法，
378 林子儀大法官協同意見書指出，在確認指紋受資訊隱私權保障之餘，多數意見似主張指紋之
378 林子儀大法官協同意見書指出，在確認指紋受資訊隱私權保障之餘，多數意見似主張指紋之