第五章 我國案例分析檢討
第五節 對資料搜索扣押與個資法之適用關係
第一項 案例事實
健保局為防止醫事服務機構有虛報、浮報醫療費用之情形，得依全民健康 保險法第 80 條請求提供帳冊、簿據、病歷、診療紀錄、醫療費用成本等文件或 有關資料，各醫事服務機構不得規避或拒絕。健保局取得相關資料後，得依全民 健康保險法第 81 條第 1 項處申報醫療費用二倍至二十倍之罰鍰402，惟健保局必 須待檢察官提起公訴，始得完全停止醫療費用之暫付及核付(全民健康保險醫療 費用申報與核付及醫療服務審查辦法第 16 條參照)。檢察官與司法警察為偵查相 關不法情事，就醫事服務機構所做成而存放於健保局之帳冊、簿據、病歷、診療 紀錄等醫療相關文件資料，除得依個資法第 15、16 條為資料傳遞之請求外，若 符合刑事訴訟法所定之要件，亦得直接以搜索扣押之強制處分手段取得得為證據 之文書資料。惟若採取後者之途徑，是否仍須受到個資法之限制？又相較前者所 受之限制是否較為嚴格？
第二項 適法性疑義
強制處分雖為訴訟行為，惟同時亦對相關基本權產生重大干預作用，從而兼 具程序與實體之性質，亦應受公法上法律保留原則與比例原則等之拘束。具體而 言，搜索之對象得包括被告或第三人之物，但由於第三人非刑罰權之對象，無如 同被告之忍受義務，故對其發動搜索之門檻較高，必須「有相當理由」可信應扣
402 全民健康保險法第 81 條第 1 項規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保 險給付、申請核退或申報醫療費用者，處以其領取之保險給付、申請核退或申報之醫療費用二倍 至二十倍之罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因該事由已領取之醫療 費用，得在其申報之應領醫療費用內扣除。」
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押之物存在，始得搜索該第三人之物403(刑事訴訟法第 122 條第 2 項)。搜索票由 檢察官或司法警察官報請檢察官許可後，以法院為決定機關(刑事訴訟法第 128 條第 3 項)。扣押原則亦係接續於有令狀之搜索而來，所得扣押者限於搜索票記 載之應扣押之物404。
基於對其他公務機關之尊重並考量藉由職務互助之方式所需踐行之程序較 為簡便，對於政府機關或公務員所持有或保管之文書及其他物件應扣押者，應先 請求交付，僅於必要時始得搜索(刑事訴訟法第 126 條)。若依職務互助之方式請 求提供資料，對於作為請求傳遞機關之司法偵查機關，其依刑事訴訟法第 229 至第 231 條有偵查或協助偵查犯罪之職權，在個資法第 15 條第 1 款「執行法定 職務必要範圍內」之規定下得為資料蒐集。至於健保局傳遞相關資料之權限，在 個資法第 16 條下，前述實務見解多認為健保局係為滿足檢察官或司法警察犯罪 偵查之目的，符合該條第 2 款「增進公共利益」之要件，論者亦有認為上開刑事 訴訟法第 229 至第 231 條雖未明文規定司法偵查機關得為必要資訊之請求，仍得 滿足個資法第 16 條第 1 款關於「法律明文規定」之要求。惟本文並不贊同此等 寬鬆解釋，已如前述。
若依刑事訴訟法規定而為資料之搜索扣押，必須符合該法所訂之法定要件 並踐行一定之程序，該法針對搜索與扣押應具備之形式與實質要件另有獨立於個 資法之規定。在以第三人之物作為搜索對象方面，形式上必須由法院決定搜索票 之開立，實質上必須有相當理由足認有犯罪嫌疑始可。於此有疑問者為，檢察官 依刑事訴訟法規定為個人資料之搜索扣押者，是否仍適用個資法第 15 條與 16 條關於蒐集與目的外利用之規定？關於個資法與其他法律之適用關係，舊法第 2 條曾將個資法定位為一普通法之地位，亦即其他法律另有規定時，不論較為寬鬆 或嚴格，皆應先適用其他法律之規定。新法雖刪除該規定，但修法理由中指出中
403 林鈺雄，刑事訴訟法(上)，自版，2007 年 9 月，頁 390。
404 林鈺雄，同前註，頁 391。
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央法規標準法第 16 條已有相關規定405，故無庸贅述。然而，刑事訴訟法關於資 料搜索扣押之規定，相對於個資法是否為一特別法之關係，值得探究。
第三項 德國法上做法
德國法上，疾病保險人常作為犯罪偵查主體之檢察官請求提供相關醫療資 料之對象。在疾病保險人資料傳遞權限方面，一般認為刑事訴訟法第 161 條406概 括賦予檢察官向其他機關諮詢及一般性偵查權限，並不足以做為資料傳遞之適當 授權依據407。又社會法典第十編第 73 條關於刑事案件程序中之資料傳遞規定，
在本案中亦難以發揮功能，蓋該條除進入法院審判程序之刑事案件外，是否包含 犯罪偵查階段，有所爭議。尚有論者指出，該條要求須經法院許可始得為資料傳 遞，在無法取得相關資料下，要舉證一定犯罪嫌疑而達到法院裁定之門檻，仍有 一定困難408。
基於社會法典第十編第 68 至 77 條中難以找到適當之條文依據，且系爭個 人資料之傳遞因具一定敏感性，而受社會法典第 76 條之特別限制，立法者採取 由各編個別立法另為規定，以直接課予疾病保險人告知義務之方式突破上述社會 法典第十編之困境。社會法典第五編第 197a 條第 4 項特別將「協助犯罪偵查」
擬制為疾病保險人法定任務之一。該條規定，當疾病保險人發現違法的初始嫌疑 (Anfangsverdacht)，而該違法狀態對於法定疾病保險意義重大時，應立即向偵查 機關告知。本案中醫療院所浮報、虛報醫療費用者，勢必對整體疾病保險之運作 與存續產生重大影響，危及全體被保險人之共同利益，應認為疾病保險人依上開 條文有向偵查機關報告之義務，因而在個資法上具資料傳遞之權限。
405 中央法規標準法第 16 條第 1 項規定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，
應優先適用之。」
406 德國刑事訴訟法第 161 條第 1 項規定：「即便其他法律未特別規定，檢察官有權向各機關要求 提供諮詢說明，並得自身或透過警察機關為必要調查。」
407 Welke, Zur Zulässigkeit der Übermittlung von Sozialdaten durch Sozialleistungsträger im Rahmen von Ermittlungsverfahren gegen Verantwortliche von Pflegedienste wegen Abrechnungsbetrugs , DÖV, 2010/2 Heft 4, S.176.
408 Welke, a.a.O., S.177.
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惟倘若檢察官欲依據刑事訴訟法以搜索扣押等對物強制處分，取得上述社 會福利個人資料者，其並無社會法典第十編相關規定之適用，蓋德國社會法典第 十章之規範標的為社會行政主體對社會福利個人資料之各類行為(包含蒐集、儲 存、變更、利用、傳遞等)。又社會法典第十編第 68 條至 77 條雖列舉社會資料 傳遞之權限依據，非依據上開條文或社會法典其它各編之特別規定不得為資料傳 遞，但於社會行政主體所持有之資料係透過強制手段之搜索扣押而被取得，其本 身並無協力行為時，尚難認為該當個資法制上之「傳遞」概念。是以刑事訴訟法 與社會法典資料保護之規定應分別發生效力。
第四項 評析
本文認為搜索扣押之概念與個資法之行為型態本質不同，前者係基於國家 刑罰權行使之目的，對得為證據之資料以強制力加以保全之方式，本質上並不須 相對機關有資料傳遞之行為，相對機關亦無自行審酌個資法規定而決定是否傳遞 之空間。刑事訴訟法關於搜索扣押之規定，相較於個資法並非一特別規定，蓋兩 者規範者並非同一事項，兩者之構成要件並不存在「普通－特別」之關係，應各 自適用法律。又倘依刑事訴訟法之規定，檢察官聲請搜索與法院許可搜索之過程 中，即應審酌刑事追訴之公益與可能侵害所有權人之財產利益與資料當事人之隱 私利益，而非由資料持有機關自行依個資法之規定而為認定。相較於個資法之規 定，似無對當事人隱私利益較欠缺保障之情事。
在我國個資法第 16 條要件寬鬆解釋之下，本案中檢察官或司法警察透過個 資法之規定請求健保局提供資料，相較於採取搜索扣押之強制處分手段，所遭遇 之困難較低，故刑事訴訟法第 126 條規定應優先採取行政互助之手段。基於兩類 資料取得手段本質上不同，應分別適用各自之法律規定，並認為刑事訴訟法所定 之要件與程序相較於個資法，對於資料當事人隱私利益之保障並未有較為不周之 情事，德國法就此亦無不同。惟在行政互助手段方面，由於社會法典相關條文之
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規定與解釋較為嚴格，立法者遂以個別社會立法明確賦予資料傳遞依據之方式為 之。
第六節 敏感性資料所受之特別限制
第一項 適法性疑義
延續上述案例，可能作為請求傳遞對象之資料除帳冊、簿據、醫療費用成 本文件等外，尚涉及較具敏感性之病患病歷與診療紀錄。該等資料不僅與病患個 人之健康管理與醫療照護需求息息相關，諸如個人身分、疾病診斷結果、家族病 史、精神狀態等病患最私密而不欲為人知的資訊類型。醫療資訊可能為有形的病 歷、診斷報告與檢驗所得圖像，亦可能為病患講述之內容等無形資訊。其中病歷 是病患個人基本資料和就醫診療過程的紀錄，其目的原先僅係為讓醫師在臨床工 作中瞭解並評估病患的身體狀況、作診治決策、比對診療成效，目前亦被作為醫 師與其他醫護人員之溝通工具、醫院的行政管理工具、醫療機構評鑑工具、主管 機關監督工具、醫療教材甚至訴訟上證明，為醫療資訊中最重要的一種409。
延續上述案例，可能作為請求傳遞對象之資料除帳冊、簿據、醫療費用成 本文件等外，尚涉及較具敏感性之病患病歷與診療紀錄。該等資料不僅與病患個 人之健康管理與醫療照護需求息息相關，諸如個人身分、疾病診斷結果、家族病 史、精神狀態等病患最私密而不欲為人知的資訊類型。醫療資訊可能為有形的病 歷、診斷報告與檢驗所得圖像，亦可能為病患講述之內容等無形資訊。其中病歷 是病患個人基本資料和就醫診療過程的紀錄，其目的原先僅係為讓醫師在臨床工 作中瞭解並評估病患的身體狀況、作診治決策、比對診療成效，目前亦被作為醫 師與其他醫護人員之溝通工具、醫院的行政管理工具、醫療機構評鑑工具、主管 機關監督工具、醫療教材甚至訴訟上證明，為醫療資訊中最重要的一種409。