全民國防教育課程發展概況

壹、全民國防的意涵

「全民國防」是21世紀世界各國國防發展主軸，也是檢驗一個國 家一旦面臨外患時，能否經的起戰爭考驗的必要機制。「全民國防」並 非新興名詞，其理念在中、西方兵學思想中早已可略窺其貌，只是各 時期詮釋用詞不同，但所強調的精神、理念卻是一致。而在官方文件 中有關「全民國防」一詞，最早出現在1992年《中華民國81年國防報 告書》的部長序言：「現代國防為全民國防，需要獲得全體國民的支 持，才能發揮整體的力量，達到保障國家安全的目的。」 (國防部「國 防報告書」編纂小組，1992)

「全民國防」不僅是一種概念、一種戰略、一種公民教育，也是 全方位、全民參與及全民防衛的國防，用以確保國家安全。全民國防 一詞，我國英譯為「All-out-Defense」；國際間有時亦稱之為「Total Defense」;部分國際學者在論述相關領域時，也常使用英文名稱為

「Civilian Based Defense」(簡稱CBD)，中譯名稱有稱為「群眾性公 民防衛」、「公民防衛」或「平民防衛」(王祺鑠、李華良，2013) 。但 學者戴政龍(2009)認為「全民國防」在政策工具的使用與過程上，不 同於強調非暴力的「群眾性公民防衛」（Civilian Based Defense,

CBD）。CBD 是「透過增加佔領者的潛在成本及負擔，以增加我方對敵 人佔領的嚇阻力量」，用以對付「以『社會性佔領』（Social Occupation）

為目的的侵略者」，其真正力量是「威脅或承諾使用公民社會的權力來 避免戰爭，使侵略者無法動員，而不是威脅破壞社會以免敵人佔用」，

並有「傳達威脅可信度的意義」，也就是基於敵人意圖佔領國家，而平 民使用非軍事、非暴力的方式來予以嚇阻，是國民自發性的非暴力防 衛行動。而《國防法》所設定的「全民國防」是國防政策的規範性層 次，而CBD 則是戰術的操作性層次，兩者間的層次落差甚大；但全民 國防可以為CBD 塑造認同，而CBD則是面臨戰爭或侵略時，國民最後可 以運用的行動，兩者並不互斥 (戴政龍，2009)。

2006年《中華民國95年國防報告書》中，以「國防轉型」為主軸，

強調國防轉型的基礎在於「全民國防」，期能結合社會民生及全民支持 參與國防，共同達成維護國家安全的目的。 (國防部「國防報告書」

編纂委員會，2006) 。

2008年《中華民國97年國防報告書》亦指出:「在全球化時代，國 家安全的範疇已由傳統的軍事安全，擴及政治、經濟、社會發展和環 境保護等綜合性安全趨同。」 (國防部「國防報告書」編纂委員會，

2008)

2011年《100年國防報告書》也指出:「 21世紀以來的安全情勢特 徵是跳脫單一區塊的框架，不再侷限於傳統武裝衝突範疇……」。國家 安全問題不只是身穿軍裝的軍人所需關心的，應由全國國民凝聚共 識，建立有戰鬥力的部隊，共同抗敵。 (國防部「國防報告書」編纂 委員會，2011)

貳、全民國防重要性

我國《國防法》第3條指出：「中華民國之國防，為全民國防，包

含國防軍事、全民防衛、執行災害防救及與國防有關之政治、社會、

經濟、心理、科技等直接、間接有助於達成國防目的之事務。」此說 明了「全民國防」的內涵，即是「全體國民共同參與戰爭準備」的一 種形態，並強調在「全民共同參與」的形式中，須融合「有形武力」

及「民間可用資源」與「精神意志」合而為一的「總體國防力量」，於 和平時期可厚植戰爭潛力及提升應變能力」戰時則可軍民一體抵禦外 侮，維護國家安全。

2006年《中華民國95年國防報告書》中較以往不同的是將全民國 防的理念與願景，列入章節說明，書中指出「全民國防」，在觀念上，

是全民認識國防，展現高度的抗敵意志與決心；在定位上，是全民支 持國防，就是總體國力的累積、運用與對決，也是國家生存戰略中，「以 小搏大」、「全民禦敵」的具體實踐；在做法上，是全民參與國防，必 須從立法、現實及國家長遠發展與敵情威脅層面，做通盤周延的考量 與體用兼備的擘畫；在體制架構上，必須以「心防」奠定根基，以「軍 事作戰」為核心，以「民防」達成倍力的效果，以「全民動員」作為 防衛作戰成敗的關鍵，四者缺一不可，互為表裡，並以良好的制度運 作與周延的立法規範，連貫其中，以發揮總體國力相乘相加的效果。

該書對全民國防理念、憂患意識的建立、國家安全的責任、教育建立 全民防衛觀念及中國、瑞士、以色列等國的全民防衛動員等方面皆有 相關參考資料，有助於觀念價值的釐清及資料參考 (國防部「國防報 告書」編纂委員會，2006) 。

當前世界各主要國家對於「國防教育」的推動，均極為重視並形 成制度，說明如下: (劉雲芳、舒孝煌，2012)

一、美國於1958年即已制定《國防教育法》，有完善的動員與兵役、民 防制度，並吸收優秀青年菁英參加「ROTC」預備軍官團制度。

二、中國大陸有「國防定向生」培養制度，政策目標是為解放軍培養 兼具大專生創新特質與軍人革命本色的優質幹部，為高技術信息 化戰爭作準備，

三、瑞士政府規定各級官員每年必須要到軍事學院接受2至4週的軍事 訓練。

四、以色列為眾所周知的「全民皆兵」國家，高中學生不分男女均需 實施國防教育與軍事訓練。

五、德國政府為了讓學生瞭解國家的國防暨安全政策，以及相關的國 防知識，會定期選派優秀軍官到校園中，為學生們教授國防教育 課程。

六、法國政府結合國防部與教育部資源，組成「國防教育委員會」在 大學中開設國防相關課程，提供青年學子必要的國防知識與精神 教育，並鼓勵民眾參與國防重大決策。

七、俄羅斯政府於1998年通過《軍人地位法》，藉以提升軍人、退役公 民及其家庭成員的社會地位與尊榮、自我榮譽感。

綜合上述，可明瞭21世紀的戰爭形態與內涵正急遽改變中。絕大 多數的國家，均藉由政府主導，透明公布國防現況，讓民眾瞭解國家 安全事務的發展、管理及應如何參與。此正是全體國民必須共同關心 的事務，而非僅由軍人承擔，並需要透過教育手段強化國民對國防事 務認知，使民眾樂於參與國防事務，進而支持國防建設與發展。所以

「全民國防」時代已來臨，且成為世界趨勢。

參、我國全民國防法制化

國防部出版的第一本國防報告書《中華民國81年國防報告書》中 指出「全民國防是現代國防的基本觀念，而此種全民國防意識之建立，

最主要的方法就是『溝通』。國防部經常循由新聞媒體宣導重大國防政

策措施，透過輿論傳播，爭取全民對國防之認識與支持(國防部「國防 報告書」編纂小組，1992)。」

我國的全民國防教育，簡單的說，就是以研究發展國防學術思想、

行為及以實現國防建設與防衛國家為目的的一種必要教育活動；其教 育歷程乃是以積極態度遂行國防教育策略，而以實踐「國防、教育與 建設、戰爭」相互結合，作為其教育主旨和合理制度的一種教育。換 言之，國防教育的主要任務，即在發揮各項國防教育原理的功用和價 值，憑藉其各項教育功效，培養全民共同建設及保護國家，使之成為 一個獨立、自由、平等－民有、民治、民享的民主國家，所以全民國 防教育不但平時能為國防建設造就「文武合一」的人才和培養全民國 防人力資源，以及發展「統合運用」的教育效果，厚植國防力量，發 揮其統合戰力，遂行其總體戰爭 (陳式平，1982)。

而我國落實推動全民國防，概以三大法源成為我國推動全民國防 法制化的架構。

一、國防法：

我國國防二法係指《國防法》及《國防部組織法》於 2000 年 1 月 29 日公布、2004 年 3 月 1 日正式奉行政院核定實施，這二法的實 施，不僅開啟了民主政治中的文人領軍、同時接受立法院監督，並確 立了軍隊國家化，同時建立軍政、軍令和軍備運作架構以發揮專業分 工合作的體系。按照國防二法的立法意旨來看，新的國防體制與指揮 體系主要是體現「全民國防」、「文人統治」、「軍政軍令一元化」、「軍 隊國家化」等原則。國防二法的實施不但鞏固了軍隊國家化的發展，

使國防組織完全整合到憲法與法律架構內，亦使軍隊完全置於法律的 體制之內，達成國防法治化之目標。

二、全民防衛動員準備法：

2002 年 1 月 1 日實施的《全民防衛動員準備法》，也是落實全民 國防理念的具體作為，而全民防衛動員係由「防禦與準備」及「積極 的危機管理」觀念所衍生。我國全民防衛動員準備機制之運作，採「會 報和議」、「計畫分工」、「講習輔導」、「演習驗證」等方式，結合「有 效嚇阻、防衛固守」之軍事戰略構想與指導，在兼顧國防與民生發展 下，本著「納動員於施政，寓戰備於經建」之原則推動實施，藉由公 開動員方式，所實施之戰略守勢型態的國家總動員，以充分運用政、

經、軍、心、科技等總體力量，強固國家安全(國防部「國防報告書」

編纂委員會，2006) 。第 1 條指出：「為建立全民防衛動員體系，落實 全民國防理念，實施動員準備，保障人民權益，特制定本法。」明確 賦予全民防衛作戰的法源依據。

三、全民國防教育法：

2005年2月2日公布的《全民國防教育法》第1條開宗明義即：「為 推動全民國防教育，以增進全民國防知識及全民防衛國家意識，健全 國防發展，確保國家安全，特制定本法。」；第2條：「本法所稱之主管 機關，在中央為國防部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）

政府。」；第5條：「本法所稱全民國防教育，以經常方式實施為原則，

其範圍包括：1.學校教育；2.政府機關（構）在職教育；3.社會教育；

4.國防文物保護、宣導及教育。」該法規定國防部和直轄市、縣市政 府必須在各級學校、機關推動全民國防教育，並應製作影片、文宣資

4.國防文物保護、宣導及教育。」該法規定國防部和直轄市、縣市政 府必須在各級學校、機關推動全民國防教育，並應製作影片、文宣資