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第二節、 全球政治下的全球治理
全球化被廣泛討論之後，「全球政治」(global politics) 一詞逐漸取代過去「世 界政治」的概念。世界政治的特色是涵蓋了當代國際政治實踐中存在的各種互動 與行為的總和，從主體到內容，從規則到程序，從範圍到議題，從國外到國內，
充分體現了這一個特徵，同時，世界政治合理地打破了國家在國際政治中的獨霸 地位，為非國家行為者及相應的機制、議題能夠進入國際政治視野提供證明，世 界政治強調「多中心」的世界，但對作為主體的國家仍給予特別的關注，主權國 家在世界政治中依然是最重要並起支配作用的因素。31 而全球政治則是強調全 球化後的一種新型態的政治模式。 Held 認為全球政治作為一個專有名詞描繪了 政治關係在時間和空間上的延伸，政治權力和政治活動跨越現代民族國家的界線 無所不在的一種現象。全球政治同時強調全球秩序中橫跨國家與社會的密集與複 雜聯繫程度，雖然政府與國家仍舊是國際社會中強勢的行為者，卻必須與其他機 構和組織共享全球領域的管理。32
學者蔡拓則認為全球政治是以人類整體論和共同利益論為軸心，以全球為舞 台，以全球價值為依歸，體現全球維度的新質與特點的政治活動與政治現象。全 球政治突出的是政治的全球性，涉及政治的主體、規模、規則、機制、利益和價 值導向等方面。蔡拓整理出全球政治的要義如下：一、全球政治強調政治向全球 的擴展。二、全球政治反應政治的整體性與共同性。三、全球政治的利益與價值 導向以人類為中心。四、全球政治偏好議題領域的政治，如生態、毒品、氣候變 遷等，弱化主權、領土的界線。五、全球政治凸顯全球機制的作用，尤其突出非
31 黃真，「國際政治幾個相關概念辨析」，平原大學學報，第23 卷第 6 期 (2006 年 12 月)，頁 23~26。
32 David Held, Anthony G. Mcgrew, David Goldblatt & Jonathan Perraton 著，沈宗瑞、高少凡、許 湘濤、陳淑鈴譯，全球化趨勢與衝擊：全球化對政治、經濟與文化的衝擊 (台北：韋伯，2007 )，
頁71~76。
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國家行為者，特別是非政府組織、全球公民社會在協調當代國際事務與國際關係 中不可或缺的角色。六、全球政治倡導全球治理。七、全球政治催生了全球公民 社會。33 全球政治不僅肯定了前述 Keohane 和 Nye 提出的世界政治，認為國 際關係的主體不僅止於國家，打破國際組織和個人的框架，強調比世界政治「更 多中心」的政治主體，更凸顯在全球化後突破疆界的社會型態中的一種政治互動。
國際關係發展到全球政治的型態，為了因應多元的主體和議題，原本挑戰國 家內部議題權威的治理學說，開始拓展到解釋國際層面。學者 Elke Krahmann 認 為，治理 (governance) 的概念自八十年代以來都界定在國家、區域及全球的領 域中，本質上都是基於對政策制定所作的觀察。34 治理雖然隨著使用的目的而 有不同的意義，但其共同點即是以對政治權威中心的變動作為觀察的重點。35 Krahmann 提出，治理可被視為一種普遍的現象，雖然在治理層級上，可區分為 國家、區域和全球三種層次，但是在治理的使用安排上卻是十分類似的。具體來 說，治理可以被定義為一種政治權威的分散化，在不同的七個面向上總和。這七 個面向包括地理 (geography) 的疆域、功能 (function) 的機制、資源 (resources) 的分配、利益 (interest) 的取向、規範 (norms) 的形成、決策制定 (decision making) 和政策執行 (policy implementation)。36 這七種面向可以有效區別治理 與統治 (government) 在政治權威的分散與集中間的不同概念。學者研究治理問 題將上述七個面向作為治理分析架構的要素，學者曹俊漢將其歸納為以下三種作 用：第一，作為普遍的現象觀察，分析治理在不同層次的實質意義；第二，作為 比較分析的架構，比較國家、國際安全、私部門或商業部門從統治到治理的趨勢；
作為治理層次轉換的作用，協助決定何種因素促成治理的產生，以及治理規範與
33 蔡拓，「全球政治的要義及其研究」，世界經濟與政治，2005 年第 4 期 (2005 年 4 月)，頁 29~35。
34 Elke Krahmann, “National, Regoinal, and Global Governance: One Phenomenon or Many?” Global Governance, Vol.9 (2003), pp. 323~346.
35 Bob Jessop, “The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in Its Primary Functions, Scale and Modes of Coordination,” Social Policy and Administration, Vol.33, No.4 (1999), pp.348~359.
36 同註34, pp.323~346.
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以及強調「私」的一面；學者 George Armstrong Kelly 認為「公民」強調其公共連結 (public solidarity)，而「市民」強調個人主義的意含。本研究採用較常見的「公民社會」一詞，其意涵 涵括上述的概念而不予以區分。(參見：梁治平，「『民間』、『民間社會』和Civic Society─Civic Society 概念再檢討」，當代中國研究，第72 期 (2001 年 2 月)，頁 63~89。George Armstrong Kelly, “Who Needs a Theory of Citizenship?” Daedalus, Vol. 108, No. 4 (108), pp.21~36.)
40 劉小林，「全球治理理論的價值觀研究」，世界經濟與政治論壇，2007 年第 3 期 (2007 年 6 月)，
頁107~112。
41 這三種全球化的觀點較偏重對全球化後的經濟效果的肯定、懷疑和經之視為一種轉變的過 程，對於全球化後民族國家的權力的變化亦可用這三種觀點分析討論。
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族國家能力的強化；新自由制度國際建制派的基本價值則是奠基於新自由制度主 義的互利，藉由制度使合作成為一種持續性的行為，相信共同責任基礎上的價值 認同，行為主體為國家、國際機制和跨國經濟組織，政策上促進國際自由貿易、
全球治理體制的建構及穩定全球公益的基礎，最理想的狀態為建構以政府間協調 機制為中心的全球治理；而全球公民社會變革現狀派將平等、社會正義、普世公 益作為價值的核心，從個人到地方、全球的自治體都可以為全球公民社會變革現 狀派的行為主體，其政策的選擇則是改造全球不平等的秩序，徹底顛覆國家為中 心的國際體系，其最理想的國際社會呈現多層次的民主，實行由下到上的治理。
42
圖示 2-6：全球治理中三大派別及其與國家、公民社會角色的光譜。
註：其中三大派別對應本研究中的國家中心維持現狀派、新自由主義國際建制派和公民社會 變革現狀派，三大派別的分類參考劉小林，「全球治理理論的價值觀研究」，世界經濟與政治論壇，
2007 年第 3 期 (2007 年 6 月)，頁 107~112。
資料來源：作者自製。
42 劉小林，「全球治理理論的價值觀研究」，世界經濟與政治論壇，2007 年第 3 期 (2007 年 6 月)，
頁107~112。
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以下將以這三大分類為脈絡，分別討論不同學者對於全球治理的定義以及看 法：43
國家中心維持現狀派
學者 James N. Rosenau 提出在全球變革的環境下，權威場域 (location of authority) 隨著治理的整合 (integration) 和分散 (fragmentation) 而轉換，這種權 威場域是跨越多層次與領域的重新建構。44 Rosenau 認為有三種參數構成了現 有的行為規則，其為微觀層次的個人的適應力或技巧 (orientational or skill parameter)、宏觀層次的結構參數 (structural parameter) 以及綜合上述兩者的關係 參數 (relational parameter )。45 其強調個人政治技巧和視野調整的影響力，個人 的角色強化了科技變革對社會經濟的影響、新議題的出現、國家角色解決多元議 題能力的不足和次團體更加效率促進去中心化 (decentralization)。46 其認為應該 要考慮這些變遷的政治視野，說明政治從統治的優先性朝向治理的優先性的轉 變，呈現全球變革的可能性。47 學者 François-Xavier Merrien 提出，需要討論 治理乃是因為下述三種假設：一、政府管理能力出現危機；二、這些危機反映出 傳統國家干預的模式已經過時；三、已開發國家出現新的治理模式。 Merrien 認 為在全球化和不確定性日益增加的世界裡，治理理論可能是對當前各種問題最佳 處理、最好的管理方式。48
43 本研究自行分類學者，僅沿用學者劉小林的分類，其文章中並無點出學者的分類歸屬。
44 James N. Rosenau, “Governance in the Twenty-first Century,” Global Governance, Vol.1, No.1 (1995), pp.13~43.
45 James N. Rosenau , Turbulence in World Politics: A Theory of Change And Continuity (Princeton, NJ : Princeton University Press, 1990), pp.7~11.
46 同上註, pp.12~13.
47 同上註, pp.12~13.
48 François-Xavier Merrien , “Governance and Modern Welfare States,” International Social Science Journal, Vol.50, No.155 (1998), pp.57~67.
弗朗索瓦－格扎維爾．梅里安，「治理問題與現代福利國家」，國際社會科學雜誌(中文版)，1999 年第1 期 (1999 年 1 月)，頁 59~68。
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Rosenau 認為治理涵蓋了統治，經濟的全球化、廣泛的社會運動，加上因 貨幣危機、環境污染、恐怖主義、毒品走私、愛滋病等跨領域的問題如雨後春筍 冒出增加了全球的互賴，次團體聚集 (coherence) 後對國家提出的要求削弱國家 組成的基礎，全球政治的權威 (authority) 正在進行重組，不僅向外延伸到超國 家實體，亦向內推展到次國家團體。 Rosenau 在其和德國學者 Ernst-Otto Czempiel 共同主編的 Governance without Government: Order and Change in World Politics 一書中，認為，和統治 (government) 相比，治理是一種內涵更為
豐富的現象。兩者都有企圖的行為 (purposive behavior)、以目的為導向的活動 (goal-oriented activities) 和規則 (system of rule) 的含意。統治是用以正式權威支 撐著，以政策的權力來確保執行；然而，治理是以共同的目標為後盾，不限定是 法律架構或者正式以指定的方式給予責任 (prescribed responsibilities)，不依靠政 策的權力確保執行。49 統治和治理兩者都是權威體系的建立，統治基本上是以 國家為中心的思維，為「從上到下」的決策與執行過程，治理雖然也可視為參與 了「從上到下」的權威行使過程，但是原本在下層的機制，在治理中參與了上層 權威的行使過程。50 學者 Pierre De Senarclens 認為政府行動靠的是正式的權威 及合法性暴力，治理靠的是體現共同目標的共識，行使治理職能的是各式各樣政 府性和非政府性的組織、私人企業和社會運動，它們合在一起構成本國和外國的 某種政治、經濟和社會的調節形式。51
Rosenau 的治理係指秩序加上意圖 (intentionality)，國際關係的行動者間的 決策是互相牽動的，這些行動試圖去處理或者形成某種秩序，以解決共同的問
49 James N. Rosenau (ed.) & Ernst-Otto Czempiel, Governance without Government : Order and Change in World Politics (Cambridge, New York : Cambridge University Press, 1992), pp.1~29.
50 張亞中，「全球治理：主體與權力的解析」，問題與研究，第40 卷第 4 期 (2001 年 8 月)，頁 1~24。
51 Pierre De Senarclens, “Governance and the Crisis in the International Mechanisms of Regulation,”
International Social Science Journal, Vol.50, No.155 (1998), pp.91~104.
彼埃爾．德．塞納克倫斯，「治理與國際調節機制的危機」，國際社會科學雜誌(中文版)，1999
彼埃爾．德．塞納克倫斯，「治理與國際調節機制的危機」，國際社會科學雜誌(中文版)，1999