兩岸治理

壹、治理的概念

過去兩岸關係的發展僅存在統獨的單一路徑選擇，然而在不具備 統獨條件的前提下，統獨的單一路徑容易僵化兩岸關係，因此必須採 取新的路徑模式(艾明江、張永汀、葉迎，2008：76)。傳統「統治」強 調主權，具有偏向政治權威的意涵；而「治理」則淡化國家主權實體，

是指政治與社會共同管理的過程(孫本初、鐘京佑，2005：111)，藉由 一系列支援共同目標的活動以實踐，這些活動的主體不必然需依賴政 府的強制力量來實現(吳志成，2003：65-72)。文獻列舉治理的五個觀 點，對治理的概念進行多面向的思考(Stoker，1998：17-28)，包含(1) 治理代表著一系列由政府以及非政府的社會組織與行為者的複雜組 合；(2)治理表現出公、私部門界線和責任模糊化的趨勢；(3)治理呈現 出集體行動的組織之間的相互依賴關係；(4)治理係參與行動者形成自 主且自我管理的網絡；(5)治理的概念重新界定了政府所應扮演的角 色。治理並不限於政府的統治行為或依賴權力或命令的運用，政府僅 是領航的角色，是對合作網絡的管理，在相互依存的環境中共同管理 公共事務的過程中，透過政府部門和非政府部門（私營部門、第三部 門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，以實現與增進公共利 益(李毓峰，2012：88)。

從定義來說明，在政治學中，治理是指政府運用公權力來管理國 家和人民；而在商管領域，稱之為公司治理，指公司等組織中的管理

方式和制度；在國際上，全球治理是保留現有各國政府管理機制和力 量的基礎上，加強彼此的溝通和協調，以解決一些共同面臨的問題。

貳、治理的實踐

作為治理理論的實踐場域，歐洲整合就在探索一種沒有政府的治 理體系 (governance without government)(Wallace，2010)，其成果便是 形成以歐盟為中心的治理結構。兩岸治理是建立在將治理理解為沒有 政府的統治的基礎上，不能完全期待傳統國家的中央政府，也不可以 完全寄希望於民族國家。同時，張亞中體認兩岸關係的複雜性，提出 跨越兩岸現有統治權主張，在不需要統一或是獨立的條件下，兩岸公 權力機關即可共同的合作，經由共同治理，為兩岸人民創造最大的福 祉，且兩岸人民亦可經由參與共同治理來建構彼此的共同認同(張亞 中，2010b：220)。

從政治地域分析，兩岸治理介於全球治理與國內地方治理之間，

且是一種國家內部特殊的治理模式，試圖讓兩岸雙方改變傳統的主權 統治模式，在擱置主權爭議的前提下，藉由政府以及非政府組織等機 構，排除涉及主權的事務性議題後，對與兩岸有關的事務進行協商管 理，同時兼顧兩岸和平發展格局以及兩岸利益的雙贏局面(艾明江 等，

2008：80)。全球化的發展驅策兩岸治理的實際作為，隨著兩岸經貿互 動的加強，兩岸共同市場的建立日益成熟，使得兩岸經濟依存度不斷 提高，基於經貿高度互賴，雙方行為體必須對相關議題進行協商，兩 岸治理則適應此需求。此外，兩岸在文化交流、民間信仰、毒品走私、

外來移民等領域也需要相互合作(艾明江 等，2008：77)。

在兩岸治理行為的實踐上，主體不能僅局限於雙方的官方單位，

必須加入民間社會的角色與功能，將有助於解決緊密交流下所產生的 非政治性議題(塗策，2006：36)。兩岸治理可採取包括政府、政黨、社

會團體、媒介等多軌治理模式，共同參與兩岸的政治、經濟、文化、

社會等事務(艾明江 等，2008：77)；與全球治理相較，兩岸多軌治理 的參與主體包括了政府、民間團體、專業人士等。從目前的兩岸關係 來看，已經擁有了一定現實條件進行多軌治理，例如包機直航、觀光 客赴台等議題，都成為兩岸治理模式的良好契機。兩岸治理的實踐可 區分為政府治理以及非政府治理(艾明江，2008：78)，其中兩岸治理就 是要兩岸當局各自成立緊急事件處理機制，團結兩岸所有力量，共同 應付緊急事件，以保障兩岸人民的生命財產安(鄧岱賢，2008)。非政府 治理則可藉由，(1)政黨治理；(2)兩岸企業治理；(3)兩岸社會團體治理 以及(4)兩岸媒體治理。從現實來看，兩岸多軌治理面臨許多挑戰，雖 然非政府組織是治理的核心力量，但沒有兩岸人民的融合，兩岸多軌 治理又將完全轉變為由政府主導。此外，政府主體經常由於政治上的 爭議而利用公權力阻礙兩岸治理的運作，造成兩岸多軌治理的另一困 境。當兩岸各自利益與共同利益產生衝突時，兩岸治理將會造成失衡(艾 明江， 2008：81)。

參、「兩岸治理」路徑

海基會與海協會於 1993 年舉行了第一次「辜汪會談」，可謂啟 動了兩岸治理的第一步，直至 1998 年 10 月「辜汪會晤」為止，兩 岸達成多項協議與共識，但因 1999 年的「特殊國與國關係」事件，

兩岸關係情勢出現緊張，致使某些議題一直遲遲未達成具體的文書協 議，甚至中斷兩岸的協商，此後，兩岸協商成果相當有限，僅於 2005 年 1 月達成台商春節包機協議。2008 年 5 月 20 日中華民國於馬英 九政府主導後，重申「九二共識、一中各表」為處理兩岸關係協商基 礎，秉持「先經後政」、「先易後難」基本原則，迅速獲致大量成果。

雖然兩岸協商的行為體一直是以非政府的海基會與海協會為主，但背

後卻都存在著政府公權力運作，兩會實質上已成為兩岸在政府協商治 理層次中的主要參與者。

兩岸在此過程中，還很難成立兩岸官方層次的聯合治理機構，使 得兩會協商模式依然還是現階段的主要的治理路徑，讓雙方各自保持 獨立的機構，通過談判的方式來使兩岸面臨的問題在官方層次中得以 解決。2010 年 6 月 29 日第五次「江陳會談」簽署了《兩岸經濟合 作架構協議》（ECFA），根據第 11 條「機構安排」的規定，雙方成 立「兩岸經濟合作委員會」（簡稱經合會），成員由各自指定的代表 組成，負責處理與協議相關之事宜。經合會是在兩會（海基會及大陸 海協會）架構下，所設立的磋商平台及聯繫機制，是落實 ECFA 的業 務單位。換言之，委員會設置的目的是用來解決 ECFA 早期收穫清單 執行時的疑義，並作為 ECFA 後續之關於貨品貿易、服務貿易、投資 保障協議及爭端解決機制等四項協議諮商的平臺。

兩岸主管經貿事務的政府部門與官員可透過經合會，直接進行實 質的協商，代表著兩岸經貿協商機制進一步正常化，也意味兩岸能夠 設立專門性的機構以進行兩岸治理，未來兩岸或許可以藉此一「政府 授權、民間名義」的治理模式開展更多的合作。在經合會的運作順利，

能有效率地推展兩岸經濟合作的前提下，未來兩岸治理之路徑很可能 將從「協商治理」進一步走向「協同治理」(李毓峰，2012：94)，由官 方授權成立專門性的治理機構，處理各個相關領域的事務，進行實質 的合作治理以面對未來益愈複雜的問題。

肆、兩岸治理的展望

歐盟治理和張亞中所提出的兩岸治理皆有一個共同點，兩者都以 主權為思考前提，使得在治理概念的思路上，會受限於主權的框架(周 葉中、祝捷，2010：11)。張亞中雖然試圖超越主權的論爭，以治理替

代統治，但其在對治理結果的構想上，以實現兩岸的共同認同為目的，

期望在國際上形成兩岸三席的局面，背後隱藏著在概念上仍處於公權 力機關的主導範圍內。然而，目前實際的狀況是，兩岸關係結構仍是 一種不完全的治理結構，一方面雖然兩岸國家機器的政治力量，都企 圖建構由上而下的管理權威，以及由此權威所延伸出來的可掌控秩 序，但是雙方又不願或不能直接有官方接觸，於是必須透過半官方的 代理者或民間社會的力量作為適時輔助(李毓峰，2012：82)，是以，兩 岸關係雖然出現包括企業、非政府組織在內的民間社會各種力量共同 投入參與的格局，但卻仍然沒有形成完全的治理結構(李英明，2002)。

兩岸不完全治理，或者說是治理失衡，很大程度上在於公權力對權威 過於維護而缺乏包容性。

實現兩岸治理，不僅須以公權力之間的互信作為後盾，也有賴於 民間社會與公權力之間具有共識、信任以及合作。更明確來說，兩岸 同時透過民間社會與公權力的合理分工，共同參與兩岸治理，實現兩 岸善治(周葉中、祝捷，2010：18)，善治的過程更應強調民間社會的參 與治理，以彌補兩岸領導政府的政治層次治理的缺陷，在承諾政府與 公民社會之間不可割裂性的條件下，形成合作互補的互動模式，讓兩 岸治理呈現公權力和民間社會共同運作的網絡結構(李毓峰，2012：80)。

隨著全球化的影響，兩岸關係的變遷可說是從「敵人」關係進入

「朋友」關係，再由「朋友」關係進入「夥伴」關係，近期在和平發 展的願景下更朝「兄弟」關係的方向邁進。現今兩岸經濟合作、民生 交往、文化交流的活躍，彼此互動關係迅速增加，以往自行其是的模 式已滿足不了兩岸人民的需求，因此兩岸在擱置爭議的前提下，面對 共同的利益、共同的風險，開始尋求共同治理的可行性，海峽兩岸兩 會的接觸即是最明顯的證明；但目前兩會的功能有限，且已無法滿足

兩岸民眾的需求，因此兩岸互設辦事處是兩岸共同治理的共識基礎和 路徑之一。兩岸目前的難題是一旦公權力涉入，就會產生敏感的政治 聯想。因此，本文認為，兩岸的辦事處應從行政層面逐步進行交流合 作，面對與民生相關的共同事務，雙方辦事處可以不受政治的影響，

獨立的建立制度化的合作機制，致力於擴大兩岸公共產品的生產和服 務，致力於基礎設施建設、共同開發資源、農業與糧食合作、產業與

獨立的建立制度化的合作機制，致力於擴大兩岸公共產品的生產和服 務，致力於基礎設施建設、共同開發資源、農業與糧食合作、產業與