ECFA簽署前的兩岸關係

自 1949 年中華民國政府遷移來臺，同年中國大陸於北京宣布建立 中華人民共和國政府，兩岸進入分裂狀態。雖然雙方治權均不及對方 領土，但卻始終堅持「一個中國」的立場，將對方視為國內的叛亂勢 力，認為自己才是代表中國的合法政府。因此，為了釐清「一個中國」

原則，維護自己合法政府的地位，兩岸不僅展開軍事對峙，並在國際 上進行零和競賽。自此以後，「一個中國」原則不僅主導著兩岸政治 的發展，也成為影響兩岸關係最關鍵的因素。

壹、一個中國的政策

從蔣中正總統、嚴家淦總統到蔣經國總統主政時期，基於維護傳 統的法統觀念，始終堅持「一個中國」的原則。在政策上強調只有一 個中國，沒有兩個中國，代表中國的政府，就是中華民國政府，中共 政權只是叛亂團體，不能代表中國。中國大陸是中華民國的領土，主 權屬於中華民國。

1973年11月12日，當時還擔任行政院長的蔣經國便指出：「只有 一個中國，那就是國父孫中山先生創建的中華民國；中華民國只有一 個法統，那就是基於三民主義與全民公意所制定的中華民國憲法；只 有一個政府，那就是經由民主憲政程序合法產生的中華民國政府(台灣 主權與一個中國論述大事記編輯小組，2002：153-156)。」

1977 年蔣經國擔任總統之後，他依然重申：「中國大陸是中華民 國的領土，中華民國政府永遠絕不放棄對於整個中國大陸的主權。」

「絕不同任何共產政權、集團來往，絕不與大陸的中共政權妥協，而 且要奮鬥到底，達到統一中國的目標(台灣主權與一個中國論述大事記 編輯小組，2002：153-156) 。」

貳、不接觸、不談判、不妥協的「三不政策」

1978 年之後，為了對抗中共「和平統一」的政策，蔣經國提出「不 接觸、不談判、不妥協」的「三不政策」來因應。但由於「三不政策」

消極性較高，因此，1981 年 4 月國民黨召開十二次全國代表大會通過

「貫徹以三民主義統一中國」決議案。此一決議案中決定：「中國的 富強，世界的和平，只有摧毀共黨暴政，以三民主義統一中國才能實 現。」希望以實施三民主義的中華民國作為統一中國的主體(台灣主權 與一個中國論述大事記編輯小組，2002)。蔣經國認為，中國統一的途 徑是將臺灣建設為政治、經濟的模範省後，再藉由兩岸交流，將改革 經驗推展到中國大陸，推動大陸中共政權的改變，進而帶動中國大陸 社會自由化，讓臺灣模式可以在大陸取得和平勝利。因此，他準備逐 步發展與中國的工作關係，並將此想法轉告美國。李潔明（James Lilley）

在其回憶錄中曾提及，「在我 1982 年元月由啟程赴臺北履新之前，蔣 經國就透過中間人跟我聯繫，表達他對臺灣政治革新的腹案。蔣經國 的特使向國家安全會議的亞洲事務主任席格爾透露，席格爾再向我轉 述蔣經國的四點方案是（一）民主化，包括全面選舉。（二）臺灣政 府開始本土化。（三）維持經濟繁榮。（四）向中國開放(李潔明，2003：

245)」所以，從 1983 年開始「三不政策」開始逐漸鬆動。1984 年元月，

行政院長孫運璿宣布臺灣人員在國際學術、科技、體育、文化等會議 與活動中，可以與大陸人員接觸。1985 年，宣布「對港澳地區轉口貿 易三項基本原則」，雖然仍禁止對大陸直接通商、通航、通郵等商業 行為和不得與大陸之機構或人員有來往，但對轉口貿易部分則採取「不 干涉」原則(蔡學儀，2004：35-36)。據香港海關統計，在 1983 年臺海 兩岸貿易總額估計已達 291.3 百萬美元，到了 1986 年底則達 955.5 百 萬美元(行政院大陸委員會編，1997：371)。

參、兩岸關係解凍的催化劑—開放探親

1987 年 7 月 15 日，蔣經國宣告解除在臺灣地區實施長達 38 年的

「戒嚴令」，代之以「國安法」維持統治。同年 11 月 2 日，基於傳統 倫理及人道精神的考慮，開放民眾赴大陸探親，成為兩岸關係解凍的 催化劑(吳家安，1996：3)。這兩項政策，可說是在蔣經國時代繼「三 不政策」之後影響最深遠的政令(行政院大陸委員會編，1997：381)，

它結束了兩岸近 40 年完全隔絕的情形，使得兩岸關係正式進展至民間 交流階段。經濟部另准許 27 項中國大陸地區的農工初級原料以間接貿 易方式進口，希望能經由民間的交流，成為奠定日後中國統一的基礎。

但是，此時雙方的定位仍是「合法政府」與「叛亂團體」的關係，在 官方關係上也仍然堅持著「三不政策」。

肆、通過國家統一綱領並設置專責機構

1988 年 1 月 13 日蔣經國辭世，由李登輝繼任為中華民國總統。在 李登輝執政初期一開始仍是延續蔣經國的政策，堅持「一個中國」的 原則。在 1988 年 2 月 23 日的記者會上，李登輝曾表示，「中華民國 的國策，就是一個中國的政策，而沒有兩個中國的政策。只有一個中 國，我們必須要統一(國史館李登輝口述歷史小組，2004：259)。」其 後，隨著李登輝憲政改革及推動「彈性外交」的需要，不僅調整了「一 個中國」的內涵，同時也著手進行規劃新的大陸政策。對於當時國內 情勢及大陸政策的規劃情形，李登輝在《亞洲的智略》(中島嶺雄，2000：

46-47)一書中有著清楚的描述。他說：「臺灣所處的情勢非常複雜，內 政、外交與大陸政策更是交互影響，不容大意。特別是與大陸關係的 調整，更是一項影響深遠的歷史性工作。臺灣的政治改革不僅是內政 問題，同時也要兼顧大陸政策的調整，與臺灣在國際社會的生存發展。

因此我最重視的問題是，臺灣的存在與國際地位的提升。我就任總統

之後，首要的工作便是修正『動員戡亂時期臨時條款』，使憲法恢復 正常運作。為此，我們不但要從內政著手，同時也必須調整與大陸之 間的關係。而與大陸的關係一調整，外交政策也要隨之改變，內政、

兩岸與外交等三方面的問題，務須兼籌並顧。只要一方面有所疏失，

都將對臺灣的發展造成重大的影響。」「40 多年來，政府是根據動員 戡亂時期的相關法規一六八條的規定運作，一切政治、經濟、社會的 活動，也都與這些法規息息相關。宣布終止動員戡亂時期及廢止臨時 條款後，如無相關的規定取代，我們一切活動都要失去憑據，停止下 來，也會發生問題。所以，為配合終止動員戡亂時期及廢止臨時條款，

我們頒定了「國家統一綱領」，使國家運作及對大陸政策有所依據。」

當時兩岸間交流的雛型已經開始形成，對於交流日益頻繁衍生出許多 攸關人民權利義務的法律及行政問題，亟待專責機關做政策的研究、

規劃及處理。中華民國政府遂於 1988 年 8 月由行政院設置任務編組成 立「大陸工作會報」，協調各部會處理有關大陸事務。1990 年 9 月，

李登輝鑑於國內亟須建立國家統一的共識，因此在總統府之下設置「國 家統一委員會」。這是一個總統主導型的決策機關，由李登輝擔任進 益擔任執行秘書，邀集朝野各界領袖定期集會，針對國家統一大政方 針提供研究和諮詢意見。以當時臺灣與大陸的關係來看，李登輝決定 設置國統會，對海峽兩岸政府一向堅持的「一個中國」，有重要的宣 示性意義，因為「國家統一」正是「一個中國」的具體實現，有助於 緩和兩岸因可能走向分裂而引起的緊張。但當時由於李登輝突然宣布 籌組國統會，並未接受「自由民主統一委員會」更名要求，曾引起民 進黨強烈反彈，新潮流系更對力主參與國是會議的美麗島系大加批 判，朝野爭議再起。另一方面，國民黨的老立委則因國統會位階在陸 委會之上，一致反對李登輝藉國統會擴權，凌駕行政院長郝柏村的執

掌，黨內亦多掣肘(鄒景雯，2001：182)。

1991 年 1 月於行政院成立「大陸委員會」，由副院長施啟揚兼任 主任委員，成為政府統籌大陸工作的專責機關，在兩岸政府未能直接 談判前，又於 1991 年 2 月成立民間團體「財團法人海峽交流基金會」

（簡稱為海基會），由辜振甫擔任首任董事長，受政府委託，辦理兩 岸民間交流中涉及公權力，而不便由政府出面處理的事務性、技術性 的服務事項。對於海基會設立的目的與功能，郝柏村院長在海基會舉 行「會務人員研習會」致詞時，對海基會的功能有明確的說明，他說：

「海基會沒有政策，只是協助執行政府政策；海基會本身不談政治，

只講業務」(方鵬程，2005：8)而海基會成立前夕，中國國家主席楊尚 昆在接受香港《紫荊》雜誌記者採訪時也表示：「我們希望臺灣新成 立的機構或團體能為兩岸『三通』的實現作出努力。對於臺灣省的任 何團體和個人，只要是真正推動兩岸關係的發展，促進交流和實現『三 通』的，我們都願意接觸(人民日報，1991)。」中共自 1972 年與美國 簽定「上海公報」後，為因應臺海新局勢於 1980 年成立了「中共中央 對台工作領導小組」，該小組的工作主要是調查、研究對臺政策的重 要方針，透過定期集會向中共中央提出建議，並在中央批准之後加以 執行(郭瑞華，1999：100-101)。1979 年中、美建交之後，在葉劍英的 建議之下還成立了中台辦，中台辦主要的工作是負責中共中央涉臺政 策及重要事務的協調工作，執行工作則交由各相關部會負責（蔡瑋，

2000：54）。1988 年 9 月，中共又設立了「國務院臺灣事務辦公室」，

負責統籌中央政府的對臺工作，並進一步推動兩岸的交流活動。其後 由於國台辦及中台辦之間為了執掌及影響力的問題發生權力衝突，王 兆國奉命同時身兼中台辦及國台辦主任一職(蔡瑋，2000：57)，此自 1990 年以後，中台辦及國台辦以「一套人馬，兩塊招牌」方式，就不

同對象對外運作(行政院大陸委員會編，1997：50)。同年 12 月，中共 成立「海峽兩岸關係協會」作為海基會的對口單位，雖然表面上海基

同對象對外運作(行政院大陸委員會編，1997：50)。同年 12 月，中共 成立「海峽兩岸關係協會」作為海基會的對口單位，雖然表面上海基