第四章 從新自由主義評析南韓自由派政府的北韓政策
第二節 兩韓互賴關係之發展
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相較於金、盧執政之前，兩韓對話不僅從原有的人道與政治領域擴張至軍事 領域，在會談次數上皆有明顯增加。在具體成效方面，較於之前的 151 名，這十 年間離散家庭重逢人數高達 19,960 名；部長級會談推動多項南北具體合作計畫，
包含臨津江防洪工程、設置開城工業區、學術、體育與文化交流等；在軍事方面，
為了減少兩韓海上衝突，而舉行多次會談，最後達成中止並拆除軍事分界線地區 的宣傳行為之協定。不論是在質或量，兩韓在對話機制之建立上，頗有成效。金 大中與盧武鉉放棄現實主義的對抗思維，採以「政經分離」與「互惠政策」的原 則，改善兩韓關係、緩和朝鮮半島情勢，的確有利於兩韓對話機制之建立與拓展。
第二節 兩韓互賴關係之發展
為了促進南北韓經貿合作與交流，南韓曾主動提議進行南北經濟會談，並於 1984 年至 1985 年舉行過 5 回合的經濟會談。但因北韓主張先行聯合投資，南韓 則主張先行雙邊貿易，又雙方對於物資交易與經濟合作等意見分歧，最後仍因雙 方缺乏誠意、互信不足而未有具體進展。32
一、2000 年前的經濟往來
(一)經濟對話與規範
1984 年 10 月接受北韓的救援物資之後，兩韓關係略有好轉。南韓便開始著 手準備兩韓間貿易與經濟合作的會談。同年 11 月，兩韓間第一次經濟會談首度 在板門店召開。南韓主要的議題設定即為如何開啟兩韓間的貿易以及拓展經濟合 作。具體事項如貿易品項、貿易數量、貿易進行方式、貨幣使用等，並且提出雙 方共同投資計畫，如煤鐵資源開採、家電用品製造、或是紡織工業、旅遊業、航 運業等，最後提議雙方應派遣政府官員與企業代表組成南北經濟合作委員會
32 朱松柏，「兩岸交流與兩韓關係之比較」，前引文，頁 8。
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(Committee for South-North Economic Cooperation)以利雙方貿易與經濟合作之進 行。33對此，北韓認為應限縮兩方交流的議題項目。經歷 5 次談判後，雙方仍無 法有效解決歧見，最後無疾而終。34
1988 年盧泰愚發表《77 宣言》，再度宣布開放南北貿易，同年 10 月制定對 北經濟開放措施，允許雙邊貿易及工商人士交流。35在對北韓經濟開放方面，1990 年 8 月盧泰愚政府公布《南北韓交流合作法》(Intra-Korean Exchanges and Cooperation Act)以及《南北韓合作基金法》(The Intra-Korean Cooperation Fund Act)，基於「和解」的精神，希望能夠促進全面性的開放與合作。
《南北韓交流合作法》主要涵蓋以下三項目：一、人員互訪；二、兩韓間貿 易，經過南韓統一部許可的非限制品項如軍事、戰略物資外的財貨均可出口至北 韓。36並將南北韓視為一個整體，貨物流通無須附加任何關稅；三、兩韓合作計 畫，涵蓋文化、學術、體育和經濟等領域。《南北韓合作基金法》目的為支援「南 北交流合作法」。此法規定政府由預算籌設 3 千億韓元作為南北合作基金，推動 南北韓間相互交流合作事宜。政府或民間業者如要運用該基金須接受該基金管理 委員會之監管。37這兩項法條為南北韓之間的人員交流和貿易提供實質的法源依 據，在 1991 年兩韓雙邊貿易更首度超過 1 億美元(見表 4-4)。1994 年 4 月更進一 步公布《南北經濟合作活性化措施》(the Measure to Revitalize Intra-Korean Economic Cooperation) ，內容包含取消原來對北韓投資金額的限制、對北韓投資 產業限制改採負面表列方式等，38
(二)兩韓貿易情況
兩韓貿易可分為非商業性貿易與商業性貿易。非商業性貿易性貿易包含政府
33 “White Paper on Korean Unification 2001,” op. cit., pp. 94-95.
34 Ibid., p. 95.
35 朱松柏，「兩岸交流與兩韓關係之比較」，前引文，頁 8。
36 金克宜，「韓國在北方政策下的經濟活動」，經濟前瞻，第 19 期(1990 年)，頁 98。
37 吳家興，「南北韓經貿合作的發展現況及展望」，經濟研究，第 2 期(2002 年 3 月)，頁 287。
38 Ibid., p. 298。
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與民間援助、1994 年框架協議之下的輕水廠建造支援和重油、六方會談中所承 諾的能源協助等項目，以及委託加工貿易。391992 年盧泰愚開始推動對北韓委託 加工貿易(Processing Trade)。40 委託加工貿易占總貿易量的比重逐年增加，1992 年時僅有 0.5%、 1993 年時有 3.8% 、1994 年有 13.2% 、1995 有 16.0% 、1996 年占 29.5% 、1997 年占 25.6% ，到了 1998 與 1999 年時，委託加工貿易的比 重已經超過 30%了，此一政策也成功帶動兩韓貿易量上升(見表 4-4)。其主因為 南韓可以利用北韓廉價的勞動力壓低成本，而北韓不僅能在不需要額外投資的情 況下賺取外匯，還有助於北韓輕工業之發展。但加工貿易的限制在於南韓技術人 員或工程師很難進入北韓進行品管，或從事技術訓練，而出口至北韓的項目也有 所限制，較難在北韓生產高附加價值的產品。
表 4-4 南北韓貿易量(1990-1999 年) 單位：千美元
年份 南韓自北韓進口 南韓出口至北韓 總貿易量
貿易量 委託加工貿易 貿易量 委託加工貿易 貿易量 委託加工貿易
1990 12,278 0 1,188 0 13,466 0 1991 105,719 0 5,547 0 111,266 0 1992 162,863 638 10,563 200 173,426 839 1993 178,167 2,985 8,425 4,023 186,592 7008 1994 176,298 14,321 18,249 11,343 194,547 25,663 1995 222,855 21.174 64,436 24,718 287,291 45,892 1996 182,400 36,238 69,639 38,163 252,039 74,402 1997 193,069 42,894 115,270 36,175 308,339 79,069 1998 92,264 41,371 129,679 29,617 221,943 70,988 1999 121,604 53,736 211,832 45,883 333,436 99,620
資料來源：South Korea Ministry of Unification, KOTRA 和 Ministry of Unification, Intra-Korean Interchange
& Cooperation and Humanitarian Projects, Monthly Report, January 2000
39 朱松柏，「兩岸交流與兩韓關係之比較」，前引文，頁 8。
40 南韓廠商將原物料送至北韓加工後將成品再度送回南韓。
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綜觀兩韓貿易，1994 年美朝核子協定以及朝鮮半島能源開發組織之設立，
減少了區域不穩定因素，再加以大量援助進入北韓，使得 1995 年時兩韓貿易量 大幅增加，達到 280 萬美元之多。1996 年，因發生北韓用來蒐集情報、滲透南 韓的潛艇在南韓東海岸江陵市附近擱淺一事，導致朝鮮半島情勢緊繃，連帶著貿 易量也大幅減少。41大體而言，南韓自北韓進口金額多高於出口，表示北韓享有 貿易入超所帶來的貿易利得。
1994 年南韓通過《南北經濟合作活性化措施》後，南韓公司便可在北韓投 資。第一項投資案是大宇企業投資了 510 萬美金在南浦(Nampo)成立紡織加工廠，
1999 年之後，有 42 間企業獲得在北韓投資之許可，15 項提案通過。42但是獲得 投資許可的企業並未全部前往北韓投資。北韓為共產威權體制國家，投資人難以 獲得法律保護、另外，北韓對外來投資設下許多法令限制，以及基礎建設不足等 問題，造成赴北投資風險極大。
二、2000 年後的南北經濟交流
(一)經濟對話與規範
在金大中政府之前的所有對北韓的經濟交流活動皆由政府主導，交流管道也 由政府壟斷，不允許民間團體與北韓單獨聯絡，更設下對私人企業集團投資北韓 設立金額上限以及程序的限制。1998 年 4 月，金大中發表《南北韓經濟活性化 措施》，其主要內容為包含：撤除對北韓投資規模的限制、對訪問北韓的人士有 效期間最長可延長三年、簡化有關合作交流的程序與規定、廢除工廠設備輸往北 韓的規模限制、對於南北韓之間的貿易商品實施地方稅的免稅優惠，取消國內企 業在北韓設置事務所常駐時間三年的限制，簡化南北交流合作基金支援的申請程
41 Kyu-Ryoon Kim, “Establishment of the South-North Economic Community: A South Korean Perspective,” Internationa Journal of Korean Unification Studies, vol. 9, no. 1, 2000, p. 77.
42 Peter M. Beck, “Beyond Balancing: Economic Cooperation on The Korean Peninsula,” International Journal of Korean Unification Studies, vol. 8, 1999, p. 108.
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序等。431999 年 10 月，為支援對北韓投資、貿易、委託加工之基金，制定《對 南北經濟協力與交流之南北協力基金支援方針》，除了增加該基金之規模外，並 簡化相關申請手續。44金大中放寬民間與北韓交流的限制，有助於對北投資量增 加、也相對減少「政府對政府」模式時可能發生的政治摩擦。
在 2000 年 12 月的部長會議中，兩韓決議組成南北韓經濟合作促進委員會 (Inter-Korean Economic Cooperation Promotion Committee)以推動開城工業區之建 造、金剛山旅遊、鐵路連結、基礎工程建設等經濟合作。委員會底下的經濟工作 會談分別召開開城工業區工作會談、鐵路連接工作會談、清償結算工作會談等，
以討論兩韓貿易的交易方式、利率、官方結算差額，北韓進口物品限制清單、清 償結算、以及南北韓銀行名稱等議題，或是討論開城工業區內的建造工程、電力 供應與通訊問題等。45
為了建立南北韓經濟合作制度框架，兩韓透過部長會議洽談了 4 項主要的經 濟合作協議：南北投資保障協議、清算與結算協議、避免雙重課稅協議、商業糾 紛仲裁協議，並於 2003 年 8 月 20 日正式生效。46這 4 項協議不僅提供兩韓合作 時的法治基礎，也提供投資人更多保障與信心，有助於兩韓貿易之促進。
2007 年第二次南北韓高峰會談後，南北雙方在《南北關係發展與和平繁榮 宣言》中強調雙方將會在互惠互利的原則下積極促進經濟合作。具體事項包括建 設北韓經濟特區、海州港等西海（黃海）經濟合作特區等。此外，並加緊推動開 城工業園區、建設汶山峰洞之間的鐵路貨物運輸，南韓協助北韓修建開城至新義 州鐵路、開城至平壤高速公路、建設南北韓造船園區、以及提升現有的「南北經
43 朱松柏，「南北韓新政府的統一政策及其進展」，前引文，頁 26。
44 吳家興，「南北韓經貿合作的發展現況及展望」，前引文，頁 3。
45 Ministry of Unification, Peace and Prosperity: the White Paper on Korean Unification 2005, op. cit., pp. 41-43.
46 Eun-Mee Kim and Yoo-Yeon Roh, “Businss Advances to North Korea: As Outward Foreign Direct Investment ” in Sung-Chull Kim and David C. Kang eds., Engagement with North Korea: A Viable Alternative (United States of America State University of New York, 2009), p. 183.
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濟合作促進委員會」為副總理級別的「南北經濟合作共同委員會」。47 (二)重要經濟合作計畫
整體而論，最具代表性的南北韓經濟合作項目就是開城工業區之開發、金剛 山觀光旅遊以及京義線鐵路興建，以下針對此三項計畫逐一說明。
1. 開城工業區
2000 年 8 月現代集團與北韓亞太和平協會簽署協定，共同開發開城工業區。
開城工業區位於北韓境內，占地約 66 平方公里。2004 年 12 月開始營運。工業 區內所生產產品有零關稅優惠，投資者可享有聘用勞工、土地使用及稅金(所得 稅 14%)方面之優惠。此外，對於基礎建設、輕工業、尖端科技及服務業等領域 的公司，將可獲得更優惠之條件，例如投資輕工業及尖端科技之企業所得稅為
開城工業區位於北韓境內，占地約 66 平方公里。2004 年 12 月開始營運。工業 區內所生產產品有零關稅優惠，投資者可享有聘用勞工、土地使用及稅金(所得 稅 14%)方面之優惠。此外，對於基礎建設、輕工業、尖端科技及服務業等領域 的公司，將可獲得更優惠之條件，例如投資輕工業及尖端科技之企業所得稅為