公共電視之外部監督及其規範

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第二節 公共電視之外部監督及其規範

壹、 公共電視之外部監督機制及其類型

為了達成公共服務任務，透過法律和監督等各種工具來保證公共廣電 機構能夠確實履行義務和發揮功能，此攸關本研究處理之「外部監督」課 題。所謂「外部監督」係指監督者來自該公共廣電機構以外的主體，學者 馮建三（2009）將其分為兩種：一是「政治權責」單位，包括立法院及行 政院。後者有權在前者同意之下，對公共資源與電視的關係，進行政治規 劃（如前一節所述獨立性保障之制度設計）；二者也應該在規劃後，依其 職責與法律規範，在尊重公廣機構的專業及獨立自主之前提下，遂行不同 方式的「監督」。第二種外部監督則為「社會監督」，包括任何個人或機構

（如大眾傳媒）之文字言詞影音，或任何群聚之請願、遊行或示威（馮建 三，2009b：36）。

承前所述，魏玓（2006）曾歸納歐洲公共廣電機構的外部監督經驗，

尌管制架構(regulatory framework)來說，涉及到三個主要層面：第一，法 定任務說明(the remits)；第二，一套系統用以評量(measure)、監督公共廣 電生產播出的節目內容是否履行其義務；第三，一套建制架構用以評估、

監督公共廣電機構的整體表現。公共廣電的法定任務之內涵如前一節所 述，相關法律是公共廣電機構建立與運作的基礎，但徒法不足以自行，一 套用以評估、監督其表現的管制架構設計，必頇與上述法律架構並進（轉 引自魏玓，2006；Betzel & Ward, 2004；另參見 Blumler,1992）。因此，與 此相關的評估和監督涉及兩個層面：其一是如何評估和監督，其二是由

「誰」來進行評估和監督，或是說公共廣電機構應向誰負責（魏玓，2006）。

貳、 公共電視外部監督之主體及運作方式

魏玓（2006）曾分析在如何監督公視及由誰監督的課題上，為了確保 公共廣電機構有效履行其義務及其經營與節目表現符合標準，包括基本普 及率、及提供新聞資訊或弱勢族群服務之節目比例等相關規定；對此設計

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一定的程序以進行監督或課責。並歸納西歐國家所採取的監督模式（魏 玓，2006：6）。

衡諸國外代表性公共電視設計，公視之管制與監督應由三方面負責：

董事會、國會、公民社會（魏玓，2008）。程宗明（2009）並研究發現，

台灣 1997 年設立公共電視制度與機構後，從民主化發展歷程中逐步學習 先進典範，架構出我國公視當前此一特殊的媒體之治理與監理分工體制

（程宗明，2009）。馮建三（2009）在論及公共廣播電視體系背後之政經 規劃與社會監督的主從關係時，提出公廣機構這個主體，政治權責單位與 社會監督三者的關係，不一而足。其並引借近年來歐美的相關記錄與研究 已經相當可觀（轉引自馮建三，2009；A. R. Hackett & Carroll William K.,2006），良善模式仍以英國為原型，三者形成良性循環；林麗雲（2007）

並在討論南韓威權體制下國營媒體的轉型經驗中提及，南韓至今公營為主 體的結構雖起於軍事暴力的偶發事件，其後確有堪稱強大的社會監督功 能，與其權責主體與公廣機構，亦發展出較為可取的互動模式。台灣的政 治、公視及社會監督的互動，不如英國帄順，也無南韓前期的暴戾而後否 極泰來。在台灣，三者的關係起於行政院的政治規劃搖擺不定，反對黨在 立法院持續對抗，社會監督能量於是疲於奔命（馮建三，2009：36）。

在如何監督及由誰監督的課題上，為了確保公共廣電機構有效履行其 義務及其經營與節目表現符合標準，包括基本普及率、及提供新聞資訊或 弱勢族群服務之節目比例等相關規定；對此設計一定的程序以進行監督或 課責。西歐國家所採取的模式有以下三種（參見魏玓，2006：6）：

一、 公共廣電機構向獨立媒體主管機關(media authority)報告，或由媒 體主管機關控管。以法國為例，獨立機關高等視聽委員會

(Conseilsupérieur de l’audiovisuel, CSA)是公共廣電機構的主管機 關，公廣機構必頇向其進行年度報告並接受評鑑；一旦被認定無 法履行其義務和承諾，CSA 將提出處分，嚴重者可達撤照程度。

二、 公共廣電機構直接向國家政治機關報告。這是大部分西歐國家採 用的模式，由公共廣電機構向所謂國家政治機關－可能是部會、

最高行政單位或國會－提交年度報告接受審查。有的國家在行政 機關下設獨立的特別委員會，專門負責評估公共廣電機構的表

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現，例如挪威。

三、 由公共廣電機構內部的委員會負責控管。此即所謂的「自我管制 模式」，代表例子是英國和德國。兩國公共廣電機構的表現評估，

主要由內部的委員會負責（BBC 的管理委員會 Board of

Governors，ZDF 的電視諮議會 Fernsehrat）。不過他們還是以某 些程序接受國會間接的監督，並接受相關政府機關的政策建議。

例如 BBC 的年度報告必頇呈送國會，管委會和執行長也有義務 到下議院的「文化、媒體和運動委員會」進行詢答。而媒體文化 主管機關「文化媒體運動部」(Department of Culture, Media and Sport, DCMS)除了協助提撥執照費給 BBC 之外，也會提出 BBC 未來發展的相關政策規劃，僅提供政策建議但不介入運作。此 外，BBC 的皇家特許狀每隔十到十五年將重新檢討調整，也等 於是對 BBC 最關鍵的考核。

台灣 1997 年設立公共電視制度與機構後，從民主化發展歷程中逐步 學習先進典範，架構出當前公視此一特殊的媒體之治理與監理分工體制，

這個體系由三支柱子（pillar）構成（程宗明，2009a）：

一、 由立法院以最高民意代議機構地位，對公共電視制度給予大體與 即時監督；但更依據公視法授權，以間接選拔方式成立最高治理 機構：董事會，代為執行實質監督職務。

二、 公共電視之創設與基本維運財務需求，由公務預算代表全民託 付，從新聞局依法捐贈，並由立法院監督；但同時發揮主管機關 治國功能，將輔導、獎勵媒體產業功能配合經常預算，委託公視 執行；

三、 透過最高民意機構授權成立的董事會，選任實際經營團隊，審核 年度營運計劃與並監督其依照既定方案執行，最後提交成果，回 應公眾監督的需求。

若以公共電視之監督主體及其監督方式加以分類，有關主要民主國家 公共電視如何確保其獨立性與公共任務實現所規範之外部及內部監督機 制，可以表 1 略述如下：

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資料來源：作者自行整理 力機關之意志，即不無疑義（何宗翰，2005：44）。

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石世豪（1997）歸納外國公共廣播電視組織之法源基礎，英國廣播電 視協會係以皇家特許狀所設立的「他控」型態法人；而日本放送協會

（NHK）則係依該國放送法所設立的「他控」型態法人。德國的廣播電 視立法權則歸屬各邦，其公共廣播電視組織係由各邦個別立法或訂定邦際 協定加以規範，「德意志第二電視台（ZDF）」係由西德各邦透過邦際協定 所設立的公益性公法上營造物，並且依法享有自治權（石世豪，1997）。

學者石世豪（1997）針對現行公視法進行整體評估時，從「他控」性 質的財團法人組織所衍生的相關問題時，指出現行公視法指定「主管機關」

所可能引發的疑慮。現行公視法不但比照廣播電視法規定，賦予新聞局指 配電波頻率、轉送公共電視台的設立申請書、發給電視執照等權限，並且 許其介入公視基金會的預算及決算作業程序（參照公視法第 30 條第 2 項、

第 32 條規定），以及章程備查程序（第 47 條規定）。此種將公視基金會視 同一般「廣播電視事業」的立法體例，引進「私法自治」下所設的專業及 目的事業監督機制，是否與公視法第 1 條與第 11 條所確立的「公共」宗 旨有所扞格，應加以檢討（石世豪，2009a：276）。

二、 行政機關：提名公共電視董監事及編列預算捐贈公視

公視法第二八條規定：「公視基金會之經費來源如下：一、政府編列 預算之捐贈。…」因此，政府編列預算之捐贈為公共電視之主要財務保障，

故必頇設一主管機關負責預算編列與經費提撥，但並不扮演監督角色，亦 不可介入決策和經營（魏玓，2008：55）。此一業務主管機關的角色目前 由新聞局扮演。新聞局雖然為主管機關，但除了編列預算捐贈之外，並不 實際進行監督和評估，而僅由公視基金會在新聞局編列預算前提交年度事 業計畫與收支預算資料，以及事業年度終了後提交年度業務報告（公視法 第三十、三十二條）。此外，行政院有權提名公視董監事候選人，提交立 法院審查委員會同意後，送請行政院院長聘任之。

然而，學者石世豪（1997）卻認為，公視基金會係透過立法行為所創 設的私法行政組織，公視法即形同國會賦予公視基金會的「特許狀」，並 無必要倒果為因，勉強替公視基金會找出一個「許可」機關。

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以新聞局行政規範而言，該局長年訂立之「大眾傳播財團法人設立許 可及監督要點」，清楚規範出主管機關對財團法人媒體事業的監督權限：

先認定公視基金會董事會職權包含業務計畫之審核及執行、年度收支預算 及決算之審議、其他重要事項之擬議或決議。而需報請新聞局監督的事 項，僅為財政部份，包含設定會計簿籍、各種簿籍及會計報告備查、經費 收支頇有合法憑證、依年度辦理業務活動列載經費支出等。即或列有主管 機關能主動查訪事項，也只以事後依法執行事項為限，如經董事會決定之 年度重大措施及業務辦理情形、財產保管運用情形及財務狀況（程宗明，

2009a）。

三、 立法機關：對公視董監事間接同意權及預算之審查（議）權限

三、 立法機關：對公視董監事間接同意權及預算之審查（議）權限