第二章 文獻探討
第一節 公共電視獨立性保障之相關文獻
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第一節 公共電視獨立性保障之相關文獻
壹、公共廣播電視在民主國家之角色及任務
傳播學者在相關研究中均指出公共服務廣電系統（public service broadcasting）係當代民主國家的一個特殊設計，其目的是創造一個不為 國家或私人企業所控制的公共帄台，達成包括提供所有公民高品質內容服 務、呈現社會和文化多樣性、以及促進政治民主等任務（魏玓、劉昌德，
2008）。各國的歷史形構與社會條件不同，公共廣播電視的規模及意義也 有所差異。但作為一種規範價值，公營廣電是比較接近「公共領域」的制 度設計、比較能夠扮演傳媒應有的「資訊、娛樂與教育」角色，而不是牟 利或政令工具（馮建三，2007），公共電視不是政府電視，不是國營電視，
其日常作業應不受政治力的干涉。因此，它既不是行政機關的一部份，不 受立法院直接監督；也不是私人媒體企業，不歸特定行政機關管轄。
雖然民營廣播電視亦可提供符合基本供給任務的類似節目，惟此為
基於「私法自治」原則所為的任意行為，亦可能出現完全相反的行為；基 於兩種經營類型之本質區別，即民營廣播電視經營者強調「營利取向」，公共服務性質較弱，而公共廣播電視則負有「公共服務取向」之基本供給 任務，排除營利性質。故即使在二元廣播電視體系當中，民營廣播電視亦 無法取代公共電視之功能（陳耀祥，2009）。
任職歐洲廣電聯盟（European Broadcasting Union, EBU）法律與公共 事務部的諮詢律師 Rumphorst 給了公共廣電清晰精準的定義（Rumphorst, 2003）：公共服務廣電是為公眾而作（made for the public）；由公眾資助
（financed by the public）；由公眾控制（controlled by the public）。「由公眾 控制」是有關公共服務廣電的第二層關鍵基礎結構，亦即權力機制的設計 與運作如何能夠在實質意義上，讓公共服務廣電獨立運作並由公眾控制，
而不是由政府、商業力量或任何特定團體和個人所控制（轉引自魏玓，
2008：10）。
學者石世豪（1997）經由比較制度上的各國公共廣播電視組織，除其 組織型態與法律地位上的差異外，其準據法的法律形式（皇家特許狀、中
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央立法、聯邦法與邦際協定）均有所不同。然而，其彼此之間的共通特徵，
普遍訂有例如「公共服務」、「公共福祉」、「回應未獲照顧或照顧不足之閱 聽群眾之需求」、「積極促成文化表現的交流」、「自由民主基本秩序」等目 的或精神，足見各國公共廣播電視法制背後均蘊含特定的公共媒體理念與 立法宗旨，以引導該國相關法制得以持續發展與落實（石世豪，1997）。
國內學者陳耀祥（2009）、石世豪（2009）均援引德國公共廣電制度 規範後歸結出公共廣電之核弖價值，有鑑於公共廣播電視承擔較私營廣電 更重的憲法付託及公共任務，類似德國因而賦予其憲法層級的「存續與發 展保障」、「基本供給任務」，並課予立法者應確保公共廣電體制具備技術、
組織、人員及財務等方面的必要條件（陳耀祥，2009a：61；石世豪，2009b：
15）。
貳、公共電視獨立性制度保障之相關文獻
陳世敏（2009）在卓越新聞獎基金會主辦的「我們該有甚麼樣的公共 電視（之一）」論壇上以英國廣播公司（British Broadcasting
Coporation,BBC）為例，來說明公視的「獨立性」內涵，亦即政治力與公 視保持「一臂之遙」的距離（陳世敏，2009）。其他國家的公共電視，對 獨立性的設計，不盡相同。日本 NHK 經營委員會委員長和 NHK 會長（執 行委員會負責人），需接受國會議員的質詢。
翁秀琪（2009）認為如何維持公共媒體獨立性，尌是在人事、經費、
公共問責上，這是三根主要樑柱（翁秀琪，2009）。德國在數次判決中指 出「媒體不由國家操作」的憲法原則：雖然公共廣電為公法上營造物，屬 於國家組織，然而基於廣電自由的保障，國家不能直接控制公共廣電（周 孙修，2009：138）。
羅世宏（2008）在評析《追求共好：新世紀全球公共廣電服務》一書 後指出，各國公共廣電體制均強調「獨立自主」、文化多樣性、公共問責 性等公共價值，但不管在經費來源、制度結構及政治獨立性等面向，各國 公共廣電有其國族特色，無法等量齊觀。單一的歐洲（或亞洲）公共廣電 模式並不存在（羅世宏，2008：297）。
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陳耀祥（2009）曾歸納德國的媒體法探討公共媒體的基本原則：其中 包括界定公共媒體獨立性之地位及公共媒體的基本任務，並指出國家不能 介入公廣媒體的經營運作，但是國家有義務去創造積極的環境，從組織、
財務、技術等程序，亦即透過組織的設計、財務模式及節目自主之保障，
來實現公共媒體之獨立性並履行其公共任務（陳耀祥，2009）。
公視經理王菲菲（2007）在其主編《追求共好：新世紀全球公共廣電 服務》中提出，公共廣電服務「機構」之設計，應審慎規畫，以具體實踐 其獨立性等理想，不負「公共」之名（公視策發部，2007）。
承前所述，馮建三教授（2009）分析台灣廣電市場在欠缺主導者的情 況下，任何對於單一電視機構之要求，請其恪遵自律的原則或讓社會參與 及監督，都不會對於台灣電視的整體環境或表現，產生明顯的、有積累效 果的改變（馮建三，2009）。因此，馮建三（2009）提出台灣需要一個強 大的電視市場主導者之論點。
相關研究指出，抉擇公共電視之組織形式時，主要考量乃是避免將公 視置於行政科層體制之內，以確保其不受政治力量干預（蔡德揚，1998：
175）。於國家形塑公共電視法制時尚頇針對其「任務」選擇適當的組織形 式（何宗翰，2005）。
參、小結
從上述探討公共廣電體系的制度性保障之相關文獻可知，在描述公共 電視的特性及其於民主國家扮演的角色上，主要國家在討論公共廣播電視 獨立性、節目自主等憲法保障之公視生存價值，以及如何透過政治規劃實 現公共任務及前述價值之制度設計方面均已累積相當程度的研究。
綜上所述，公共電視之設立首要透過制度設計保障其應有的獨立性，
從國內外文獻可歸結出各國除了消極防止公共電視受到政府和政黨的控 制之外，民主國家更進一步課予立法者負有積極義務，頇規範保障公共廣 播電視履行基本供給任務所必需之技術、組織、人事與財務條件。