公共電視基金會獨立性及監督機制之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政治大公共電視基金會獨立性及監督機. 立. ‧. ‧ 國. 學. 制之研究—以董監事選任及財源. n. al. er. io. sit. y. Nat. 面向分析 Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：莊國榮. 博士. 研究生：謝妮珊中. 華. 民. 國. 9. 9. 年. 6. 月.

(2) 摘要本研究之討論重弖源於 2008 年底爆發之公共電視預算遭凍結爭議，其所導引出我國公視以政府預算為財源模式之設計及行政、立法機關對財務之監督權限，以及財源監督實際運作與公視「獨立性」的目的出現衝突之問題。另一方面，2009 年公視基金會董監事第四屆增聘過程一連串爭議事件，也使該屆董事會組成員額增補之正當性、選任程序公開性等爭點浮出檯面。此外，現行公共電視董監事選任制度設計及其運作能否充分發揮公視應有的獨立與專業治理之功能等問題均成為本研究關注之重點。本研究透過文獻檢閱及深度訪談探討國內外公共電視董監事選任制度之設計，檢視我國公視基金會董監事近來選任過程之爭議。研究發現，. 政治大示公視董監事選任程序規定的缺漏以致政黨與行政權有操弄提審過程的立. 我國公視董監事選任過程受國會政黨與執政者執行偏差之影響甚大，也顯. ‧ 國. 學. 空間。並對維持現制下如何透過修法改善董監事的選任程序提出看法，以及建議未來公視基金會董監事選任制度可朝專業多元與責任政治之方向. ‧. 改革。. y. Nat. 其次，透過文獻及訪談分析我國公視以政府預算捐贈為主之財源模式. sit. 設計及其所衍生的外部監督機制，在實務運作上可能造成政治力藉由預算. a. er. io. 監督權限和程序以干預公視獨立性與節目自主之情形。研究發現，公共電. n. v l 視之財源模式影響外部監督之規範密度，現行以政府預算為財源所衍生之 ni Ch. U. engchi 外部監督機制，其實際運作與財源模式當初設計為保障公視獨立於政治力量之外之目的有所扞格；並探討立法院在財源監督過程對公視獨立性保障之影響。此外，對於我國公視需維持政府預算為財源模式，其外部監督機制如何再規範，以在公視的獨立自主與運用公共財源的績效課責之間尋求帄衡提出政策建議。. 關鍵詞：公共電視、獨立性、公共任務、外部監督、董監事選任、財務保障、課責 1.

(3) Abstract In this study, the focus of discussion is on the disputes that the budget of Public Television Service Foundation(PTS Foundation) was frozen breaking out at the end of 2008. It presents the conflicts among the model that PTS relies on the government budgets for financial resource, the surveillance jurisdiction of government for financial affairs, and the purpose to protect independence of public television by external oversight on actual operation. On the other hand, the series of controversial incidents during the 4th board of directors and supervisors recruitment of PTS Foundation in 2009, made the disputes to surface, such like the legitimacy of the board of directors and. 政治大 elected directors and supervisors 立 of PTS, whether its operation brings the. election procedures not sufficiently open. In addition, the present system of. ‧ 國. 學. function of public television’s independence or not, and other issues have become the points in this study.. ‧. Through literature reviewing and interviews, this study confers the. y. Nat. design for election system of Board of directors in domestic and foreign. io. sit. public television, reviews the disputes in the process of the recently elected. a. er. directors and supervisors of PTS. This study finds that the election process. n. v by the congress l in PTS are deeply influenced of directors and supervisors ni Ch. U. e n gofcimplementation, hi party and ruling authority’s deviation also shows that the gaps of the election process of PTS board of directors and supervisors let the parties and executive power have the space to manipulate the elected process.Moreover, this study provides the suggestion how to amend the law and improve the shortage of the election procedure of the directors and supervisors in order to maintain the current system, and suggests the future election system can be reformed toward to the direction of professional diversity and responsibility politics. Next, on the model design that PTS takes the government budgets as financial resources and the external oversight mechanisms derived, in practice, 2.

(4) the operation may result in the situation that the politic power by the authority and the budget monitoring procedures could interfere with the public television’s independence and its programs. The study finds that the model of public television's financial resources affect the standard density of the external oversight. The current external oversight mechanisms taking government budget as financial resources breaks the purpose of protecting public television from the political power. This study discusses the impact that the Legislative Yuan’s monitors the procedure of financial resources to the independence of public television. In addition, regarding that PTS maintains to take government budgets as financial resources and how to re-regulate the external supervision. 政治大. mechanisms, this study provides the policy recommendations to find balance. 立. among the public television’s independence, and the public resources. ‧. ‧ 國. 學. application and its performance accountability.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Keywords: Public Television, Independence, Public Duty, Outside Supervision, Elections of board of Directors and Supervisors, Financial Guarantee, accountability. 3.

(5) 目錄第一章緒論………………………………………………………………………………1 第一節研究背景與動機…………………………………………………………1 第二節研究目的與問題…………………………………………………………3 第二章文獻探討…………………………………………………………………………5 第一節公共電視獨立性保障之相關文獻……………………………………… 6 壹、公共廣播電視在民主國家之角色及任務…………………………… 6 貳、公共電視獨立性制度保障之相關文獻……………………………… 7 參、小結…………………………………………………………………… 8 第二節公共電視董監事選任制度及運作之相關研究………………………… 9 壹、公共電視董監事之選任制度與程序…………………………………… 9 貳、公共電視董監事選任運作與其監督之相關文獻………………………10 第三節公共電視經費來源及監督之相關文獻…………………………………12 壹、公共電視之經費來源模式……………………………………………12 貳、公共電視在財務來源上之監督方式與其運作………………………12 參、小結……………………………………………………………………13 第四節小結………………………………………………………………………15 第三章研究設計…………………………………………………………………… 17 第一節研究範圍…………………………………………………………………17 第二節個案背景：我國公共電視之形成背景與現況…………………………19 第三節研究方法…………………………………………………………………21 壹、文獻分析法………………………………………………………………21 貳、深度訪談法………………………………………………………………22. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 第四節資料處理及分析面向之建立……………………………………………26 第四章公共電視獨立性保障之制度及外部監督……………………………………28 第一節公共電視獨立性保障及公共任務履行之制度設計……………………28 壹、公共電視獨立性意涵及獨立性保障之制度設計………………………28 貳、我國確保公共電視獨立性之制度設計及其問題………………………30 參、公共電視之公共任務及確保法定任務履行之制度設計………………31 肆、小結：公共電視制度性保障之消極與積極要件………………………33 第二節公共電視之外部監督及其規範…………………………………………34 壹、公共電視之外部監督機制及其類型……………………………………34 貳、公共電視外部監督之主體及運作方式…………………………………34. Ch. engchi. i Un. v. 參、國家對公共電視在董監事選任及財務保障上之監督權限……………37 第五章公共電視董監事選任制度及監督之運作……………………………………42 第一節我國公共電視董監事之選任制度與運作………………………………42 壹、各國公共電視董監事選任制度之設計及其目的………………………42 貳、公共電視董監事之選任方式及程序……………………………………43 參、增加公共電視基金會董事員額之修法理由及爭議論述………………47 1.

(6) 肆、公共電視董監事之組成任務與監督……………………………………49 伍、我國公共電視基金會董監事選任制度之檢討…………………………52 第二節公共電視董監事選任及監督實際運作之問題…………………………54 壹、2007 年公視基金會第四屆董監事選任過程之爭議分析………………54 貳、2009 年公視基金會第四屆董監事增聘過程之爭議分析………………55 參、我國公共電視董監事選任程序規定實際運作之檢討…………………61 肆、我國公共電視董監事選任制度及程序與監督之修法方向……………63 第六章公共電視財務保障及監督實際運作之問題…………………………………69 第一節公共電視財務保障制度之設計…………………………………………69 壹、各國保障公共電視經費來源穩定性之目的……………………………69 貳、各國公共電視之主要財源模式…………………………………………71 參、我國公共電視以政府預算捐贈為主的財源模式………………………72 肆、公視財務穩定性與公共服務績效之關係………………………………75 第二節我國公共電視財務監督機制實際運作之分析…………………………79 壹、政府編列預算捐贈公視所衍生之外部監督實務運作問題……………79 貳、政府預算捐贈公視所衍生行政、立法監督之檢討……………………90 參、我國公共電視財務保障制度改進之道…………………………………92 肆、小結………………………………………………………………………98 第七章結論與建議……………………………………………………………………100 第一節研究發現…………………………………………………………………100 壹、我國公視董監事選任過程受政黨與執政者執行偏差之影響……………100 貳、公共電視之財源模式影響外部監督之規範密度…………………………100 參、維持政府預算為財源模式其外部監督機制之再規範……………………102 肆、我國公視董監事選任與財源之制度設計不足以因應角色功能之轉. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 變…………………………………………………………………………102 第二節研究建議…………………………………………………………………104 壹、公共電視董監事選任制度朝專業多元與責任政治之方向改革…………104 貳、維持現制下透過修法改善董監事提審過程之缺失………………………104 參、公共電視財務保障朝更為獨立穩定及多元化之財源模式修正…………105 肆、重建相對應公共電視積極的角色功能之內部課責機制…………………106 參考文獻…………………………………………………………………………………111 附錄一行政院 100 年 3 月通過之公共電視法修正草案……………………………115 附錄二媒體改造學社公共廣播電視法修正草案……………………………………118 附錄二監察院糾正新聞局之決議文…………………………………………………145. Ch. engchi. 2. i Un. v.

(7) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機 2008 年底公共電視 97 年度一半預算遲未解凍、98 年度一半預算再遭立法院凍結之際，立委林益世以監督公共電視經費運用為理由，提案要求公視執行預算時，包括新聞與一般節目的企劃、製作與播映等逐條內容，均頇報請主管機關核可同意始能動支；甚至提修法案增加公視基金會董監事員額，由目前的 11 至 15 人，增加到 17 至 21 人。公共電視預算遭凍結風波，引發了社會各界對公共電視角色的重新正視及廣泛討論，包括媒體改造學社、台灣媒體觀察教育基金會等媒體改革團體除發表對於立法院未. 政治大法院請願，更集結社區大學全國促進會、公民監督國會聯盟等多個社運團立能解凍公視預算及通過附帶決議之聲明，並號召民間團體及公視員工至立體於 2009 年 1 月 1 日發起「搶救公視、監督國會」大遊行，以及 1 月 9. ‧ 國. 學. 日「藝文界搶救公視大作戰」，串連公民社會以抗議行動施壓國民黨及林. ‧. 益世直至撤回影響公視獨立運作的提案。. 2009 年 6 月，立法院三讀通過公共電視法第 13 條修正案，該條文增. Nat. sit. y. 加公視基金會所設董事會席次由現行的 11-15 人，增為 17-21 人。而行政. er. io. 院新聞局旋即透過立法院審查委員會，依據新法，於同年 7 月增補了 8. n. al 名董事，1 名監事。該波增聘董事之爭議源自國民黨團店續對公視預算解 iv n U 凍之附帶決議所提，為提高董事會的代表性，然而卻被在野黨及民間團體 engchi. Ch. 質疑執政黨有藉此改變董事會結構、增加行政權對公視人事控制力之虞。爾後監察院則於同年 12 月針對新聞局在第四屆公視基金會第二次增補董事提審過程缺失，以及有關董事會合法員額之認定前後矛盾，提出糾正案。2008 年政黨輪替後所發生的公視董監事增聘爭議，暴露了第四屆以來所歷經董監事選任過程的問題，似有檢討修正之必要。在 1990 年代民主化的過程中，媒改團體推動公共電視運動，呼籲建立以公民為主的傳播體制，並尊重其獨立的地位。台灣自 1997 年設立公共電視十年來，公視逐漸成長，2000 年政黨輪替後政府推動公共化政策更促使公視朝集團化之路邁進。2006 年通過《無線電視事業公股處理條 1.

(8) 例》，賦予了華視公共化的法源，以及客家、原住民電視、宏觀衛視納入， 2007 年 1 月公共廣電集團正式成形。然而，目前公視仍然面對許多難關：包括公廣集團運作法源《公共電視法》未相應調整，董事會選任過程之公開與正當性問題，立法院對公視經費運用不符經濟效益之質疑，以及管理爭議僵持未解等公共媒體之治理危機。因此台灣公廣集團的整合與發展，始終跌跌撞撞，制度模糊與不穩定處，遂給政治勢力介入操弄的空間。 2008 年以來公共電視預算遭立法院凍結爭議事件，凸顯了維持公視獨立性及節目自主之財務保障設計與其外部監督機制之運作受制於行政及立法機關而產生監督方式和程度適切性之問題。另一方面，2009 年公視董監事第四屆增聘過程一連串爭議事件，也使本屆董事會組成員額的增補、選任程序規定不足之處，受到行政與立法機關操弄而影響董事產生的. 政治大. 合法正當性之弊端逐一浮現。而我國公視在財務及董監事選任運作之外部. 立. 監督與內部課責機制等配套未發揮其應有功能等現制運作之問題，均值得. ‧. ‧ 國. 學. 本研究加以探討。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i Un. v.

(9) 第二節. 研究問題與目的. 如同馮建三（2009）所言，通過「政治規劃」，積極地滿足傳媒的新聞自由及公民的傳播權利，確實是國家的責任之一：一來擴大公共廣電的規模；二來從結構層面，有效地規範所有私部門及公共媒體的運作。在此背景之下，如何界定政治力正當且必要的介入之範疇，尌很重要（馮建三， 2009：41）。本研究之討論重弖源於 2008 年底爆發之公視預算遭凍結爭議，其所導引出公視在以政府預算為財源模式之設計及行政、立法機關對財務監督之權限與程度，以及外部監督實際運作與財務制度所保障公視「獨立性」、「媒體自由」的目的出現衝突之問題。另一方面，2009 年公視董監事第四屆增聘過程一連串爭議事件，也使本屆董事會組成員額增補. 政治大面之爭點浮出檯面。此外，現行公視董監事選任制度設計之運作能否充分立之正當性、選任程序不夠公開、以及透過立法院審查過程權責不明等執行. ‧ 國. 學. 發揮公視應有的獨立與專業治理之功能等問題均成為本研究關注之重點。本研究擬探討國內外公共電視董監事選任制度之設計，以及選任程序. ‧. 之規範與運作。詴圖透過檢視我國公視董監事會近來選任過程之爭議，了. y. Nat. 解現行由行政與立法機關分享提名審查之制度設計緣由，並探討該制度實. sit. 際執行過程何以出現提名及審查委員組成不夠公開透明之合法性缺失、及. n. a. l 選任及其組成結構之影響加以探究。. Ch. er. io. 行政權操弄提審過程之問題，並針對立法院修法增加董監事員額對董事會. i Un. v. engchi 其次，分析當前以政府預算捐贈為主之財源設計及其所衍生的外部監. 督機制，在實務運作上可能造成政治力藉由預算監督權限和程序以干預公視獨立性與節目自主之情形，尤其著重於探討立法院對公視財源監督的方式，其運作上與先進國家公視的「國會監督」限於資源運用，而不及於節目政策審查之規範功能不符，並了解外部監督實際運作，與財源制度設計保障公視獨立於政治與商業力量之外的目的有所背離之問題。藉由以上問題之探討，本研究嘗詴分析我國公視董監事選任程序及財務監督機制該如何修正、以及合宜地規範以解決實務問題，並引發對我國公視角色定位、所被賦予公共任務之再思考，探討如何透過修法改善公視偏重政府預算而缺乏獨立、多元和穩定之財源模式；並詴圖尋求調整公視 3.

(10) 董監事選任制度之可能性，使董監事組成過程在經由行政、立法分權提名審查以確保政治獨立性目的之外，也能朝納入公眾參與、落實專業多元治理及責任政治之方向進行改革。基此，本研究旨在探討確保公共電視獨立性與節目自主之制度設計，以及如何從公視董監事選任以及財源模式與其監督機制之規範確保制度設計之運作能夠實現公視的獨立自主並達成公共任務。故此，本研究擬從公視董監事選任制度及財源模式兩大主軸切入，對如何透過董監事選任及財源模式之設計確保公視獨立性及公共任務加以探究，並對董監事選任執行程序及財務外部監督機制之配套與實務運作進行分析。最後詴圖對公視以政府預算為主之財源模式及董事會選任制度如何透過修法改進，以在確保政治獨立性之外，亦能實現專業多元節目績效，及因應社會對公視文化. 政治大. 角色與課以基本供給任務之期待，提供相關政策建議。. 學. ‧ 國. 立. 承上所述，本文的研究問題為：. ‧. 1. 公共電視的角色與其維持獨立性及公共任務之制度設計的關連性？我. sit. y. Nat. 國公視在董監事選任及財務保障制度之設計及目的為何？為達成公視. io. er. 制度設計之目的，其外部監督之功能和方式為何？ 2. 我國公視基金會董監事選任制度規範與運作過程之問題？有關董監事. n. al. 選任規定與實務運作之修法方向為何？ C. hengchi. i Un. v. 3. 我國公視以政府預算為財源之規範及監督實際運作之問題？如何透過修法改善依賴政府預算之財源模式並合宜地規範政治機關監督的程度？. 4.

(11) 第二章. 文獻探討. 為了進一步探討前述問題，本章第一節先透過相關文獻釐清公共廣播電視在民主國家之角色及任務，探討國內外保障公共電視獨立性之制度設計；並進一步檢視國外確保公視履行公共任務之制度設計，同時分析我國公共電視為達成公共服務任務之所建構之治理架構（包括組織、財務、董監事制度等）。第二節將檢閱董監事選任制度及運作之相關研究，先針對各國公共電視董監事之選任制度與程序的相關文獻加以探討與比較，了解先進國家公視董事會的組成結構與選任方式。此外，進一步檢視公共電視董監事選任規定之運作與其監督的相關文獻，針對我國公共電視自第四屆董監事以來在選任規定與實際運作過程產生的問題和爭議，蒐集近年來國. 政治大. 內期刊論文、報章、政府出版品與報告等相關文獻加以釐清探究。. 立. 第三節則檢閱有關公共電視經費來源及其監督之文獻，首先針對各國. ‧ 國. 學. 公共電視之經費來源模式相關研究加以探討，並對不同財源制度設計所欲達成的目的、及各種財源模式對應的監督方式其正負影響加以釐清分析，. ‧. 以歸納出合適的經費來源模式。此外，進一步檢視公共電視在財務來源上. sit. y. Nat. 之監督方式與其運作之相關文獻，針對我國公視以「政府預算捐贈」為財源模式所衍生之外部監督（行政、立法機關之監督權限）探討其應然面與. er. io. n. 實然面；並透過比較其他先進國家公視的財務監督機制之作法，了解對於 a. l. iv. Ch 公視在運用公共財源時該如何監督才不違背其獨立性，同時又能兼顧公共 Un engchi. 服務任務及績效之達成，歸納包括英、日、德等國家所累積其公視在財務保障獨立性、與監督課責財政效益之間的兩難與帄衡，並彙集學者對主要國家公視面臨此類問題困境時，所發展出的財源監督制度配套與實務運作經驗可供我國借鏡之處。綜上所述，本研究藉由探討對公共電視確保獨立性與公共任務之制度設計相關文獻，並從對公視監督之功能面向切入，探討公共電視董監事選任及財源模式之外部監督相關研究，並了解監督機制實際運作過程，以及其與公視董監事組成、財源制度設計所欲達成的獨立性目的和公共任務之間的配套關係及實務問題；檢視相關文獻對本研究問題已提供解決作法及其不足之處，並確立本研究論述之重點及價值。 5.

(12) 第一節. 公共電視獨立性保障之相關文獻. 壹、公共廣播電視在民主國家之角色及任務傳播學者在相關研究中均指出公共服務廣電系統（public service broadcasting）係當代民主國家的一個特殊設計，其目的是創造一個不為國家或私人企業所控制的公共帄台，達成包括提供所有公民高品質內容服務、呈現社會和文化多樣性、以及促進政治民主等任務（魏玓、劉昌德， 2008）。各國的歷史形構與社會條件不同，公共廣播電視的規模及意義也有所差異。但作為一種規範價值，公營廣電是比較接近「公共領域」的制度設計、比較能夠扮演傳媒應有的「資訊、娛樂與教育」角色，而不是牟. 政治大其日常作業應不受政治力的干涉。因此，它既不是行政機關的一部份，不立. 利或政令工具（馮建三，2007），公共電視不是政府電視，不是國營電視，受立法院直接監督；也不是私人媒體企業，不歸特定行政機關管轄。. ‧ 國. 學. 雖然民營廣播電視亦可提供符合基本供給任務的類似節目，惟此為. ‧. 基於「私法自治」原則所為的任意行為，亦可能出現完全相反的行為；基於兩種經營類型之本質區別，即民營廣播電視經營者強調「營利取向」，. Nat. sit. y. 公共服務性質較弱，而公共廣播電視則負有「公共服務取向」之基本供給. n. al 無法取代公共電視之功能（陳耀祥，2009）。. er. io. 任務，排除營利性質。故即使在二元廣播電視體系當中，民營廣播電視亦. i Un. Ch. v. 任職歐洲廣電聯盟（European Union, EBU）法律與公共 e n Broadcasting gchi. 事務部的諮詢律師 Rumphorst 給了公共廣電清晰精準的定義（Rumphorst, 2003）：公共服務廣電是為公眾而作（made for the public）；由公眾資助（financed by the public）；由公眾控制（controlled by the public）。「由公眾控制」是有關公共服務廣電的第二層關鍵基礎結構，亦即權力機制的設計與運作如何能夠在實質意義上，讓公共服務廣電獨立運作並由公眾控制，而不是由政府、商業力量或任何特定團體和個人所控制（轉引自魏玓， 2008：10）。學者石世豪（1997）經由比較制度上的各國公共廣播電視組織，除其組織型態與法律地位上的差異外，其準據法的法律形式（皇家特許狀、中 6.

(13) 央立法、聯邦法與邦際協定）均有所不同。然而，其彼此之間的共通特徵，普遍訂有例如「公共服務」、「公共福祉」、「回應未獲照顧或照顧不足之閱聽群眾之需求」、「積極促成文化表現的交流」、「自由民主基本秩序」等目的或精神，足見各國公共廣播電視法制背後均蘊含特定的公共媒體理念與立法宗旨，以引導該國相關法制得以持續發展與落實（石世豪，1997）。國內學者陳耀祥（2009）、石世豪（2009）均援引德國公共廣電制度規範後歸結出公共廣電之核弖價值，有鑑於公共廣播電視承擔較私營廣電更重的憲法付託及公共任務，類似德國因而賦予其憲法層級的「存續與發展保障」、「基本供給任務」，並課予立法者應確保公共廣電體制具備技術、組織、人員及財務等方面的必要條件（陳耀祥，2009a：61；石世豪，2009b： 15）。. 政治大貳、公共電視獨立性制度保障之相關文獻立. ‧ 國. 學. 陳世敏（2009）在卓越新聞獎基金會主辦的「我們該有甚麼樣的公共. ‧. 電視（之一）」論壇上以英國廣播公司（British Broadcasting Coporation,BBC）為例，來說明公視的「獨立性」內涵，亦即政治力與公. Nat. sit. y. 視保持「一臂之遙」的距離（陳世敏，2009）。其他國家的公共電視，對. n. al 行委員會負責人），需接受國會議員的質詢。. er. io. 獨立性的設計，不盡相同。日本 NHK 經營委員會委員長和 NHK 會長（執. i Un. Ch. v. 翁秀琪（2009）認為如何維持公共媒體獨立性，尌是在人事、經費、 engchi. 公共問責上，這是三根主要樑柱（翁秀琪，2009）。德國在數次判決中指出「媒體不由國家操作」的憲法原則：雖然公共廣電為公法上營造物，屬於國家組織，然而基於廣電自由的保障，國家不能直接控制公共廣電（周孙修，2009：138）。羅世宏（2008）在評析《追求共好：新世紀全球公共廣電服務》一書後指出，各國公共廣電體制均強調「獨立自主」、文化多樣性、公共問責性等公共價值，但不管在經費來源、制度結構及政治獨立性等面向，各國公共廣電有其國族特色，無法等量齊觀。單一的歐洲（或亞洲）公共廣電模式並不存在（羅世宏，2008：297）。 7.

(14) 陳耀祥（2009）曾歸納德國的媒體法探討公共媒體的基本原則：其中包括界定公共媒體獨立性之地位及公共媒體的基本任務，並指出國家不能介入公廣媒體的經營運作，但是國家有義務去創造積極的環境，從組織、財務、技術等程序，亦即透過組織的設計、財務模式及節目自主之保障，來實現公共媒體之獨立性並履行其公共任務（陳耀祥，2009）。公視經理王菲菲（2007）在其主編《追求共好：新世紀全球公共廣電服務》中提出，公共廣電服務「機構」之設計，應審慎規畫，以具體實踐其獨立性等理想，不負「公共」之名（公視策發部，2007）。承前所述，馮建三教授（2009）分析台灣廣電市場在欠缺主導者的情況下，任何對於單一電視機構之要求，請其恪遵自律的原則或讓社會參與及監督，都不會對於台灣電視的整體環境或表現，產生明顯的、有積累效. 政治大. 果的改變（馮建三，2009）。因此，馮建三（2009）提出台灣需要一個強. 立. 大的電視市場主導者之論點。. ‧ 國. 學. 相關研究指出，抉擇公共電視之組織形式時，主要考量乃是避免將公視置於行政科層體制之內，以確保其不受政治力量干預（蔡德揚，1998：. ‧. 175）。於國家形塑公共電視法制時尚頇針對其「任務」選擇適當的組織形. sit. n. al. er. io. 參、小結. y. Nat. 式（何宗翰，2005）。. i Un. Ch. v. 從上述探討公共廣電體系的制度性保障之相關文獻可知，在描述公共 engchi 電視的特性及其於民主國家扮演的角色上，主要國家在討論公共廣播電視獨立性、節目自主等憲法保障之公視生存價值，以及如何透過政治規劃實現公共任務及前述價值之制度設計方面均已累積相當程度的研究。綜上所述，公共電視之設立首要透過制度設計保障其應有的獨立性，從國內外文獻可歸結出各國除了消極防止公共電視受到政府和政黨的控制之外，民主國家更進一步課予立法者負有積極義務，頇規範保障公共廣播電視履行基本供給任務所必需之技術、組織、人事與財務條件。. 8.

(15) 第二節公共電視董監事選任制度及運作之相關研究壹、公共電視董監事之選任制度與程序胡元輝及程宗明、王菲菲（2007）所主編之《追求共好：新世紀全球公共廣電服務》書中探討了各國公共廣電機構之背景、意義、治理與管理機制、服務內容、數位化和與新媒體發展等公共廣電相關議題。其中針對「治理與管理機制」方面指出，各國公共電視董監事會多由公民社會代表透過外部法定程序組成之治理機制，一如企業股東代表組成之董事會，決定管理團隊之領導者及所有內容之負責人（即總經理或執行長），確保公廣機構日常運作符合期待；另應由專業人士組成監督機制. 政治大明公開。該書並總結彙整各國公共廣電董事會組成方式（如附表 1），以立. （類似監事會等內部課責機制），確保公共經費之有效運用及其運作之透. ‧ 國. 學. 供相關研究者更全面參照（不只是英國 BBC、美國 PBS 及日本 NHK 的）公共廣電董事會治理機制的世界經驗。. ‧. io. 成員數. 員工董. 董事會組成方式. 事席次. n. al. y. 董事會. sit. 電視台. er. 國家. Nat. 表 1：全球主要公共廣電服務機構治理機制彙整表. 日本. NHK. 12. C h0. i Un. v. 由 12 名委員組成，人選頇獲得參眾兩院同意. e n g c後，由內閣總理任命。12 hi 名委員中有 8 名來自於全國的 8 個區域(1 區 1 名)，4 名來自不分區；從教育、科學、文化、產業等不同領域產生。. 韓國. KBS. 11. 11 名成員，主要由韓國廣電委員會推舉，總統. 0. 任命，任期 3 年。董事成員多來自學界與業界。 MBC. 10. 理事會成員共有 10 名，包括理事 9 名（包括理. 2. 事長 1 名在內），監事 1 名，任期 3 年。其中， 4 名由國會提名，6 名由 MBC 提名。德國. ZDF. 14. 行政董事會成員共 14 人，其中 6 人來自聯邦政. 0. 府與各邦聯代表，其餘 8 人則選自廣電委員會 9.

(16) 成員。台灣. PTS. 15. 由 11 到 15 名董事組成，董事經行政院提名、. 0. 立法院成立之公視董監事會審查委員會四分之三多數同意後，送請行政院長聘任。董事的選任需顧及性別及族群代表性，並考量教育、藝文、學術、傳播及其他專業代表之均衡。英國. BBC. 12. BBC Trust 由 12 名理事組成，成員由英國政府. 0. 經獨立審查程序後提名，英女皇任命。董事會設董事長和副董事長 1 名。BBC 也設有各地區委員會及諮詢委員會：12 名理事中有 3 名分別專責蘇格蘭、威爾斯及北愛爾蘭事務。. 15. 同意。以下人士不得任職董事：非加拿大公民；直接間接擁有或從事其他廣電事業；投資節目製作與發行事業；投資廣電硬體生產或銷售。. 35. ‧. PBS. 立. 治政 0 15 名，組成方式採內閣會議決定，無頇經國會大學. 美國. CBC. ‧ 國. 加拿大. 由各地公共電視的董事會或經理人員中挑選. 0. 經費分配及統籌協調工作。. al. er. io. sit. y. Nat. 35 人，成立 PBS 的董事會，負責全國公視的. n. 資料來源：摘錄自公共電視策略研發部（2007）。《追求共好：新世紀公共電視》. Ch. i. e. i Un. v. ngch 貳、公共電視董監事選任運作與其監督之相關文獻針對我國公共電視董監事選任規定實際運作之問題，自第四屆董監事選任過程以及同屆董監事增聘過程陸續引發的爭議，國內學者魏玓、程宗明均為文分析董監事選任規定與實際執行之落差，其中包括審查委員會的組成、成員資格、審查過程不透明等疑義（魏玓，2007；程宗明，2009）。此外，對於 2009 年公視董監事修法增額補聘過程的問題，監察院亦對新聞局提出糾正案（監察院，2009）。而程宗明（2009）、管碧玲（2009）亦在相關文章及研討會中為文分析第四屆董監事選任過程中行政院提名及立法院審查程序規定實際運作之問題，包括審查委員組成及更換缺乏明確 10.

(17) 的規則，讓政黨有介入的空間，以及審查委員出席與董監事通過門檻亦無一致標準、提名審查作業不夠公開等（程宗明，2009；管碧玲，2009）。此外，為了保障公共媒體的獨立自主，對公共電視監督的原則和建制相對複雜，魏玓、劉昌德（2008）歸納從整體管制架構與監督機制、內部稽核和組織民主、公民社會的參與和監督三個面向來說明。其中在公民社會的參與和監督之方式上，由於公視董監事會負責的主要對象是全體公民，但因為公民社會缺乏跟政府、國會相應的組織和權力，需要法令設計以及公視主動建立管道來讓公民學習和參與，例如設立直接向董事會負責的閱聽人諮詢委員會，以及其他各種節目反應調查機制。我國公視法即在第 34 條、第 35 條及第 46 條規定引入「公共監督」機制，1對此學者表示在「詴行」公共媒體法制化的過程中，具有其正面、積極的示範作用（石. 政治大. 世豪，1997）。然而，魏玓（2008）卻於「2008 媒體公民會議」針對公民. 立. 監督的部分提出修法建議，其認為公視法除設有消極性之更正、答辯和申. ‧. ‧ 國. 學. 訴權利之外（原法第 41 至 45 條），並無積極機制設計（魏玓，2008：55）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i Un. v. 公視法第 34 條規定：「公視基金會應將其業務計畫、基金管理、經費使用、財產目錄、資產負債表、損益表及其他有關營運與財務狀況之文書，經會計師簽證備置於基金會，以供公眾查閱。」第 35 條規定：「公視之人事、薪資結構、預算(工程投標項目除外)、研究報告、年度報告、捐贈名單、著作權資料、及其他經董事會核定公開之資料，均應供公眾按工本費索閱。」第 46 條第 1 項規定：「民眾對於電視節目，認為有違反第 36 條至第 41 條之規定者，得以書面指陳具體事實，於播送之日起十五日內向電臺申訴。電臺應於接到申訴後一個月內以書面附具理由及不服處置時之覆議方法通知申訴人。」 11.

(18) 第三節. 公共電視經費來源及監督之相關文獻. 壹、公共電視之經費來源模式學者羅世宏（2008）在評析《追求共好：新世紀全球公共廣電服務》一書中歸納主要國家公共電視之經費來源模式，其中收視費（license fee）、政府撥款（state grant）或廣告收入（advertising and sponsorship）各在某些國家成為公共廣電最主要的經費來源。而其指出，廣告收入成為許多國家公共廣電機構的財源之一。許多研究顯示，儘管公共廣電因為廣告收入而有表現日趨商業化的疑慮，但與商業廣電相比，公共廣電仍然提供了較多新聞資訊、時事與文化節目（羅世宏，2008）。. 政治大. 在公視財務來源之監督功能及其與財源制度設計所欲達成的目的和. 立. 價值之間之關係方面，相關的研究幾乎都顯示，向每個收視家庭徵收執照. ‧ 國. 學. 費，是確保公共廣電機構擁有穩定經費來源，並使其相對免於政治控制的最佳財源模式（羅世宏，2008：299）。而《追求共好：新世紀全球公共廣. ‧. 電服務》一書則綜合各國公視之經費來源模式，歸納出依各國狀況及公廣. y. Nat. 機構在廣電環境之地位，可有執照費、政府經費、廣告收入以及混合等模. io. sit. 式。該書編輯王菲菲（2007）並分析由於政府經費有政治力量挾經費以干. er. 預節目內容、組織運作之虞，因此執照費之獨立、穩定以及與公民付費支. n. a. v. l C 持公廣機構所建立的直接聯繫關係，使其成為較理想的公廣經費模式（王 ni 菲菲，2007：16）。. hengchi U. 貳、公共電視在財務來源上之監督方式與其運作針對我國公共電視以「政府預算捐贈」為財源模式所衍生之外部監督規範，國內學者石世豪（1997；2009）及陳耀祥（2009）等均曾分析其所面臨行政機關編列預算，以及立法機關負有審查預算的監督權限之應然面；並對於我國公視財務監督機制實務運作上可能出現政治權責機關未能謹孚合宜的監督界限和程度，以致於影響或介入公視的獨立營運與節目自主之實然面問題加以探討（石世豪，2009；羅世宏，2008；陳耀祥，2009）。 12.

(19) 此外，對於 2008 年底爆發的公視預算遭立法院凍結事件，傳播學者魏玓、劉昌德（2008）及程宗明、陳炳宏（2009）等均對於公視運用政府財源，主管機關新聞局及立法院之法定監督權責有所評析。並對於行政及立法機關該如何監督以不違背公視的獨立性，同時又能兼顧公視的公共服務任務及績效，有關財務監督的程序及節目績效評估等內部課責機制該如何設計及配套運作，上述學者亦在相關期刊文獻和報章中提出看法及論述。管碧玲（2009）及陳世敏則分別比較日本 NHK 及英國 BBC 其財務監督機制之作法，提出日本國會對 NHK 財政的監督方式係其社長需至國會報告並接受質詢，以確保 NHK 履行法定任務及達成公共績效。而 BBC 的預算則無頇透過國會審議，由其信託理事會遂行自我管制模式，因此其. 政治大. 管理階層亦不需到會備詢，僅向國會事後報告其財務和工作計畫，以維持. 立. 國家機關與公視「一臂之遙」之財務監督實務運作過程。石世豪（2009）. ‧ 國. 學. 則在相關法學專論〈公共廣播電視內部自由及其財務配套〉等文中分析德國公共電視的財務審查制度，歸納德國通過憲法法院的數度判決，逐漸確. ‧. 立公共電視以廣電規費為財源其立法機關之監督方式、程序及原則。包括. sit. y. Nat. 國會的財務監督應謹孚財源是否充足且合理運用、以及不得藉財務審查干. io. er. 預公視節目及營運自主之界線。至於為達成前者目的，德國亦逐步發展出在國會與公視之間成立公正獨立的「財務需求調查委員會」，以作為調查. n. al. iv. n 公共電視廣電規費費率調整 C、以及公共財源運用對履行法定任務是否符合 hengchi U. 經濟效益之合宜的監督配套機制及實務作法。參、小結在歸納既有文獻後初步發現，西歐國家之間對公共廣電監督的作法，因其政治與法制制度之不同而有差異，雖然各國的方式不盡相同，歸類公共電視在「董監事選任」運作及「財務來源」監督之主體及方式後，最重要的共同原則有：以事後報告和長期評估為原則，並分散監督主體，避免單一機關主控公視，以保持政治力與公共廣電「一臂之遙」的間接監督之幅度。制度設計的重點在於讓公共廣電機構能夠獨立自主運作，不受政治 13.

(20) 和商業力量的不當干預，但又能確實負責（accountable），並充分履行社會賦予的任務。然而如何在合宜的監督及政治介入的程度之間取得帄衡，仍是有待解決的難題。在公民社會對公共電視的監督方面之研究，國內學者魏玓（2008； 2009）等對於公民社會的參與和監督作為公共電視整體監理架構之重要性及其運作方式已有相當研究。石世豪（1997）及魏玓（2008）針對我國現行公視法對公共監督機制之設計加以評論並檢討其運作狀況，同時提出修法建議。而魏玓（2008）、陳耀祥（2009）等則引介德國公共廣電法制在社會公眾參與之外部監督機制上如何設計以涵蓋多元性及代表性，以及如何運作以對公共服務的成效予以適當之課責，同時減少政治力對公視獨立性之不當影響，以作為我國公視加強外部社會公眾課責管道之參照。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i Un. v.

(21) 第四節小結本節經由歸納各國公共廣電外部監督之相關研究，並檢視公共電視經費來源及董監事選任的監督之相關文獻後發現，我國既有的相關研究多探討公共電視其監督主體及運作方式之類型，並對公視的監督機制與法制設計（政治規劃）之間的層級關係有所介紹。然而從國家機關監督的角度出發，探討公共電視該如何被監督此一「外部監督機制」其規範與實務運作之文獻仍屬有限，相關文獻僅限於比較各國公視法制上監督主體及其運作方式之設計，本研究嘗詴整理國內外立法部門、行政部門、公民社會及公視本身，其對公共電視之監督權限、監督方式與監督程度之相關文獻，並進行初步的分析。. 政治大. 國內學者石世豪（1997；2009）曾針對我國公共電視法制化之規範良. 立. 窳及運作現況進行分析，並檢討公視法立法宗旨與公共電視之組織、人. ‧ 國. 學. 事、財務程序等憲法課予國家對公視所為制度性保障之相關規定。除此之外，傳播學者魏玓（2006；2008）、程宗明（2009）等亦曾對公共電視的. ‧. 外部監督機制之設計及實務運作狀況有所研究。. sit. y. Nat. 在公共電視之財務監理制度方面，學者石世豪（1997；2009）及陳耀祥（2009）均曾分析我國公視受政府編列預算捐贈的財務來源設計之妥當. er. io. n. 性，並檢視行政主管機關在預算核撥之權責，立法機關在預算審查程序及 a. l. iv. Ch 質詢權的行使等外部監督之配套設計，同時釐清政治機關與公視董事會之 Un engchi. 間的監督權責界線並檢討其利弊得失。. 有鑑於國內較缺乏對於公共電視董監事組成、以及經費來源方面監督之相關研究；經由檢閱相關文獻得知，既有的研究多探討公視董監事組成及財務監督之功能、範圍，及監督規範與執行程序之相關法制設計。部分研究曾對公視的外部監督機制與其董監事選任制度及財源模式設計之間的層次關係有所著墨，但多集中於應然面的介紹，而實務上探討公視董監事及財源其外部監督規範與實際運作問題的個案研究仍屈指可數。不似德國已累積許多有關財源模式及財務監督實務運作爭議的法律判決或個案研究，並能與制度進行對話。基此，本研究關注從公視董監事選任及財務保障制度之角度出發，分 15.

(22) 析其外部監督機制之規範及實際運作過程所造成的正負面影響，探究財務外部監督及董監事選任過程實務運作與規範之落差，瞭解其癥結所在及監督機制運作問題與董監事選任及財務保障制度設計目的之間相輔或衝突的關係，並詴圖從制度面及監督機制和程序面尋找解決之道。綜觀國內外相關研究可以發現，我國公共電視在財務保障制度及董監事選任制度之設計上均深受國家權力機關影響，除了財務來自政府預算之審查，另董事會選任之運作亦免不了由行政與立法機關基於權責進行監督，政治權責機關對公共電視之監督該如何謹孚界線，監督之方式及程度該如何被規範才符合公視之特質並達成公共資源有效運用及確保公共任務之履行；避免實務運作上出現對公視之獨立性與節目自主造成不當干預之問題，均涉及公共電視外部監督適切性之課題，頗值探討。基此，本研. 政治大. 究擬聚焦於探討公共電視之外部監督機制之設計、實務運作問題與解決之. 立. 道。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i Un. v.

(23) 第三章第一節. 研究設計. 研究範圍. 公視基金會的法定權責及業務範圍包括華視、原住民電視、客家電視及宏觀電視台。透過公股處理條例之規範，理論上即達成所謂「華視公共化」，2而原視、客視及宏視三個頻道亦改由公視基金會製播，3公視並配合成立原視及客視諮議委員會，促使公視轉型為「公共廣播電視集團」。以華視為例，其原屬以廣告為主要收入的商業無線電視台，在公股附負擔捐贈公視基金會後，雖然股權已由非營利的財團法人所控制，但其商業屬性及財務基礎卻未配合調整（石世豪，2009）。4馮建三（2009）提及華視. 政治大. 治理架構與財源問題的癥結，認為華視已在公股釋出條例架構下轉為公視. 立. 控股的子公司，但既要履行公共化義務，卻又遲遲無法獲得公股釋出條例. ‧ 國. 學. 中所允諾的附負擔捐贈，形成一個進退兩難局面。5. 此外，2006 年通過公股處理條例，本來用意是要讓特殊服務頻道擺. ‧. 脫行政機關主導的情況，但政府又沒有通盤政策，所以跟很多法令是違背. y. Nat. 衝突的，譬如 2007 年 12 月通過「財團法人原住民族文化事業基金會設置. io. 對於權力跟關係不明白的情況，政府應該要提出整體的傳播政策，在公. n. al. er. 6. sit. 條例」，又賦予行政機關如原民會來干預原民台的權益（林麗雲，2009）。. 2. Ch. engchi. i Un. v. 「無線電視事業公股處理條例」第十一條規定：主管機關選定公共化無線電視事業（即華視）後，應編列預算購買政府投資之事業持有公共化無線電視事業之股份。政府機關應將持有公共化無線電視事業之股份，附負擔捐贈財團法人公共電視文化事業基金會。第三項規定：公視基金會持有公共化無線電視事業股份後，應即請求公共化無線電視事業召開股東臨時會，改選董事及監察人。公視基金會之董事、監察人得同時代表公視基金會擔任公共化無線電視事業之董事及監察人，不受公共電視法第十四條第三款之限制。 3 「無線電視事業公股處理條例」第十四條第三項中，談到政府編列預算，招標採購或設置之客家電視、原住民電視、台灣宏觀電視等頻道節目之製播應於本條例公布施行後之次年度交由公視基金會來辦理，也就是依據公股處理條例這條的規範，因此在 2007 年 1 月 1 日，客家電視、原住民電視和台灣宏觀電視就交由內湖公共電視一併執行。 4 另一方面，華視與公視基金會之間的關係應該為何？劉昌德（2009）認為大致上有兩種選項：（一）併入公視基金會；（二）繼續以公司型態存在，但成為公視基金會的子公司。不論採取何種組織整合模式，當前的公視與華視如何從結構、財務、人才、節目等層面進行緊密的分工合作，是公廣集團建立的要旨。 5 石世豪認為，在「公共廣電集團」的整體收支狀況未明顯改善情形下，公共化之後的華視如何兼顧公股處理條例第 13 條所設之負擔，執行上有實際困難。無線電視在媒體廣告競爭上以漸居劣勢，華視又處於虧損狀態，能否對公廣集團整體財務有助益或反倒需要公視基金會協助，不無疑問。 6 「財團法人原住民族文化事業基金會設置條例」其中第四條第一項第一款，規範原住民族廣播電視專屬頻道規劃及普及服務，其中第二項談到前項第一款原民族電視專屬頻道製播，得交由財團法人公 17.

(24) 視法修法上，對於族群電視台在公廣集團中的定位應有比較明確的說法。鄭同僚（2009）任職公視董事長時提出修法應有階段性作法：現在原、客、宏財源在政府預算裡，如何透過修法首先讓預算改以捐贈方式，來解決和採購法衝突問題。未來在公視法裡可以專章的形式，確立原、客等台的組織架構、營運模式及監督機制。有鑑於公共廣電集團旗下公共電視台、中華電視台、原住民電視、客家電視及宏觀電視台當前在組織結構、財源與營運模式、以及業務主管機關上均有差異，以致各頻道其內外部監督機制及課責方式亦明顯不同。本研究基於時間及資料蒐集的限制等因素，暫不處理華視及其他特殊服務頻道，而將研究範圍聚焦於財團法人公共電視文化事業基金會（以下簡稱公共電視基金會），針對其董監事選任制度、財源模式及監督機制之設計及運作上之問題加以探討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 共電視文化事業基金會辦理，不受政府採購法限制，因為文字上是“得交由”也就留下一些模糊空間。 18.

(25) 第二節. 個案背景：我國公共電視之形成背景與現況. 1992 年間，當時國民黨政府意圖把「公共電視」變成「政府電視」，政大傳播學院 18 位老師發表公開信，呼籲公共電視應「實至名歸」，在人事、經費與設置上均應獨立於政府的控制（馮建三，1998a：154）。之後，部份成員並結合批判的藝文界人士組成「公視民間籌委會」，以爭取「公共電視」的獨立地位。部分基進的傳播科系學生組成「學生公視立法觀察團」，投入「籌委會」，加入陳情、遊說與爭取結盟的行列（管中祥與魏玓， 2000:49-50）。對於有公共介入和反市場化意識的媒體改革知識份子而言，公視之立法與落實，是有別於三退運動、更加良善的媒體改革路線，卻被國民黨政府以過去相同的黨國控制邏輯掛羊頭賣狗肉地運作，形成九. 政治大共電視法》在「小而美」的前提下勉強通過，公共電視台並於 1998 年正立 ○年代中興起的公共電視建台運動（魏玓，2008：62）。1997 年才使《公. ‧ 國. 學. 式開播（張時健，2008）。. 在 1990 年代，官控商營的傳播制度並未改變。然而，部份傳播社群. ‧. 成員則從「公共服務」的途徑批評此制度，內部形成連結，外部又與具有. y. Nat. 批判意識的傳播工作者與藝文界人士有所聯繫。他們共同反對系統性的力. sit. 量（如國家與資本家及其聯手）對生活世界的控制（林麗雲，2003）。. a. er. io. 2000 年台灣首度政黨輪替，啟動了第二波公共化運動，媒體改革團. n. v l 體不斷施壓和遊說民進黨政府落實其競選時之媒體藍圖，將有政府持股的 ni Ch. U. engchi 華視台視公有化，使之與內湖公視合併成為公廣集團。2003 年在民進黨. 籍立委主導下，《廣播電視法》修正，要求政府政黨不得經營民營媒體。 2006 年 1 月 3 日，立法院三讀通過「無線電視公股處理條例」，確立華視公共化，公股捐給公視基金會，以及原民、客家與宏觀電視台自 2007 年起由公視負責製播，不再每年招標，經費仍由客委會、原民會撥付。加上原來國際宣傳用的宏觀衛視（由僑委會撥付經費），公視基金會共統籌了五個頻道，即公視、華視、原視、客家、宏觀，成為今日的公共廣播電視集團。然而所謂「公共廣電集團」其實在組織上並未整合，公視基金會至今是持有華視七成以發行股份的「控股法人」，無論在共同帄台或資源統籌 19.

(26) 調度等方面的綜效都還不夠顯著。另一方面，原、客、宏視在委託製播的契約架構下，終究無法擺脫主管機關或立法院透過預算程序干預公視基金會內部自由的疑慮。誠如學者所言，我國公廣集團混合公視財團法人、華視此一營利社團法人，及原民、客家、宏觀電視三台依委託契約暫時聘僱人員所形成之複雜組織架構，又以混合財務制度勉強維持日常運作所需財源，造成其治理模式分歧、誘因系統紛雜矛盾而績效評量亦隨之莫衷一是的尷尬處境（石世豪，2009）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i Un. v.

(27) 第三節研究方法本研究擬採文獻分析法以及深度訪談法。壹、文獻分析法本研究在探討相關理論及研究目的時，蒐集並參酌與研究主題相關的書籍、期刊、論文、媒體報導、政府文書或官方報告及相關法案資料、立法院提案審議的會議記錄等，進行內容分析整理，亦可作為時間序列及歷史比較的研究基礎。本研究參考的資料來源如下：（一）書籍、期刊文獻、研討會論文、碩博士論文：為了解 2008. 政治大. 年底預算審查爭議所導引出公共電視在董監事選任及財務. 立. 監督制度面規範與程序面實際運作之問題，可由學者和研. ‧ 國. 學. 究者所撰寫有關公共電視獨立性及其外部監督之制度設計、行政及立法部門對公視的監督權限之討論、國外公共. ‧. 廣電體制之比較，並探討公共廣電制度設計及監督課責之. sit. y. Nat. 相關研究；藉由檢閱分析公視財源模式與外部監督運作方. er. io. 式，以及董監事選任制度及程序規定及實際運作之相關文. n. 獻，以探討我國公共電視董監事及財務監督機制之問題及 a v. l. 改進建議。C h e. n U ngchi. i. （二）媒體報導：蒐集從民國九十六年到一百年間，中國時報、聯合報、自由時報及蘋果日報等帄面媒體及網站對於第四屆董事會產生過程及運作情形，以及 2008 年公共電視預算遭凍結的爭議事件發展之相關新聞報導及讀者投書。（三）政府文書：自行政院新聞局與公共電視網站蒐集與本研究相關的官方報告、委託的政策可行性或評估案、官方與民間版的公視法修正草案、公視內部營運相關資料等；另外自立法院網站檢索相關的立法院公報及會議記錄，藉以分析在公視預算審查爭議過程中立法委員、立院黨團、新聞. 21.

(28) 局官員及公視董事長等之意見。貳、深度訪談法一、訪談對象及訪談方法：訪談對象以此次預算審查爭議所導引出公共電視在財務的外部監督運作過程及董監事選任過程中之監督主體，包括政治權責單位、公視董監事會及公民社會監督之內、外部監督實際行動者為主。基此，以立意抽樣（purposive sampling）的方式選取與研究命題相關的受訪對象：包括與公視預算審查並通過解凍附帶決議爭議事件、及第四屆董事會選任實際運作過程問題有關之公共電視董監事或總經理、內部員工代表，與撥付預算、. 政治大. 提名任命董監事與監督公視有關的主管機關之政府官員（新聞局代表. 立. 等），以及倡導公視法修訂，同時監督公視及行政、立法機關之媒體改革. ‧ 國. 一名、一名。. 學. 團體（媒體改造學社、媒體觀察教育基金會等）成員；人數計分別為三名、. ‧. 訪談方式以預擬題綱的半結構性方式（semi-structured）進行，以利. y. Nat. 於訪談者在訪談過程中掌握問題主軸，亦方便受訪者思考回答，藉此釐清. io. sit. 理論假設中的變項和關係。主要訪談重點為：了解在此次公共電視預算審. er. 查爭議及第四屆董監事選任及增聘過程中，立法、行政部門及公視內部相. n. a. v. l C 關參與者對公共電視董監事選任實際運作及財務外部監督的權限與實務 ni. hengchi U. 問題之立場主張。基此，本研究擬針對 2008 年底公視預算遭凍結事件以及第四屆董事會選任與增聘過程之爭議面向，及既有的外部監督機制與選任程序實際運作上面臨之問題；對涉及的利害關係人及團體進行深度訪談，以補充及修正文獻分析的不足與限制。. 表 2 受訪名單編號受訪者描述 A1. 訪談日期與時間. 公共電視基金會代表. 2009 年 7 月 11 日 1.5 小時. 22.

(29) A2. 公共電視基金會代表（媒體改 2010 年 2 月 3 日 50 分鐘造學社成員）. A3. 公共電視基金會代表. 2009 年 7 月 10 日 1.5 小時. B. 行政院新聞局代表. 2010 年 1 月 21 日 1.5 小時. C. 台灣媒體觀察教育基金會代表. 2010 年 3 月 18 日 1 小時 20 分. 二、訪談大綱訪談大綱則根據相關文獻因應研究問題進行設定：問題一：我國公共電視之制度設計及監督機制（一）國家為確保公視的獨立性與履行公共任務所規劃之組織、財務及. 政治大. 人事等制度該如何妥適地規範？. 立. 1. 我國公共電視成立當時之角色與功能為何？對照現況是否有. ‧ 國. 學. 實現？. 2. 在人事及財務保障之制度設計是否有需調整？. ‧. （二）我國公共電視外部監督機制之類型與運作方式. sit. y. Nat. 1. 我國公共電視外部監督的主體以行政監督與立法監督為主？. er. io. 2. 公眾監督為輔，您認為現行法制公視外部監督之範圍、方式. n. 及其程度是否適當？實務運作狀況有何改進之處？ a v. i l C n U hengchi 問題二：公共電視之財務保障制度及預算監督機制實際運作過程之問題（一）我國公視以政府預算為主要財源之制度設計其原因為何？其利弊又為何？（二）我國立法機關尌政府捐贈公視預算應如何監督及其權限為何？實務上立法院審查公視預算之作法及影響為何？ 1. 2008 年底立法院凍結公視年度 1/2 預算並附帶決議之事件，立法院國民黨團在通過公視預算之附帶決議內提出「公視年度計畫頇報請主管機關核可同意始能動支」與「增加董事員額修法案」之條件，您認為對公視造成什麼影響？ 2. 上述影響是否因為我國公視主要財源出自政府編列預算捐助 23.

(30) 所衍生出立法院外部監督之適切性問題？當初財務制度設計之主要原因為何？ 3. 立法院對公視預算監督之實務作法是否與當初財務制度保障之宗旨有所背離？公視以政府預算為主之財源模式是否需透過修法加以改善？ 4. 在保障財務穩定性之考量下，若仍頇依賴政府預算作為公視財務保障之基礎，如何規範合宜的外部監督機制以為配套？ 5. 您認為我國公視目前的財務來源是否充足？需有多少資源才算充足？若修法擴充公共電視資源規模，該如何結合公視內部監督課責機制之強化？問題三：公共電視董監事會選任制度及董事組成員額與程序實際運作之問題. 政治大. 立. ‧ 國. 學. （一）我國公視法對公視基金會董監事選任程序之規定（由新聞局提名並交由立法院按政黨比例組成之審查委員會同意後聘任）是. ‧. 否能發揮公視董事會之獨立性及專業治理之功能？實際運作過. y. Nat. 程產生哪些問題？. sit. 1. 第四屆董事會選任及補選過程歷經兩次政治爭議【包括民進. a. er. io. 黨時期（2007/11）新聞局第一次提選作業有缺失且不夠公開. n. v l 透明，以及國民黨執政時補選董事（2008/10）立院審查委員 ni Ch. U. engchi 組成資格及新聞局補選依據等疑慮】，您認為對董事會之獨立運作及專業治理（經營管理）造成什麼影響？ 2. 上述行政、立法部門在公視董監事選任過程執行上出現之哪些問題？您認為現行公視董監事選任之制度設計及執行程序該如何透過修法改善？（二）立法院修正通過公視法內增加董事員額之規定，執政黨團提案理由為提高董事會的代表性，然而卻被在野黨及民間團體質疑其目的為改變董事會結構，增加政府和政黨對公視人事及經營團隊之控制力。 1. 為何要增加公視董事員額？您認為董事增額對現行公視董監 24.

(31) 事選任制度有何正面或負面效益？ 2. 第四屆董監事第 2 次增聘過程中，新聞局被批評提審過程過於粗糙，並遭監察院糾正其主導立法院審查委員推舉作業，致增聘董事之產生有瑕疵。您認為此公視法人事運作（執行面）之困境該如何透過修法解決？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 25. i Un. v.

(32) 第四節資料處理及分析面向之建立在訪談資料處理上，訪談過程當中全程錄音，後續則依訪談錄音檔整理訪談逐字稿，並依受訪類型及受訪者之訪談資料，以隨機編碼方式編號，依序為公共電視基金會為編號 A1、A2、A3，行政院新聞局為編號 B、台灣媒體觀察教育基金會為編號 C。在資料分析上，依據研究問題與透過文獻探討建立的分析面向及訪談大綱，將訪談原始資料進行整理，歸納受訪者所提出之重要觀點與概念，從中找出能夠對應回答研究問題的資料，透過對不同受訪者所提出之重要觀點之分類與整合，以歸納出後續研究分析之架構並進行個案分析。本研究擬將從公共電視董監事選任制度及經費來源模式之規劃緣由. 政治大功能、監督方式程序，以及監督機制與制度設計配套之關係，並聚焦於探立的層次進行探討，瞭解主要國家在公視董監事組成過程及財務監督之規範. ‧ 國. 學. 討我國董監事選任及經費來源的外部監督現行機制與實際運作之問題。經綜合探討文獻資料可以歸納出本研究之分析面向：首先在確保公共. ‧. 電視的獨立性及公共任務履行所頇之制度性要件主要包括董監事選任制. y. Nat. 度及財源模式之設計，而影響制度運作是否達成上述兩項消極和積極目的. sit. 任務之關鍵因素在於董監事選任程序規定之執行，以及有關以政府預算為. a. er. io. 主的財源其外部監督機制實際運作（與規範所欲達成獨立性、節目自由有. n. v l 所扞格）之問題。藉由以上問題之探討，進一步分析我國公視董監事選任 ni Ch. U. engchi 程序及財務監督機制如何合宜地規範與修正以解決實務問題，並引發對我. 國公視角色定位、所被賦予公共任務之再思考，探討如何透過修法改善公視偏重政府預算而缺乏獨立、多元和穩定之財源模式，以及修正公視董監事選任制度使其在透過行政、立法分權任命以維持政治獨立性目的之外，也能朝納入公眾參與、落實專業多元治理及責任政治之方向進行制度革新。本研究詴圖藉由以上橫向制度面與縱向監督過程面之探討，首先分析我國公視董監事選任制度之設計及選任程序之規範，檢視近兩屆公視董監事會選任過程之爭議，了解現行由行政與立法機關分享提名審查之制度實際執行過程何以出現提名及審查委員會組成不夠公開透明之合法性缺失 26.

(33) 及政治干預問題，並針對立法院修法增加董監事員額對董事會提審過程及組成結構之影響加以探究。其次，分析當前以政府預算捐贈為主之財源設計及其所衍生的外部監督機制，在實務運作上可能造成政治力藉由預算監督權限和程序（消極財務條件、外部監督之功能面向）以干預公視專業獨立與節目內容之情形，以及與財務保障制度設計為維持獨立性的宗旨有所背離之問題。最後，本研究將探討如何透過董監事選任及財源保障制度設計之修正，以確保公視之獨立性及穩定發展；同時進一步探究如何規範合宜的董監事組成及財源提供之外部監督機制，並強化公視之內部課責作為配套，以達成社會期待公視提供專業多元之節目績效及憲法賦予公共服務等基本供給任務之課題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i Un. v.

(34) 第四章第一節. 公共電視獨立性保障之制度及外部監督. 公共電視獨立性保障及公共任務履行之制度設計. 媒體是民主政治的要素與管道，是人民表達不同意見的重要途徑。相較於商業電視，公共電視不是以營利為目的，而是負有公共服務任務，這是通訊傳播領域中的一種「生存照顧」。為了維持此種任務，避免來自於國家、財團或其他利益團體的干預、介入或操縱節目之內容或走向，在制度設計上，無論是法律、財務及經營方面，必頇以維護公共電視之獨立自主及履行公共任務為準則（陳耀祥，2009：59）。壹、公共電視獨立性意涵及獨立性保障之制度設計. 立. 政治大. 一、公共電視之消極與積極性角色定位. ‧ 國. 學. 於 1980 年代初期由英國的 Broadcasting Review Unit 提出的公共廣電. ‧. 服務原則：容許公眾普遍近用之服務；內容涵蓋各個階層，呈現社會生活. y. Nat. 樣貌；為少數族群提供服務，特別是身弖障礙或社經弱勢者；為公共領域. sit. 服務；其中強調「獨立自主」，不受政、商、或特定利益所干預（轉引自. a. er. io. 公視策發部，2007；Tracey，1998）。由世界廣播與電視會議（World Radio. n. v l and Television Council，WRTC）在 2002 年所發表的報告，重申公共廣電 ni Ch. U. engchi 服務三項基本原則為普遍性，多樣性，獨立性及差異性。其中對「獨立性」的定義為公共廣電應成為排除政、商力量介入的公民論壇（公視策發部， 2007）。石世豪（2009）認為，公共廣播電視體制之積極目的除了在於補足私營廣播電視在節目多樣化上的不足，並藉由其主要來自於政府捐助或廣電規費的財務基礎，提供全體國民所需完整資訊，並充分發揮廣播電視在民主社會及文化生活中應有的重要功能。曾任公視總經理的胡元輝（2007）曾指出有兩個國際趨勢，其一即是出現在邁向民主化的國家或地區，公共化成為電視改革的重要選擇。如香港正面臨究竟是將 RTHK 電台由政府部門轉型為公共媒體的研議；西班 28.

(35) 牙的公視 RTVE 等，亦面對更為獨立自主的呼聲與要求。二、英、日、德國確保公視獨立性之制度設計陳世敏（2009）以英國廣播公司（British Broadcasting Coporation,BBC）為例，來說明公視的「獨立性」之制度設計。其指出，「文化媒體運動部」是 BBC 的業管機關，負責「信託理事會」（BBC Trust）成員的提名、轉呈 BBC 遞交給國會的年度報告、轉告國會對 BBC 的建議。「文化媒體運動部」大臣提名信託理事會成員十二人，經女王同意後任命。BBC 信託理事會代表執照費繳納者而工作，它確保 BBC 提供高品質、有價值的節目給所有英國民眾，保障 BBC 的獨立性。. 政治大法和結構設計是（陳世敏，2009）：立. 由相關研究可知，大體而言，一個「理想的」公共電視獨立性，其立. 1.有一個代表公眾的管理委員會，負責政策制訂，確保公視的獨立. ‧ 國. 學. 性，監督執行委員會的工作和節目品質。. ‧. 2.由管理委員會指派執行委員會執行日常業務。 3.有「業管」機關，沒有主管機關。. y. Nat. er. io. 管理委員會及其他民間監督團體），不是政府。. sit. 4.國會的監督是間接的：公視問責的對象，是公眾（包括代表公眾的. n. al 翁秀琪（2009）認為如何維持公共媒體獨立性，尌是在人事、經費、 iv. n U 公共問責上，這是三根主要樑柱。在立法法條與內部制度規範上只要能夠 engchi. Ch. 確立，獨立性尌可達成，再加上公共人培養，台灣的公共媒體仍有機會與希望。我國《公共電視法》即於第 11 條明定「公共電視屬於國民全體，其經營應獨立自主，不受干涉」。 Werner Rumphorst（2003）在《公共廣電法範例》（Model Public Service Broadcasting Law）中，以歐洲國家的公共廣電為討論背景，點出包括「定位宣示」、「經費模式」、「公眾治理」及「管理」等幾項機構安排之關鍵議題。其中於經費模式及公眾治理（董事會組成）均提及確保獨立性與履行公共任務所頇建構的制度條件。. 29.