第六章 公共電視財務保障及監督實際運作之問題
第二節 我國公共電視財務監督機制實際運作之分析
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第二節 我國公共電視財務監督機制實際運作之分析
壹、 政府編列預算捐贈公視所衍生之外部監督實務運作問題
影響公視甚鉅的經費來源與財務監督爭議，一則為「量」方面的社會 整體資源分配問題，再則為「質」方面的「獨立—效率」糾葛問題（石世 豪，2009：277）。
石世豪（1997）針對政府捐贈部分納入普通預算編列程序（公視法第 30 條），並且循決算與傳統國會監督模式加以控制（同法第 32、33 條規 定）此種法制設計，認為有將公視基金會裸露於政治與市場直接或間接的 衝擊之下的風險；並提出質疑：「立法者」是誤將「公共領域」與「公權 力」二者相混淆，亦或是法制設計上苦無適當的對策？陳世敏（2009）亦 認為，國會及其他政府機構直接干預公視業務，公視高層需赴國會接受立 委質詢這兩者，是公視維持「獨立性」的大忌。一位新聞局官員即表示：
正本清源問題出在預算，預算控制在政府，人家說一個組織一個要用人一個 要用錢，現在這兩個都不可能嘛，錢在立法院。兩者現在其實都受到行政院 跟立法院的影響，錢處理了人事就不會受到箝制（訪談記錄 B）。
一、 行政機關對政府預算捐贈公共電視之監督權限及問題
新聞局雖然為主管機關，但除了編列預算捐贈之外，並不實際進行 監督和評估，而僅由公視基金會在新聞局編列預算前提交年度事業計畫與 收支預算資料，以及事業年度終了後提交年度業務報告（參照公視法第三 十、三十二條）。
目前公視法的主管機關應受到立法院監督，而新聞局應只限於形式上 的審查預算。31學者陳炳宏（2009）認為，公視在提預算時，如果主管機 構的主其事者積極介入，對公視每筆預算在送立法院之前作實質的審查，
這樣對公視整個預算、組織、人事運作有違反獨立自主的概念，因其最高
31 公視法第三十條規定公視基金會須由政府捐贈部分的外部預算程序：「公視基金會之年度經費須由 政府捐贈之部分，應附具年度事業計畫及收支預算，提請董事會通過後，報請主管機關循預算程序辦 理。」
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還有實質的監督機構是立法院。現行公視法賦予新聞局有介入公視基金會 的預算及決算作業程序（如上述第 30 條、第 32 條規定），以及章程備查 程序之權限（第 47 條規定）。學者石世豪（1997）卻認為，依公視法第 2 條第 1 項及第 11 條規定意旨而言，新聞局應無尌預算、決算與章程內容 進行實質審查的權限；但此等程序上的介入，業已賦予新聞局具體影響公 視基金會運作的機會（與實質的權力），其未能另設明文禁止新聞局藉機 干預，不啻為法制設計上的失誤（石世豪，2009：276）。
石世豪（1997）分析，行政院及立法院依現行公視法尚握有人事、預 算、財務監督等權限，應無必要在「行政—立法」控制與公共監督32之外，
另設一經常性的「主管機關」（石世豪，2009：275）。學者建議未來公視 法修法，應把主管機關與業管機關設置形式化和虛擬化，不應對公視預算 作實質或逐筆審查（陳炳宏，2009）。以免將來立法院對公視預算有所疑 慮時，並非新聞局出來捍衛公視的預算，而是公視董事長或總經理必頇接 受質詢，其中有更細緻的問題。33某位任職於公視亦為媒改社成員的受訪 者即表示：
我聽過很多主管機關在抱怨譬如原委會、客委會，新聞局在抱怨說，你 預算掛在我下面，我當然要去面對立法院委員的壓力，我就說那是你主管機 關的首長，不懂公共媒體。如果你懂得公共媒體應該要跟立法院說公共媒體 之所以成為公共媒體，不希望我逐步去過問，今天預算即使掛在我這裡，我 是不能夠過問。以英國ＤＣＭＳ為例，是主管ＢＢＣ的主管機關，那他們的 主管機關，因為公共媒體是很敏感，我剛好拜訪是他們的科長，他們的科長 就說他們一次都是編五年，ＢＢＣ的預算一編就是五年，那國會通過了之 後，這五年他們完全不過問，這才叫做獨立媒體（訪談記錄 A2）。
二、 立法院對政府預算捐贈之審查權限及爭議問題
現行公視法定經費來源中，政府捐贈仍是最大且穩定之財源。因政 府預算編列涉及國家費用支出，其必頇經過預算及決算之程序（何宗翰，
2005：44）。依公共電視法第三十條，公視基金會的事業年度與政府會計
32 參照公視法第 34 條、第 35 條、第 46 條規定。
33 出自陳炳宏教授於卓越新聞獎基金會主辦的「我們該有甚麼樣的公共電視」論壇所發表〈公視法修
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年度一致。公視基金會之年度經費中由政府捐贈部分為國家的預算支出，
應附具年度事業計畫及收支預算，提請董事會通過後，報請主管機關循預 算程序辦理（第三十條）。事業年度終了後，依同法第三十二條，公視基 金會應製作年度業務報告書，詳列執行成果及收支預算，提經監事會審 核，董事會通過後，報請主管機關循決算程序辦理。
學者石世豪（2009）認為，以上規定已使公視基金會財務完全置於 主管機關及立法院的預算事後監督框架之中，從而並未排除或限制主管機 關、主計機關及立法院對政府編列預算審核、彙核及審議的法定權限。而 立法院之所以緊握公視的財務事後控制權，除因其創立基金一億元及籌備 期間購置、撥用的國有財產皆來自政府，立法院自有權力及責任善加監督 之外，主要原因仍在於政府每年編列預算捐贈公視基金會九億元（石世 豪，2009：8）。某位媒體觀察教育基金會的成員對立法院負有外部預算監 督權之行使有此看法：
公共電視的經費行政部門是依法編列，但其實都是卡在立法院上頭，所 以立法院就是用凍結預算的方式去處理這件事情，立法院就會用這樣的一個 方法去對公視有上下其手的可能性。這裡就會變成是說產生一個爭議：到底 政府捐贈的方式是不是一定要經過立法院同意？國家當他花了這麼多的錢 而沒有任何監督的職能，不管是從行政體系或是從立法部門來做監督的話，
當然不是說那麼合理（訪談記錄 C）。
石世豪教授（2009）進一步指出，立法院以往未刪減（凍結）公視 基金會預算亦未附加條件或其他附款，或許可以視為立法者尊重公共廣播 電視體制的形成中慣例；立法院自 2007 年起打破此一立意良善的立法慣 例。而公視法第二九條規定：「公視基金會應本設立之目的有效使用經費。」
又直接與預算法上的捐贈效益規範緊密扣合，從而納入國家整體財政紀律 之中（石世豪，2009：9）。某位任職於公視的受訪者即表示：
2008 年的錢，去年的錢，他今(2009)年五月才給，這哪像要經營一個公 共電視？那今年的錢還凍結，凍結一半。去年在審預算的時候，李慶安提案，
然後反正就一堆委員簽名了，然後就凍結，就凍一半，反正現在是不凍才怪，
已經習慣了啦（訪談記錄 A1）。
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如同學者所言，公視以公共預算行公共之事，哪有不該被妥善監督 的道理？立法院有權，也應該監督公視，為全民興利除弊，健全公共電視 的發展，但不能用任何方式干預、妨礙公視的獨立和正常運作（羅世宏，
2008）。倘若行政機關經由預算箝制進行直接控制、或者國會中各政黨對 預算進行政治審查，都只會扼殺公共電視的存續發展（魏玓、劉昌德，
2008）。某位任職於公視的高層人員即表示：
公視可以被稽核它的效能，可是預算不應該被凍。我是說，任何違法，
你去抓啊。開玩笑，我們自己追款都來不及了。所有東西攤開給你看，『所 以你們儘管來調查』，『但是不要給我亂擋預算』，對不對。你沒有糧草怎麼 做事，去年的那個 4.5 億凍掉，到今年五月(才給)，你看這段時間怎麼熬，
收視率還可以上升。最好的方式，還是說，公視的預算，它不應該透過立法 院審，它應該只是形式上過一下立法院這樣就好了（訪談記錄 A1）。
2008 年底爆發的公視預算審查事件，立法院在通過預算的附帶決 議內提案「自九八年度起政府捐贈之財團法人公視基金會年度經費，應附 具年度事業計劃及收支預算，報請主管機關核可同意始能動支。」媒改及 公民團體抗議已破壞立法部門行使合宜監督權限的程度，等於是在法定預 算審議程序之外，創造一個立委可以「干涉」公視經費動支，影響公視人 事、節目及經營的空間（馮喬蘭，2009）。某位任職於公視的受訪者即表 示：
他（立委質詢時）只會說我們什麼浪費啦、錢坑啦，立法委員常常用這 樣子的理由來說收視績效不好。除非他們已經政策上，畢竟執政黨嘛，政策 上已經決定對公視鬆手了，否則那個不是重要的理由，他隨便找都有一個理 由。除了政黨的利益以外，還有一些涉及到個人的利益，華視、公視的高層 主管有多少位子，其實對政治人物來講，對個別立委，他周圍有些人想要這 個位子，就是重要的誘因啦，當然國民黨可能也想要強化掌控啦，但是，個 別立委就可以有重大影響了（訪談記錄 A1）。
因此，如果立法院進一步利用審議政府捐贈公視預算的機會，動輒 干預公視個別經營活動或節目內容，則公視法第十一條前段「公共電 視……應獨立自主，不受干涉」之規範意旨或憲法第十一條所保障的「人
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民……以廣播及電視方式表達言論之自由」內涵，皆可能逐漸流失而徒具 其形（石世豪，2009）。某位新聞局的官員對於立法院有權審查公視預算
民……以廣播及電視方式表達言論之自由」內涵，皆可能逐漸流失而徒具 其形（石世豪，2009）。某位新聞局的官員對於立法院有權審查公視預算