第七章 結論與建議
第一節 研究發現
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第七章 結論與建議
第一節 研究發現
壹、 我國公視董監事選任過程受政黨與執政者執行偏差之影響
綜合上述文獻及訪談資料分析之結果可以發現，第四屆公視董監事 的選任及兩次增補過程，歷經政治爭議而產生合法性問題，可歸結出主要 並非董監事選任制度設計不良，而是第四屆董監事選任過程並未完全遵孚 公共電視法第 13 條意旨執行所致。另一方面也暴露了我國公視現行董監 事選任程序規定的缺漏以致政黨與行政權有操弄提審過程的空間。
有關董監事選任過程的政治爭議並非至 2009 年修法增聘董監事過程 才發生，第四屆前兩次選任及補選過程已是其來有自，其中出現審查委員 資格疑問、過程不透明，以及權責不清致民間無法監督等弊病。2008 年 政黨輪替後國民黨藉由通過公視法修法增加董事員額，而行政院新聞局於 增聘董監事的提審過程中因遭外界質疑主導審查委員會的推舉作業，甚而 被監察院糾正其審查委員會的組成不完全合法，致使該次增聘董事的產生 有瑕疵。
2009 年擴大補員、重新提名之爭議除引發在野黨和民間團體對執政 黨增加董事員額目的之批評：「修法提高董事人數，對於董事選任程序卻 未置一詞，難免予人意圖增加對董事會控制力的疑慮」、「著力於董監事會 員額之擴編，透過修法取得在董事會提名任命董事的人數優勢」；而行政 院主政者依新法辦理董監事增聘作業，實際上卻在審查委員組成過程中便 宜行事，未完全遵照遊戲規則例如：未重新由立法院組成審查委員會，迅 速補選董監事的結果，使得 2009 年增聘董事的產生過程遭監察院糾正程 序不完備，並受公民團體批評而影響其治理正當性，同時更加凸顯出現行 公視董監事選任規定實際運作的缺失確實有修正之必要。
貳、 公共電視之財源模式影響外部監督之規範密度
一、 以政府預算為財源所衍生之外部監督實際運作與財源模式當初設
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計之目的有所扞格
我國公視經費來源中，政府捐贈仍是最大且穩定之財源，現行公視 法規定政府編列預算捐贈必頇經過預算及決算之程序，此也構成行政院、
主管機關新聞局及立法院對政府預算捐贈編列及審議的監督權限。然而國 家機關對公共電視之監督該如何謹孚所謂「一臂之遙」節制的界線，監督 之方式及程度該如何被規範，才符合公視的特質並達成公共資源之有效運 用並確保其公共任務之履行。同時，避免實務運作上出現對公視之獨立性 與節目自主造成不當干預之問題，均涉及公共電視其財源之外部監督適切 性的課題。
經綜合分析國內外相關文獻及訪談資料可得知，有關公共電視財務監 督機制之規範及運作，包括其監督主體是否經由外部國家機關、財務的監 督程序及密度為何，均深受其經費來源模式設計之影響，故此，公視財源 之監督功能與財源制度設計所欲達成的目的之間尌有某種程度的連結關 係。經研究分析，由於以「政府預算」為經費有使行政、立法機關挾財務 之監督權限以干預公視節目內容、組織運作之虞，因此有傳播學者建議，
向每個收視家庭徵收「收視執照費」是確保公共廣電機構擁有穩定經費來 源，並使其相對免於政治控制，並具有與公民付費支持公廣機構所建立的 直接聯繫關係之優點，透過公共課責的方式減少外部政府的財務監督運作 影響公視獨立性之弊端，使其成為較理想的公視財源模式。
二、 立法院在財源監督之實務運作對公視獨立性及節目自主保障之影 響
經研究分析，我國公視以「政府編列預算捐贈」為主的財務保障設計 原意係為避免公共電視之節目受到商業市場競逐收視率之影響，以符合憲 法所定之言論自由與文化多樣的要求。然而，卻也為政黨或政治勢力干預 公視節目自由提供機會，例如立委於審查政府捐助公視預算時，以公視浪 費資源、績效不彰為由一再凍結其年度預算，實務上也已經出現前述案例。
從 2008 年公共電視年度預算遭立法院凍結一案可見，學者雖認為主
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管機關及立法院對預算僅得做「事後監督」及「適法性」監督，而不及於 適當性及內容的實質審查，以維持公視的獨立性。然而事實上在公視財源 設計不自主、以及財務監督的配套規範不健全之情況下，當權者仍視之為 政府電視，立法機關藉由預算審查程序以凍結與附帶決議之手段，欲遂行 審查節目內容和人事組成之實，將背離公視第十一條「公共電視…其經營 應獨立自主，不受干涉」以及憲法保障言論自由之宗旨。
參、維持政府預算為財源模式其外部監督機制之再規範
我國公共電視在政經現況下若仍頇維持以政府編列預算為主之財源 模式，本研究歸結相關學者建議應建立合宜的公共電視之外部監督機制。
其中應該包括定期接受財務效率與節目和營運績效之評鑑，而此項評鑑最 好由外部「公正獨立之機構」或「委員會」負責，避免由行政或立法機關 直接監督，而有藉預算審查干預公視之獨立性及節目自主之空間。學者分 析德國「廣電規費判決」中所建構的財務審查制度之實務經驗指出，在組 織及程序規範架構上，仍以導入「專家委員會」進行財務需求及審查的調 查分析之外部監督機制，才是確保公視以公共財源為基礎之下，能有效隔 絕政治干預的財務制度之充分條件。而德國公視規費費率之確定，應由公 視向專業獨立之「財務需求調查委員會」提出需求申請，由該委員會調查 與評估。此種外部監督方式，並未涉及公視節目之決定或合目的性，而限 於審查公視是否符合法定任務之委託或節目需求是否適當及遵孚經濟節 約原則，因此不得作為影響節目或執行媒體政策之工具，在此財務監督程 序中必頇兼顧公共電視獨立性及節目自由等基本權之保障。此種融合外部 監督的規範及實務運作之制度經驗可供我國未來財務監督配套機制設計 之參照。
肆、我國公視在董監事選任與財源之制度設計不足以因應當前角色功能 之轉變
經研究分析可以發現，我國公共電視在財務保障制度及董監事選任制
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由行政院、立法院分享提名與審查權之設計主要出於為排除政治力控制，
提高董監事組成獨立性之考量。然而，實際運作卻因提審過程的複雜性與 不夠公開而產生權責不明易受政黨操作提名人選及過程之問題。現行公視 董監事選任規定實務運作之問題若可透過修法改善提審程序執行之缺 失，而仍能在維持現制下達成其獨立性之目的。
然而，隨著當前我國公視負有的角色任務日益多元，除了透過董監事 選任規定上行政院、立法院分權負責提名與審查之程序來確保公視免於單 一政治勢力干預的消極功能以外；也應尋求調整公視基金會董監事選任制 度與程序之可能性，使其朝納入公眾參與、公開監督，以及落實專業多元 治理與責任政治之方向進行改革，以因應當前社會對公視多元的文化角色 以及積極課予公共服務任務之期待。
另一方面，我國公視以政府預算為主的財源模式設計當初係基於彌 補商業電視不足、免於政治力量干預之目的，卻衍生財務的外部監督機制 實務運作與制度保障獨立性及媒體自由之目的扞格的問題；此外，公視成 立之初傾向「小而美」的定位，以致在規模與財務的限制下，公視並無法 發揮影響整體媒體生態的作用。我國公視的經費來源除了受制於政府機關 而有監督密度與獨立性衝突的問題，並且在財源不穩定的情況下很難做長 遠的規劃。在這樣先天不良、後天失調的情況下，重新設計更為獨立、穩 定、多元的財務保障制度，遂成為當前公視亟待解決之課題。然而，此頇 視政府對公視的角色定位是否有所轉變，不再停留在過去消極防弊、不希 望公視坐大的思維裡。
有鑑於當前民意機關及公民社會對公共媒體的期待日益高漲，對於集 團化後的公視應該扮演以正視聽、提供兼具品質與收視績效的節目、以帄 衡商業市場帶動其良性競爭也有更多的認知。值此公視背負更多更重要的 公共服務任務之際，執政者更應該亟思修法擴大公視財源，並取向更多元 的經費來源模式。在健全公視的財務保障制度後，與此對應需要更細緻的 內外部課責來取代政治外部監督的方式，才能積極地敦促公視實現其公共 化的價值。