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第一章 緒論 第一節 研究背景與動機
2008 年底公共電視 97 年度一半預算遲未解凍、98 年度一半預算再遭 立法院凍結之際，立委林益世以監督公共電視經費運用為理由，提案要求 公視執行預算時，包括新聞與一般節目的企劃、製作與播映等逐條內容，
均頇報請主管機關核可同意始能動支；甚至提修法案增加公視基金會董監 事員額，由目前的 11 至 15 人，增加到 17 至 21 人。公共電視預算遭凍結 風波，引發了社會各界對公共電視角色的重新正視及廣泛討論，包括媒體 改造學社、台灣媒體觀察教育基金會等媒體改革團體除發表對於立法院未 能解凍公視預算及通過附帶決議之聲明，並號召民間團體及公視員工至立 法院請願，更集結社區大學全國促進會、公民監督國會聯盟等多個社運團 體於 2009 年 1 月 1 日發起「搶救公視、監督國會」大遊行，以及 1 月 9 日「藝文界搶救公視大作戰」，串連公民社會以抗議行動施壓國民黨及林 益世直至撤回影響公視獨立運作的提案。
2009 年 6 月，立法院三讀通過公共電視法第 13 條修正案，該條文增 加公視基金會所設董事會席次由現行的 11-15 人，增為 17-21 人。而行政 院新聞局旋即透過立法院審查委員會，依據新法，於同年 7 月增補了 8 名董事，1 名監事。該波增聘董事之爭議源自國民黨團店續對公視預算解 凍之附帶決議所提，為提高董事會的代表性，然而卻被在野黨及民間團體 質疑執政黨有藉此改變董事會結構、增加行政權對公視人事控制力之虞。
爾後監察院則於同年 12 月針對新聞局在第四屆公視基金會第二次增補董 事提審過程缺失，以及有關董事會合法員額之認定前後矛盾，提出糾正 案。2008 年政黨輪替後所發生的公視董監事增聘爭議，暴露了第四屆以 來所歷經董監事選任過程的問題，似有檢討修正之必要。
在 1990 年代民主化的過程中，媒改團體推動公共電視運動，呼籲建 立以公民為主的傳播體制，並尊重其獨立的地位。台灣自 1997 年設立公 共電視十年來，公視逐漸成長，2000 年政黨輪替後政府推動公共化政策 更促使公視朝集團化之路邁進。2006 年通過《無線電視事業公股處理條
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例》，賦予了華視公共化的法源，以及客家、原住民電視、宏觀衛視納入，
2007 年 1 月公共廣電集團正式成形。然而，目前公視仍然面對許多難關：
包括公廣集團運作法源《公共電視法》未相應調整，董事會選任過程之公 開與正當性問題，立法院對公視經費運用不符經濟效益之質疑，以及管理 爭議僵持未解等公共媒體之治理危機。因此台灣公廣集團的整合與發展，
始終跌跌撞撞，制度模糊與不穩定處，遂給政治勢力介入操弄的空間。
2008 年以來公共電視預算遭立法院凍結爭議事件，凸顯了維持公視 獨立性及節目自主之財務保障設計與其外部監督機制之運作受制於行政 及立法機關而產生監督方式和程度適切性之問題。另一方面，2009 年公 視董監事第四屆增聘過程一連串爭議事件，也使本屆董事會組成員額的增 補、選任程序規定不足之處，受到行政與立法機關操弄而影響董事產生的 合法正當性之弊端逐一浮現。而我國公視在財務及董監事選任運作之外部 監督與內部課責機制等配套未發揮其應有功能等現制運作之問題，均值得 本研究加以探討。
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第二節 研究問題與目的
如同馮建三（2009）所言，通過「政治規劃」，積極地滿足傳媒的新 聞自由及公民的傳播權利，確實是國家的責任之一：一來擴大公共廣電的 規模；二來從結構層面，有效地規範所有私部門及公共媒體的運作。在此 背景之下，如何界定政治力正當且必要的介入之範疇，尌很重要（馮建三，
2009：41）。本研究之討論重弖源於 2008 年底爆發之公視預算遭凍結爭 議，其所導引出公視在以政府預算為財源模式之設計及行政、立法機關對 財務監督之權限與程度，以及外部監督實際運作與財務制度所保障公視
「獨立性」、「媒體自由」的目的出現衝突之問題。另一方面，2009 年公 視董監事第四屆增聘過程一連串爭議事件，也使本屆董事會組成員額增補 之正當性、選任程序不夠公開、以及透過立法院審查過程權責不明等執行 面之爭點浮出檯面。此外，現行公視董監事選任制度設計之運作能否充分 發揮公視應有的獨立與專業治理之功能等問題均成為本研究關注之重點。
本研究擬探討國內外公共電視董監事選任制度之設計，以及選任程序 之規範與運作。詴圖透過檢視我國公視董監事會近來選任過程之爭議，了 解現行由行政與立法機關分享提名審查之制度設計緣由，並探討該制度實 際執行過程何以出現提名及審查委員組成不夠公開透明之合法性缺失、及 行政權操弄提審過程之問題，並針對立法院修法增加董監事員額對董事會 選任及其組成結構之影響加以探究。
其次，分析當前以政府預算捐贈為主之財源設計及其所衍生的外部監 督機制，在實務運作上可能造成政治力藉由預算監督權限和程序以干預公 視獨立性與節目自主之情形，尤其著重於探討立法院對公視財源監督的方 式，其運作上與先進國家公視的「國會監督」限於資源運用，而不及於節 目政策審查之規範功能不符，並了解外部監督實際運作，與財源制度設計 保障公視獨立於政治與商業力量之外的目的有所背離之問題。
藉由以上問題之探討，本研究嘗詴分析我國公視董監事選任程序及財 務監督機制該如何修正、以及合宜地規範以解決實務問題，並引發對我國 公視角色定位、所被賦予公共任務之再思考，探討如何透過修法改善公視 偏重政府預算而缺乏獨立、多元和穩定之財源模式；並詴圖尋求調整公視
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董監事選任制度之可能性，使董監事組成過程在經由行政、立法分權提名 審查以確保政治獨立性目的之外，也能朝納入公眾參與、落實專業多元治 理及責任政治之方向進行改革。
基此，本研究旨在探討確保公共電視獨立性與節目自主之制度設計，
以及如何從公視董監事選任以及財源模式與其監督機制之規範確保制度 設計之運作能夠實現公視的獨立自主並達成公共任務。故此，本研究擬從 公視董監事選任制度及財源模式兩大主軸切入，對如何透過董監事選任及 財源模式之設計確保公視獨立性及公共任務加以探究，並對董監事選任執 行程序及財務外部監督機制之配套與實務運作進行分析。最後詴圖對公視 以政府預算為主之財源模式及董事會選任制度如何透過修法改進，以在確 保政治獨立性之外，亦能實現專業多元節目績效，及因應社會對公視文化 角色與課以基本供給任務之期待，提供相關政策建議。
承上所述，本文的研究問題為：
1. 公共電視的角色與其維持獨立性及公共任務之制度設計的關連性？我 國公視在董監事選任及財務保障制度之設計及目的為何？為達成公視 制度設計之目的，其外部監督之功能和方式為何？
2. 我國公視基金會董監事選任制度規範與運作過程之問題？有關董監事 選任規定與實務運作之修法方向為何？
3. 我國公視以政府預算為財源之規範及監督實際運作之問題？如何透過 修法改善依賴政府預算之財源模式並合宜地規範政治機關監督的程 度？