公務人力資源彈性管理

一、公務人力資源管理

人力資源管理在過去通常被稱為「人事管理」（personnel management），是 一種管理組織內部人員的正式系統；在今日，則扮演了極度重要的策略性角色。

許多組織都已將其人力資源管理轉化成一種競爭的優勢，所謂人對了，事就對了 (邱華君，2008)。

公 務 人 力 資 源 管 理 是 由 人 事 行 政 (personnel administration) 與 人 事 管 理 (personnel management)發展而來，麥金生(L.C.Megginson)認為人力資源管理的意 義為：在所有管理功能之中，凡涉及組織人力資源的羅致、選任、發展、運用、

報酬及潛能之發揮等規畫、行動皆屬之(趙其文，1996：80-81)。法蘭其(W.F.French) 在人力資源管理(Human Resource Management)一書中指出，人力資源管理是組織 對所需人力資源的羅致、遴選、發展、運用及維持(轉引自邱華君，2008)。歸納 之，凡為達成組織目標，所需人員之遴選、運用、培育、考核、激勵、報酬及退 休、撫卹等原理、制度、方法及實施；其內涵包括求才、育才、用才、留才四大 措施；功能為羅致、發展、激勵和維持(蔡良文，2003：31-33)。

人力資源管理一直是組織經營管理的重要議題，行政院於2002年成立「行政 院組織改造推動委員會」，其基本理念在於機關業務朝「去任務化、地方化、法 人化、委外化」等四化辦理；精簡公務組織與人力、簡化作業程序、行政機關法 人化、公共事務民營化、e化等，使得公務人力資源已不能像過去一樣的充沛，

「人手不足」乃成為政府部門的常態，如何改變員工的學習及工作行為，以產生 較高的工作績效，強化公務人力資源管理，則成為提升行政效能的基礎工程(楊 翠華，2004)。

二、人力彈性政策

政府對於環境狀態之本質、環境變遷之效應以及政策回應能力，均面臨不確 定性，故有需要在組織結構與行政過程等方面，採取彈性化策略，以蒐集各種可 能資訊、各方資源，並提昇溝通協調能力，協助解決各項複雜且深具動態性的政 策問題，以降低不確定環境之衝擊，引導制度或組織變遷的走向（林水波、陳志 瑋，2000：240）。彈性化就是要打破政府文官管理體制過度僵化和過度一體化 的作法，彈性化觀點就是策略性人力資源管理的觀點，亦即讓人力資源管理變成 是機關本身的核心職能，而非別人強加的管理措施（施能傑，2006）。為了尋求 組織之生存利基（niche），政府逐步轉向靈活彈性、快速應變的彈性政府。反 映在公部門上的便是開始出現一連串關於「彈性」的政策，不論是在各政府單位 的組織結構或是人事上皆是如此。「彈性」政策反映在人事上的便是「契約性人 力」的運用，從政府將部分業務委託外包、臨時人員之僱用，及人力派遣業的使 用，皆可看到政府在人事政策上所作之彈性化、策略性的調整(陳攸偉，2009)。

事實上，現有行政體系早已具備人力彈性化的概念與實務。例如，目前行政 機關已日益重視行政業務委託或外包民間辦理的趨勢，如改以保全人員取代駐衛 警的職缺，而清潔工作也採用外包方式，來取代原有技工、工友的任務。此外，

機關也普遍運用約僱人員，負責臨時性、季節性，或定期性簡易工作所需的人員

9；基本上，人力彈性化本身只是一種管理工具，其目的乃在獲得某些效益。組

9《行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法》第二條：約僱人員之僱用以所任工作係相當分類職位 公務人員第五職等以下之臨時性工作，而本機關確無適當人員可資擔任者為限，其範圍如 左：

一、訂有期限之臨時性機關所需人員。

二、因辦理臨時新增業務，在新增員額未核定前所需人員。

三、因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員。

織本身可能因此每年省下大筆的人力投資成本，或可觀的退休金支出等有形效益。

不過，人力彈性化也可能因服務提供者不熟悉服務對象的策略與文化，遂導致無 效率的情況發生(曾冠球，2004)。

若以政策可行性的角度而言，有關公部門彈性人力的運用，施能傑(1999)認 為傳統的「終身雇用制」可能有適度限縮的必要。終身雇用制除了提高成員對組 織的忠誠，以及吸引人才久任、強化社會化，降低交易成本等優點外，亦有助於 維持組織內部技能與能力存量的穩定性與可預測性。就人力資本理論的角度，由 於其所關注的是發展員工技能與知識的預期報酬率，故終身雇用制下對員工的一 切投資成本，若未能高於員工生產力之情形下，則組織便應嚴肅地考量是否宜改 由勞力市場的供給面，來獲取機關所需的技能（施能傑，1999: 51）。

曾冠球(2004)認為人力彈性化的推動較適用於高、低階的工作。高者如簡任 十一職等以上的常任文官（主管），低者如約僱人員、駐衛警、技工、工友等職 缺。至於部分三職等以下的書記職缺（視機關位階與業務屬性彈性調整），也可 以列入適用或觀察的對象。此外，部分機關的人事室、會計室（如地方政府的二 級機關，以及人事、主計以外的部分一級機關適用），甚至是非屬業務機關的總 務部門，若人員本身的工作量不大，即毋須全盤性地單獨設置，而可改採機關結 盟的模式來加以處理。蓋各機關仍可就其中階行政人員的邊陲性業務進行檢討，

至少如文字記錄、尋找資料等極度非策略性的活動加以集結，而後交由臨時人員 專責處理，則既有的中堅人力，便可致力於那些具有相對附加價值的策略工作面 向，以收所為的「策略聚焦」效果。

康雅雯(2011)認為政府「彈性組合的人力運用」政策目標是指：機關組織在 總人力或總運作經費的框架下，有足夠的空間自行決定達成組織職能所需要的人 力組合方式，並隨時調整組合方式。彈性組合的主要操作工具就是政府職能的多

四、因辦理季節性或定期性簡易工作所需人員。

前項約僱人員之僱用以年度計劃中已列有預算或經專案呈准者為限，約僱人員不得擔任或 兼任主管職位。

樣化，不再完全以永業制久任性職位設計為主，容許可以運用各種臨時性人力的 職位。臨時性的工作類別可以自純粹書記庶務性到專業技術性的諮詢顧問職位等，

也可以採全職或部分工時方式。雇傭彈性的法律基礎應該是契約聘用化、契約任 用化，過去政府普遍採用久任且無契約雇傭型態，應該適度修正，尤其是讓政府 中純粹是執行性質或可非永業性的工作職位，轉為契約性關係或進一步為公法上 的契約關係，這也有助於不適任人力的處理，增加人力適才適所與彈性調節性功 能，更利於推動績效管理(康雅雯，2011)。

三、我國彈性用人制度之現況

政府採取「擴大契約進用人力制度」之彈性用人措施，此即Condrey and Battaglio, Jr.（2007：425）所稱之「激進公務員制度改革」（ radical civil service reform ） 之主張： 採用績效薪資（pay-for-performance）和「合意雇用關係」

（at-will employment）制度(轉引自詹中原，2012)。其目標是使政府各階層的人 力運用，更具彈性化的管道，並改採多元化的進用方式，以吸引非公部門之優秀 人才到政府機關來服務，藉以強化政策領導與專業能力，進而提升政府的行政效 能。

考試院基於人事法制最高主管機關權責，為提昇文官素質與效能，建立健全 的文官制度，於2009年6月18日第11屆第39次會議審議通過考試院文官制度興革 規劃方案，其第二案：「統整文官法制、活化管理體系」中程目標之一為「健全 政府契約用人制度」，並交由銓敍部規劃，期能針對目前政府契約性人力運作所 衍生之相關問題進行通盤規劃與整建，俾建置完善的政府契約用人制度。目前政 府契約進用人力包括聘用人員、約僱人員，乃依據聘用人員人事條例分為：

(一)聘用人員

依任用法第 36 條規定，各機關以契約定期聘用之專業或技術人員，其聘用 另以法律定之。是以，現行各機關聘用人員係依聘用條例規定進用，聘用人員須 與聘用機關簽立書面契約，契約中明定權利、義務及相關事項，且聘用訂有期限，

其業務內容屬專業性、技術性或研究性，得延聘專家、學者或其他具有特殊技術 人員；惟其進用雖有法律依據，但對於進用方式以外之其他人事管理事項並無明 確規範，目前由各進用機關自行訂定相關管理措施。

(二)約僱人員

現行各機關約僱人員係依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」（以下簡 稱僱用辦法）進用，其進用依據為行政命令，並無法律授權，故其法律基礎闕如。

又依僱用辦法規定，約僱人員亦須與僱用機關簽立書面契約，契約中明定權利、

義務及相關事項，且僱用期間以1年為限，其所任工作係相當分類職位公務人員 第五職等以下之臨時性工作，以辦理機關季節性或定期性簡易工作，或因辦理臨 時新增業務等為限。

(三)派用人員

依「派用人員派用條例及其施行細則」之規定進用，派用人員設置重點在於

「機關」或「職務」之臨時性，機關一旦裁撤或任務一旦完成則派用人員就自動 解職。

(四)機要人員

須與機關首長同進退，並得隨時免職，依照「各機關機要人員進用辦法」進 用。

(五)職務代理人

機關職務出缺，因案停職或休職，或公差、公假、請假或休假等，得依「各 機關職務代理應行注意事項」規定，僱用職務代理人。

四、幼兒園彈性用人制度

幼托整合後，國小附設幼兒園依《幼兒教育及照顧法》(以下稱「本法」)第 25 條第 5 項規定訂定《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》¹⁰，本

10 《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》於民國 101 年 04 月 27 日 發布，共 22 條，

該辦法中同時制定了公立幼兒園契約進用人員薪資支給基準表。

法所稱契約進用人員，指直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）立幼兒園（以下簡稱

法所稱契約進用人員，指直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）立幼兒園（以下簡稱