中 華 大 學
碩 士 論 文
幼托整合後教保人員工作職掌及管理之研
究:以新竹市國小附幼為例
The Study of the Function and Management of
the Early Childhood Educators under the
Integrated Kindergarten and Nursery School
Policy: The Example of the Kindergartens
Affiliated with Elementary Schools in Hsinchu
City
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名： M10117008 吳筱苹
指導教授：胡至沛 博士
摘 要
本研究探討幼托整合後依照《幼兒教育及照顧法》第 18 條第 9 項「公立學 校附設幼兒園每園應再增置教保服務人員一人」的規定，新竹市各國小附設幼兒 園於 2012 年 8 月 1 日以契約進用方式增置教保員一名，同時以契約方式進用教 學教保員而產生一師一保、同工不同酬的搭班機制。為了瞭解新竹市國小附幼增 置之行政教保員及教學教保員對於幼兒園的運作是否受到衝擊，研究目的如下： 一、瞭解新竹市國小附幼教保服務人員對於不同法令進用不同身分別人員的看法 及認同程度。 二、瞭解新竹市國小附幼增置教保員(行政教保員)之工作職掌與管理現況。 三、瞭解新竹市國小附幼教保服務人員對於班級一師一保配班機制的意見及看 法。 本研究採用文獻分析法、問卷調查法及深度訪談法，首先蒐集「公務人力 資源彈性管理」、「契約人力制度」及「公立幼兒園教師工作內涵」等相關文獻， 作為理論依據及目前執行現況。再根據文獻分析所得結果自編調查問卷，以瞭解 幼兒園教保服務人員對於相關政策的認同及實際執行情形，並進行實證之分析與 探究；再彙整分析訪談蒐集的資料，綜合歸納出研究發現並提出建議供政府單位、 學校行政人員及教保員參考。 關鍵詞：幼托整合、幼兒教育及照顧法、教保服務人員、教保員Abstract
This study intends to explore the coexisting relationship between the kindergarten
teacher and the early childhood educator. These individual professions share similar
duties yet have different incomes. This has been put into place in the kindergartens
affiliated with elementary schools in Hsinchu City from August first, 2012 based upon
Article 18(9) of "Laws of Early Childhood Education and Caretaking ", which states
that "Each Kindergarten Affiliated with Elementary School should hire one more
early childhood educator. The purpose of this research is to understand whether the
additional early childhood educators has an impact on the operation and function of
the kindergarten. The main points of the research is as follows:
1. Investigating the opinions and viewpoints of all early childhood educators with
regards to the new laws.
2. Understanding the duties of the additional educators and how these positions will
be managed by the kindergarten affiliated with elementary schools.
3. Investigating the viewpoints and opinions of the additional educators with regards
to the system of having an early childhood educator for each kindergarten teacher.
This study adopts the documentary analysis, questionnaire survey and in-depth
interview. First of all, it collects the documents of " Manpower Resources
Management ", " Contract Manpower System " and " the Job Content of the Public
Kindergarten and Nursery Teachers " to be theoretical fundamentals and to understand
current situation. Then, based upon the documentary analysis, the author creates the
questionnaire surveys so as to understand the opinions and viewpoints of all early
childhood educators with regards to the related policies and to understand the actual
situation. Afterwards, the author proceeds to collect and analyze all analytical data
suggestions for the government, school staff, and early childhood educators.
Keyword: integration of kindergartens and nurseries,
Laws of Early Childhood Education and Caretaking,
Educational and babysitting service people,
目 錄
第一章 緒論---1 第一節 研究背景與動機---2 第二節 研究目的---8 第三節 研究問題---8 第四節 研究範圍與方法---9 第五節 研究流程與研究限制---11 第六節 相關名詞解釋---13 第二章 理論基礎與文獻探討---15 第一節 公務人力資源彈性管理---15 第二節 契約人力制度---21 第三節 公立幼兒園工作內涵---31 第四節 相關文獻探討---40 第三章 我國幼托整合政策發展---49 第一節 我國學前教育之演進---49 第二節 台灣公立學前教育師資培育的演進---55 第三節 幼稚園、托兒所整合發展---61 第四章 實證分析---75 第一節 研究架構---75 第二節 問卷調查過程---76 第三節 公務機關契約進用政策認同分析---85 第四節 幼兒園教保員人事管理認同分析---89 第五節 幼兒園教師及教保員工作職掌認同分析---93 第六節 訪談內容分析 ---97 第七節 實證分析總結 ---121第五章 結論---123 第一節 研究發現---123 第二節 研究建議---125 參考文獻---129 附錄一幼兒教育及照顧法子法--公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦 法(民國 101 年 04 月 27 日發布)---137 附錄二新竹市公立幼兒園新進教保員困惑問題(101 年 8 月)---145 附錄三 公部門人力資源彈性管理相關文獻彙整表---146 附錄四契約人力制度相關文獻彙整表---148 附錄五「契約進用教保員工作職掌及管理之研究~以新竹市國小附幼為例」調查 問卷---151 附錄六 訪談大綱及訪談內容---155
表目錄
表 1-1 新竹市國民小學附設幼兒園教保服務人員現況---10 表 1-2 本研究選取之深度訪談對象---11 表 2-1 契約進用教保員與教師之權利義務比較表---30 表 3-1 政府遷台之前，我國學前教育演進---51 表 3-2 政府遷台後托兒所演進---54 表 3-3 「幼托整合-起步階段」(1997 年-2000 年)會議議程表---62 表 3-4 「幼托整合推動委員會」（2001-2003 年）推動大事紀---65 表 3-5 新竹市原市立托兒所 16 個收托幼兒數及教保人力---68 表 3-6 新竹市公立幼兒園招生人數(96 學年-101 學年) ---71 表 4-1 調查對象基本資料分析---80 表 4-2：「每日須辦理之行政工作項目」內容彙整表---81 表 4-3：「每週須辦理之行政工作項目」內容彙整表---82 表 4-4：「每月須辦理之行政工作項目」內容彙整表---83 表 4-5：「每學期須辦理之行政工作項目」內容彙整表---84 表 4-6 公務機關契約進用政策認同分析---85 表 4-7 幼兒園教保員人事管理相關看法分析---91 表 4-8 幼兒園教師及教保員工作職掌相關看法分析---95 表 4-9 受訪者編碼---98 表 4-10 教學教保員的工作時間暨午休狀況---111圖目錄
圖 1-1 本研究流程---12
圖 4-1 研究架構圖---75
第一章 緒論
2012 年 1 月 1 日開始實施《幼兒教育及照顧法》(簡稱《幼照法》)，2~6 歲 幼童受教機構統稱為「幼兒園」，自此「托兒所」及「幼稚園」走入歷史，二者 名稱皆不再使用。 「幼托整合」政策歷經 14 年的推動，隨著《幼照法》 的公布於 2012 年 1 月 1 日開始實施，正式將「幼稚園」及「托兒所」兩種不同法源的學前教育整合 為「幼兒園」，歸教育部主管，這是我國幼兒教育的重大變革。《幼照法》涵蓋幼 兒園設立及其教保服務、幼兒園組織與人員資格及權益、幼兒權益保障、家長之 權利及義務、幼兒園管理、輔導及獎助等範圍。有關教保服務人員方面，除幼稚 教育法的園長及教師之外，還納入托兒所《兒童及少年福利機構設置標準》的教 保員及助理教保員。 新竹市政府於《幼照法》尚處於立法討論階段時，率先在 2007 年實施幼托 整合，將新竹市公立托兒所(以下簡稱「公托」)整併入鄰近的國民小學附設幼稚 園(以下簡稱「國小附幼」)，當時最大的考量是原公托 16 個分班之園舍，有些 借用廟宇、祭祀公會、民宅、社區活動中心、學校場所等，多數場所之安全性堪 慮；且其中的 8 個分班每班皆僅有 1 名教保人員，超額收托以致超過教保人員的 負擔能力甚多。新竹市政府遂於 2007 年 8 月 1 日率先執行「幼托整合」政策， 將安全堪虞的公立托兒所整併入公立幼稚園，解決場所安全性的問題，剩下需克 服的是教保人員安置與融合的問題(劉興振，2010)。 新竹市執行「幼托整合」政策以不減少幼兒收托名額以及保障原服務於公托 之保育員及助理保育員之工作權益為前提，因此將服務於公托人員移轉入國小附 幼，使得國小附幼除了「教師」之外增加了「教保員」及「助理教保員」之人員 類別，新的類別及職稱對於公立學校附設幼兒園的組織生態有否影響以及教保品 質是否得到提升，是值得探究的議題。希望透過本研究之分析，發掘現場的問題 及衝擊，以提供各界參考，使能共創優質的幼教品質。第一節 研究背景與研究動機
自 1981 年 11 月 6 日《幼稚教育法》公布施行以來，我國即正式成立「幼 稚園」，提供四歲至入國民小學前之兒童教育課程與活動，屬幼兒教育機構；班 級編制按年齡分班，每班三十名幼兒，教師兩名，必須具有幼教教師合格證。托 兒所則依《兒童福利法》1規定，招收二足歲至六足歲之幼兒，屬兒童福利機構； 人員編制依比例規定設置護理人員、教保人員，人員資格依兒童及少年福利機構 專業人員資格及訓練辦法分為教保人員、助理教保人員。從法規得知，幼稚園與 托兒所在招收對象的年齡上有所重疊；為避免同年齡的幼兒接受不同品質的教保 服務，行政院於 2005 年 6 月 20 日決議幼托整合。 幼托整合後之幼兒園主管機關為教育部門，教育部於是研擬《兒童教育及照 顧法》草案，並於 2009 年 3 月 3 日將草案送立法院審議，該草案最終於 2011 年 6 月 10 日以《幼兒教育及照顧法》由立法院三讀通過，公立學校附設幼兒園因 應《幼照法》也改變了原有的組織生態。一、《幼照法》相關於公幼教保服務人員之規範
幼托整合之前，公立學校附設幼稚園每班置教師二名，園長2由教師兼任， 既得教學又得兼辦行政。幼托整合之後，依《幼照法》第 18 條第 8 項、第 9 項 規定：「公立學校附設幼兒園置主任，由校長就專任幼兒園教師中聘兼之，其達 一定規模者，應為專任；幼兒園達一定規模，得分組辦事，置組長，並由教師或 教保員兼任之(第 8 項)。幼兒園分班置組長，並由教師、教保員兼任之。公立學 校附設幼兒園除依第二項及第三項規定配置教保服務人員外，每園應再增置教保 服務人員一人(第 9 項)」。 因為學年制的關係，教育部規定全國公立幼兒園在 101 學年度開始前完成改 1 1973 年 2 月 8 日公布全文 30 條，1993 年 2 月 5 日修正公布全文 54 條。 2 公立學校附設幼兒園園長一職各縣市做法不一，分別有「校長兼任園長」、「教師兼任園 長」二種類型。制幼兒園作業，亦即 2012 年 8 月 1 日必須進用增置教保員。依《公立幼兒園契 約進用人員之進用考核及待遇辦法》第二條，本辦法所稱契約進用人員，指直轄 市、縣(市)、鄉(鎮、市)立幼兒園(以下簡稱幼兒園)及公立學校(以下簡稱學校)附 設幼兒園，於本法施行後依勞動基準法規定進用之教保員、助理教保員及其他人 員。第三條契約進用人員應由所在地直轄市、縣(市)主管機關辦理聯合公開甄選 作業，每學期至少辦理一次。但幼兒園或學校未有開缺或第一學期以聯合公開甄 選方式作業，並有備取名單足供當學年使用者，不在此限。 《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》規範契約進用人員之進 用方式由所在地直轄市、縣(市)主管機關辦理聯合公開甄選作業，為了公平性以 及減少考生各縣市的奔波應試，各縣市建請教育部委託國家教育研究院統一命題、 全國同日(2012 年 7 月 1 日)舉行甄選筆試，隨後陸續進行複試3，如期以契約方 式進用教保員。新竹市 24 所市立國民小學附設幼兒園此時亦增置一名行政教保 員。
二、來自各界的擔憂和質疑
新竹市執行幼托整合策略因學校環境優於托兒所環境而顯現其成效，幼托整 合的國小附幼也因為教保員依照公務員上班時間，而得以辦理課後托育到下午6 時及增加暑期托育1個月，確實回應家長延長托育時間的需求。然而，從相關研 究結果發現，幼托整合後的行政管理及組織認同、團隊凝聚力方面，教師及保育 員之間有明顯的落差，以致影響園內各班的教學品質（新竹市政府，2007）。學 者鄭青青(2013)發現，為緩解歷來國小附設幼稚園園主任需身兼教學與行政分身 乏術的窘境，101學年度起由教育部提供經費給予國小附幼每校增聘一名契約進 用教保員協助教學工作。實施至今已有數月，但在教育現場屢屢出現如教保員與 教師工作職掌不清、分工問題層出不窮，甚至教保員在各班級間流動，近似臨時 救火隊的狀況。另外，教保員抱怨同工不同酬，抗議薪資待遇與休假福利的差距； 3 各縣市複試內容不同，分別有口試、口試＋教學演示，新竹市因為部分教保員需要進行教學， 因此複試內容有口試＋教學演示＋教案撰寫等三項。而幼兒園的主管，對於教保員的工作規劃與管理問題，同樣感到困擾(鄭青青， 2013)。
(一)降低教學品質
《幼稚教育法》自1981年實施以來，公立幼稚園即以每班兩位教師編制執行教 保服務，2011年立法院通過《幼稚教育法》修正案，將幼稚園幼生15-30人的班級改 為雙導師制(2名教師)。然甫通過實施的《幼兒教育與照顧法》規定，年齡3歲以上 至入小學前幼兒之班級， 16人-30人置2名教保員；年齡5歲至入小學前幼兒之班級 每班至少置1名以上之教師，亦即可容許一名教師和一名教保員之配班方式。潘慶輝 (2011)擔憂因為此編制導致目前以雙教師為主的公立幼兒園，將來出現一教師一 教保員的組合，恐難以兼顧教學理想的需求(潘慶輝，2011)。陳淑琴(2012)早於 《幼照法》討論階段即提出相同疑慮，她擔憂大班只規定配備一名教師，部分缺 乏幼教專業理念的縣市政府，是否會因經費考量而降低國小附幼教師比例，改以 教保員甚至助理教保員擔任中、小班的教保服務人員？公幼教師普遍認為公立幼 兒園經費來自公部門，師資會朝向資格最優化來聘任(宋明君，2012)。然而卻非 一般大眾最優化之預期，實施幼托整合第一學年(101學年)果然已經有部分縣市為 了降低人事費用，以一師一保取代兩位教師的編制。全國教師會呼籲政府：提昇幼 教品質不能說一套做一套，對不起還願意生育的父母，更不該故意低估幼教人員的 勞動價值（全國教師會，2012）。(二)同工不同酬
各界除了擔心降低教保服務人員資格外，立法委員管碧玲質詢：公立幼兒園 教師與教保員薪資差距大，引發同工不同酬、階級待遇之疑慮，此二種薪資結構 存在著極大的差距，在同一工作場合存在著不平等階級的隱憂 (立法院公報， 2012)。立法委員陳學聖(2012)也曾質詢教育部長：不管是幼教師、教保員、助理 教保員做的事情是一模一樣，但是卻面臨同工不同酬，老師情何以堪！教保員會 覺得自己比較不如人，本來對孩子所有的事情會全攬，現在會說這些不是他的事情，因為薪水領得比較少，所以覺得很多事情不要做，就因為這個法令的通過， 馬上就在幼兒園中產生了同工不同酬與階級對立，實務的第一面就產生了階級對 立 (立法院公報，2012)。且公幼一向採雙主教，由兩名教師共同執行教學任務， 如今實施一師一保，則教保員與教師職掌，具高度重疊性，教保員與教師難以順 利分工合作(鄭青青，2013)。「教師」與「教保員」薪資福利的兩級制差別待遇， 同工不同酬恐失去幼托整合的深意(顏士程，2011)。
(三)教保服務人員之職掌及管理
幼托整合了「一個幼兒園」的名稱，但有「兩個制度」的人員，分別為具國 家考試通過的教師「證照」者，以及因學位系所專長取得教保人員「資格」者。 「三級化」則是園內分為教師、教保員、助理教保員的職務等級，其中包含前者 教師的證照資格（certification）與後二者文憑資格（credential）。但卻產生教師 與同班的教保人員兩者的「法定」地位不等的情況(段慧瑩，2007)。 對公幼的主管人員而言，教保員係新制度產生之職缺，所應負擔的工作內容 與分工方式，管理的法規制度，皆為全新挑戰。加之公幼已具多年運作基礎，其 內部生態與分工狀況早有一定模式；現今突然加入過往從未有的制度與人員，其 衝擊可以想見。特別是在此項措施草創階段，首次面對園內專業人員職位與身分 別不同的合作狀況，感到困擾也是必然現象。對教育主管單位而言，公幼多年來 不斷提出人力需求，期望能解決園內教學人力短缺問題。如今在現有人力之外， 為各園再增聘一位人力，一方面因應公幼人力需求，一方面也能活絡幼教人員的 就業市場，應為美事一樁。而在招募過程中，教保員的待遇薪資也已清楚公告， 教育主管單位已盡到應有的責任。但事後卻反而受到各園主管在管理問題上的抱 怨，以及教保人員在待遇福利與管理上的質疑，情何以堪(鄭青青，2013)。 學校附設幼兒園因進用不同法令的服務人員造成不同身分人員的權利與義 務的衝突。依《教師法》進用的教師享有寒暑假，依《勞基法》進用的教保員、 助理教保員則另有休假的規定；在同一個班級服務卻有不同的服務工時，造成同工不同酬的爭議。如政策下達需寒暑假服務幼兒，又衍生學校必須尋找合格代理 人員等總總困擾。過去學校附設幼稚園對於幼兒的照顧，比照小學的上課時程， 具有寒暑假的長假期，未來由於政策傾向照顧家長的需求，寒暑假繼續照顧幼兒 勢在必行(潘慶輝，2011)。事實上，班級經營及教學應本著互相協調、彼此合作 的觀念共同照顧幼兒。就教保服務人員而言，教師及教保員雖有職稱上的差異， 然幼兒的保育與教育工作卻無法分割。不少公幼教師擔心教保員進入公立附幼後， 因教師、教保員的職務缺乏明確規範及工作職責的區分，不因增加教保員的編制， 反而降低幼兒教育品質(李明堂，2012)。 上述各界對公立幼兒園增加教保員身份職別的擔憂和質疑，新竹市雖已有執 行幼托整合4以及一師一保5配班之不甚理想的協同教學經驗；但市政府希望能解 決雙薪家庭子女托育之需求，欲運用教保員無寒暑假期之優勢，將幼教教師缺額 改以甄選教保員擔任『教學教保員』以推動平日及暑假之課後托育。此舉造成新 竹市部分國小附幼呈現多種類別的教保服務人員，有教師、教保員(分別具公務 人員身分、試辦幼托整合時依法聘用之約聘僱教保員、契約進用增置人力之行政 教保員、與教師協同擔任雙導師的契約進用教學教保員)及助理教保員等共六種 類別。現場教保服務人員的複雜化，使得公幼新進教保服務人員產生諸多疑問6， 亦成為進行本研究的最主要動機： 4 原服務於新竹市立托兒所保育員具有公務員、約聘僱人員等不同職別，為了保障托兒所 保育員原有的工作權利，保育員也併入公立幼稚園服務，因此率先產生公立幼稚園一 師一保的搭班機制。 5 擔任幼稚園教師須取得幼兒教育教師合格證，其職稱為「教師」；托兒所教師無須取得幼 兒教育教師合格證，但需具保育員或助理保育員資格，其職稱為「保育員」或「助理 保育員」。根據「幼稚教育法」第 8 條(第 1 項)：幼稚園教學每班兒童不得超過三十人。 (第 2 項)幼稚園兒童得按年齡分班，每班置教師二人，均兼任導師。但班級人數十五 人以下者，僅其中一人為導師；其導師費之發給，由教育部會商各地方主管教育行政 機關另定之。 6 本 研 究 整 理 自 ： 新 竹 市 公 立 幼 兒 園 新 進 教 保 服 務 人 員 幼 教 專 業 研 習 回 饋 表 ,2012.08 ， http://uni.1111.com.tw/forum/archiver/?tid-24916.html1111 人力銀行教職網討論區，2012.01， (http://www.youtube.com/watch?v=RrYLoG5da3U 中天調查報告 2012.08.16／錢少操翻沒人做！ 全國私幼鬧教保員荒。
動機一、探究因進用途徑不同所導致的矛盾、衝突之因應對策：多種類別的 教保服務人員因進用途徑不同，所依循的法律亦有別。幼托整合前，公立幼兒園 的園長由教師兼任，既要負責教學又得兼辦行政業務，教室內經常呈現 1:30 的 師生比。《幼照法》施行後增置一名人力支援，平時處理園長交辦之行政業務， 以及當園長需要親自處理行政業務時，增置人力則進入園長的班級代理課務，此 時教保員擔任的是教師教學的角色，使教室內師生比例符合《幼照法》1:15 的規 範。然各幼兒園實際運作情形為何？內部是否會產生矛盾、衝突？此矛盾、衝突 可有因應管理對策？ 動機二、瞭解幼兒園教保服務人員對班級一師一保配班機制的意見及看法： 幼兒園每班一師一保的工作內容相近，適用法規卻不盡相同。由於教師準用《教 師法》，每日工作時間沒有具體規範，自早晨踏入校門後直到下班7，全程陪著幼 兒；若因照顧幼兒必須延長上班時間亦無加班費。而教學教保員因適用《勞動基 準法》，該法第 35 條：勞工繼續工作四小時，至少應有三十分鐘之休息；每日上 班八小時，超過八小時視同加班須給加班費8。設若教學教保員依規在工作四小 時之後休息，教室內即因減少一名教保服務人員形成 1：30 之師生比，顯然不符 合《幼照法》規範。但若教學教保員留在教室內共同分擔幼兒的照顧責任，則雇 主(學校校長)即違反《勞動基準法》。各幼兒園如何調配教學教保員休息時段的 人力支援？以及教保服務人員對於學校的調配及管理之看法為何？皆值得探 究。 7 國民小學附設幼兒園的部分幼兒會隨同就讀小學的兄姐一起上下學，老師陪伴幼兒時段通常是 上午 7:30 至 16:00，幼兒放學後，教師仍得備課或書寫教學紀錄...等等工作，無法在下午四 時就下班離校。 8 勞動基準法第 24 條雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之： 一、延長工作時間在二小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。 二、再延長工作時間在二小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。
第二節 研究目的
基於上述研究背景分析，《幼照法》第 18 條第 9 項「公立學校附設幼兒園 每園應再增置教保服務人員一人」的美意，因各幼兒園如何調配增置人力之職務 已引發公幼教保員的爭議；新竹市又因為以契約進用教學教保員形成一師一保、 同工不同酬的配班機制，更增添人事的複雜。本研究為瞭解新竹市國小附幼增置 之行政教保員以及教學教保員對於幼兒園的運作可能受到的衝擊與因應，歸納研 究目的如下： 一、瞭解新竹市國小附幼教保服務人員對於不同法令進用不同身分別人員的看 法及認同程度。 二、瞭解新竹市國小附幼增置教保員(行政教保員)之工作職掌與管理現況。 三、瞭解新竹市國小附幼教保服務人員對於班級一師一保配班機制的意見及看 法。第三節 研究問題
根據研究目的提出研究待答問題如下： 一、 新竹市國小附幼教保服務人員對於政府採用人力資源彈性管理政策的看法 及認同程度。 1-1 幼兒園教保服務人員對於增置教保員(行政教保員)適用勞基法之看法？ 1-2 幼兒園教保服務人員對於增置教保員(行政教保員)是否屬於邊陲性工作 人員的看法？ 1-3 幼兒園教保服務人員對於增置教保員(行政教保員)穩定性的看法？ 二、新竹市國小附幼增置教保員(行政教保員)之工作職掌與管理現況 2-1 增置教保員(行政教保員)之工作內容為何？ 2-2 增置教保員(行政教保員)之工作時間為何？2-3 園內如何彈性調度增置教保員(行政教保員)之工作？ 2-4 增置教保員(行政教保員)支援園內其他教師之工作內容？ 2-5 增置教保員(行政教保員)支援園內其他教師之工作時間？ 2-6 不同班級數之增置教保員(行政教保員)之工作職掌是否有明顯差異？ 三、新竹市國小附幼對班級一師一保配班機制的意見及看法。 3-1 一師一保的機制在班級經營方面如何運作？ 3-2 一師一保的機制在教學方面如何協同？ 3-3 一師一保的機制是否降低教保品質？ 3-4 非一師一保的班級對於一師一保機制的看法？
第四節 研究範圍與研究方法
一、研究範圍
本研究對象係指服務於新竹市市立國小附設幼兒園之教保服務人員(含園主 任、幼兒園教師、教保員、助理教保員及一年(含)以上長期代理代課教師)。本研 究主要探討新竹市國民小學附設幼兒園所屬教保員的工作現況、面臨問題與成功 的關鍵因素。由於財政困窘的新竹市政府凍結幼教老師員額，改採『教學教保員』 以延續一師一保的教保服務人員配置政策，以致造成部分國小附幼呈現多種類別 的教保服務人員。本研究即以新竹市 24 所國民小學附設幼兒園之教保服務人員 為母群體範圍：表 1-1 新竹市國民小學附設幼兒園教保服務人員現況 國 小 附 設 幼 兒 園 基 本 資 料 行 政 區 東區 北區 香山區 合計 學 校 總 數 9 6 9 24 班 級 總 數 24 23 17 64 教 保 服 務 人 員 現 況 進 用 類 別 職 別 東區 北區 香山區 合計 契約進用 適用「勞基法」 行政教保員(契約進用) 9 人 6 人 9 人 24 教學教保員(契約進用) 4 人 5 人 9 人 18 適用「公務人員任用條 例(含僱員管理規則及 醫事人員人事條例等」 教學教保員(約聘僱) 2 人 5 人 6 人 13 教保員(公務員) 1 人 0 人 0 人 1 助理教保員(公務員) 1 人 0 人 2 人 3 適用「教師法」 教師(實缺代課) 6 人 7 人 4 人 17 教師(編制內) 37 人 28 人 15 人 80 合 計 60 人 51 人 45 人 156
二、研究方法
（一）文獻分析法：蒐集「公務人力資源彈性管理」、「契約人力制度」及 「公立幼兒園教師工作內涵」等相關文獻，作為理論依據及目前執行現況。 （二）問卷調查法：研究者自編調查問卷；針對新竹市 24 所國民小學附設 幼兒園之所有 156 位教保服務人員進行問卷調查，以瞭解身處第一線的教保服務 人員對於相關政策規劃的執行情形、並進行實證之分析與探究。 （三）深度訪談法：本研究採用半結構式訪談法（semi-structured interview）， 根據不同類型的訪談對象之特性設計訪談題目，以獲得符合研究主題之觀點；最 後針對訪談所得之資料，詮釋受訪者對於問題之看法並分析、歸納，以期獲得研究之核心價值。深度訪談對象個人資料如表 1-2。 表 1-2 本研究選取之深度訪談對象 受訪者 編碼 身份別 與政策的相關性 A 幼兒園家長 幼兒受教權 B 幼兒園主任(或教保組長) 負責幼兒園課程規劃、增置教 保員人力調配 C 幼兒園教保員 行政教保員(增置人力) D 幼兒園教保員 教學教保員 資料來源：研究者自行整理
第五節 研究流程與研究限制
一、研究流程
研究者依據相關文獻分析與本研究之個別需求，繪製研究流程說明如下： (一)閱讀相關文獻，確定研究主題。(二)擬定研究計劃(含研究目的、方法及步驟)， 確定論文大綱。(三)依據研究主題及目的，蒐集相關文獻，作為本研究之理論依 據與草擬問卷之參考。(四)確定研究範圍與研究架構。(五)編製問卷，經專家效 度、預試、因素分析、信度考驗之後，編製成正式問卷。(六)投遞問卷、進行訪 談，回收問卷進行資料處理與統計分析。(七)根據分析結果，作成結論與建議。 如圖 1-1 所示：圖 1-1 本研究流程 資料來源：本研究自行整理
二、研究限制：
(一)研究地區的限制：新竹市早於《幼照法》施行前，即因托兒所場域之安 全堪虞而將之併入國小附幼；原托兒所之保育人員或以公務員身分，或以助理教 保員身分納入國小附幼。再加上新竹市又以『教學教保員』取代所凍結之教師實 缺，以致教保服務人員身分的多元，遠較其他縣市直接將托兒所改為幼兒園要複 雜得多。因此，本研究結果難以推論至其他縣市公立幼兒園教保人員之管理。 (二)深入訪談若能納入更多研究對象，必將使研究結果更接近真實。然而受 限於研究者的資源和時間有限，因此只能限定於具代表性之幼兒園主任、行政教 確定研究主題 確定研究範圍與研究架構 相關文獻收集與整理分析 擬定研究計畫、確定大綱 問卷與訪談大綱設計 No Yes 測試與完成系統 結論與建議 搜集、訪談與進行分析保員(增置人力)、教學教保員以及家長為研究對象。 (三)因研究者本身並非組織內人員，僅能以旁觀者的觀點來瞭解；對於部分 資訊或許未能完全正確取得使解讀不夠精準，這有可能造成研究上的限制。為避 免過多研究者個人之誤解，將於文本初稿完成後請相關人員核閱指正。
第六節 相關名詞解釋
一、幼托整合
我國 2012 年之前的學前教育分流為二：一為教育部主管之『幼稚園』， 招收滿 4 足歲至入國民小學前之幼兒；另一為內政部主管之『托兒所』，招 收滿 2 足歲至入國民小學前之幼兒。本研究所指的「幼托整合」係依據《幼 兒教育及照顧法》將幼稚園及托兒所整合為「幼兒園」，所屬主管機關在中 央為教育部，在地方政府為教育局(處)。二、幼兒教育及照顧法
《幼兒教育及照顧法》(簡稱《幼照法》)，是以 2 歲至入國民小學前的 幼兒為主要對象的法案，計有 8 章 60 條，於民國 2012 年 1 月 1 日實施。《幼 照法》實施後，托兒所及幼稚園皆改制為「幼兒園」。三、教保服務人員
指在幼兒園服務之園長、教師、教保員及助理教保員。四、教保員
係指新竹市公立幼兒園中的教保服務人員之一，其中分類為「行政教 保員」及「教學教保員」： 1.行政教保員：係指依《幼照法》第 18 條第 9 項規定，公立學校附設幼兒園 除依第二項及第三項規定配置教保服務人員以外，每園應再增置教保服務 人員一人。於 2012 年 8 月 1 日以聯合甄選且簽訂勞動契約進用之教保員，此教保員非導師，依《勞動基準法》契約進用。部分增置教保員領有幼兒 教育教師合格證，但職稱為『教保員』。 2.教學教保員：又分為「約聘僱教保員」及「契約進用教保員」 (1)公務員之教保員：新竹市「幼托整合」後至《幼照法》施行之前，公立 托兒所併入國小附設幼稚園之教保員，依《公務人員任用條例(含僱員管 理規則及醫事人員人事條例等)》任用。 (2)約聘僱教保員：新竹市「幼托整合」後至《幼照法》施行之前，公立托 兒所併入國小附設幼稚園之教保員，依《行政院聘雇人員條例》進用。 (3)契約進用教保員：經由新竹市 2012 年甄選錄取依《勞動基準法》契約進 用之教保員，在新竹市公立幼兒園中與教師搭配進行教保活動之教保員， 屬班級導師之一，然每月領取教保費 900 元(職稱為教師者，每月領取導 師費 3000 元)。部分教保員領有幼兒教育教師合格證，但職稱為『教保 員』。 3.助理教保員：新竹市「幼托整合」後，原服務於公立托兒所併入國小附設幼 兒園之助理教保員。
第二章 理論基礎與文獻探討
本研究欲探討幼托整合後契約進用教保員在國小附設幼兒園的職場狀況。本 章旨在蒐集「公務人力資源彈性管理」、「契約人力制度」及「公立幼兒園教師 工作內涵」相關理論與文獻作為本研究目的之探究基礎，藉以瞭解在國小附設幼 兒園以契約進用教保員的新政策之發展現況並分析優缺點。第一節 公務人力資源彈性管理
一、公務人力資源管理
人力資源管理在過去通常被稱為「人事管理」（personnel management），是 一種管理組織內部人員的正式系統；在今日，則扮演了極度重要的策略性角色。 許多組織都已將其人力資源管理轉化成一種競爭的優勢，所謂人對了，事就對了 (邱華君，2008)。 公 務 人 力 資 源 管 理 是 由 人 事 行 政 (personnel administration) 與 人 事 管 理 (personnel management)發展而來，麥金生(L.C.Megginson)認為人力資源管理的意 義為：在所有管理功能之中，凡涉及組織人力資源的羅致、選任、發展、運用、 報酬及潛能之發揮等規畫、行動皆屬之(趙其文，1996：80-81)。法蘭其(W.F.French)在人力資源管理(Human Resource Management)一書中指出，人力資源管理是組織
對所需人力資源的羅致、遴選、發展、運用及維持(轉引自邱華君，2008)。歸納 之，凡為達成組織目標，所需人員之遴選、運用、培育、考核、激勵、報酬及退 休、撫卹等原理、制度、方法及實施；其內涵包括求才、育才、用才、留才四大 措施；功能為羅致、發展、激勵和維持(蔡良文，2003：31-33)。 人力資源管理一直是組織經營管理的重要議題，行政院於2002年成立「行政 院組織改造推動委員會」，其基本理念在於機關業務朝「去任務化、地方化、法 人化、委外化」等四化辦理；精簡公務組織與人力、簡化作業程序、行政機關法 人化、公共事務民營化、e化等，使得公務人力資源已不能像過去一樣的充沛，
「人手不足」乃成為政府部門的常態，如何改變員工的學習及工作行為，以產生 較高的工作績效，強化公務人力資源管理，則成為提升行政效能的基礎工程(楊 翠華，2004)。
二、人力彈性政策
政府對於環境狀態之本質、環境變遷之效應以及政策回應能力，均面臨不確 定性，故有需要在組織結構與行政過程等方面，採取彈性化策略，以蒐集各種可 能資訊、各方資源，並提昇溝通協調能力，協助解決各項複雜且深具動態性的政 策問題，以降低不確定環境之衝擊，引導制度或組織變遷的走向（林水波、陳志 瑋，2000：240）。彈性化就是要打破政府文官管理體制過度僵化和過度一體化 的作法，彈性化觀點就是策略性人力資源管理的觀點，亦即讓人力資源管理變成 是機關本身的核心職能，而非別人強加的管理措施（施能傑，2006）。為了尋求 組織之生存利基（niche），政府逐步轉向靈活彈性、快速應變的彈性政府。反 映在公部門上的便是開始出現一連串關於「彈性」的政策，不論是在各政府單位 的組織結構或是人事上皆是如此。「彈性」政策反映在人事上的便是「契約性人 力」的運用，從政府將部分業務委託外包、臨時人員之僱用，及人力派遣業的使 用，皆可看到政府在人事政策上所作之彈性化、策略性的調整(陳攸偉，2009)。 事實上，現有行政體系早已具備人力彈性化的概念與實務。例如，目前行政 機關已日益重視行政業務委託或外包民間辦理的趨勢，如改以保全人員取代駐衛 警的職缺，而清潔工作也採用外包方式，來取代原有技工、工友的任務。此外， 機關也普遍運用約僱人員，負責臨時性、季節性，或定期性簡易工作所需的人員 9；基本上，人力彈性化本身只是一種管理工具，其目的乃在獲得某些效益。組 9 《行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法》第二條：約僱人員之僱用以所任工作係相當分類職位 公務人員第五職等以下之臨時性工作，而本機關確無適當人員可資擔任者為限，其範圍如 左： 一、訂有期限之臨時性機關所需人員。 二、因辦理臨時新增業務，在新增員額未核定前所需人員。 三、因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員。織本身可能因此每年省下大筆的人力投資成本，或可觀的退休金支出等有形效益。 不過，人力彈性化也可能因服務提供者不熟悉服務對象的策略與文化，遂導致無 效率的情況發生(曾冠球，2004)。 若以政策可行性的角度而言，有關公部門彈性人力的運用，施能傑(1999)認 為傳統的「終身雇用制」可能有適度限縮的必要。終身雇用制除了提高成員對組 織的忠誠，以及吸引人才久任、強化社會化，降低交易成本等優點外，亦有助於 維持組織內部技能與能力存量的穩定性與可預測性。就人力資本理論的角度，由 於其所關注的是發展員工技能與知識的預期報酬率，故終身雇用制下對員工的一 切投資成本，若未能高於員工生產力之情形下，則組織便應嚴肅地考量是否宜改 由勞力市場的供給面，來獲取機關所需的技能（施能傑，1999: 51）。 曾冠球(2004)認為人力彈性化的推動較適用於高、低階的工作。高者如簡任 十一職等以上的常任文官（主管），低者如約僱人員、駐衛警、技工、工友等職 缺。至於部分三職等以下的書記職缺（視機關位階與業務屬性彈性調整），也可 以列入適用或觀察的對象。此外，部分機關的人事室、會計室（如地方政府的二 級機關，以及人事、主計以外的部分一級機關適用），甚至是非屬業務機關的總 務部門，若人員本身的工作量不大，即毋須全盤性地單獨設置，而可改採機關結 盟的模式來加以處理。蓋各機關仍可就其中階行政人員的邊陲性業務進行檢討， 至少如文字記錄、尋找資料等極度非策略性的活動加以集結，而後交由臨時人員 專責處理，則既有的中堅人力，便可致力於那些具有相對附加價值的策略工作面 向，以收所為的「策略聚焦」效果。 康雅雯(2011)認為政府「彈性組合的人力運用」政策目標是指：機關組織在 總人力或總運作經費的框架下，有足夠的空間自行決定達成組織職能所需要的人 力組合方式，並隨時調整組合方式。彈性組合的主要操作工具就是政府職能的多 四、因辦理季節性或定期性簡易工作所需人員。 前項約僱人員之僱用以年度計劃中已列有預算或經專案呈准者為限，約僱人員不得擔任或 兼任主管職位。
樣化，不再完全以永業制久任性職位設計為主，容許可以運用各種臨時性人力的 職位。臨時性的工作類別可以自純粹書記庶務性到專業技術性的諮詢顧問職位等， 也可以採全職或部分工時方式。雇傭彈性的法律基礎應該是契約聘用化、契約任 用化，過去政府普遍採用久任且無契約雇傭型態，應該適度修正，尤其是讓政府 中純粹是執行性質或可非永業性的工作職位，轉為契約性關係或進一步為公法上 的契約關係，這也有助於不適任人力的處理，增加人力適才適所與彈性調節性功 能，更利於推動績效管理(康雅雯，2011)。
三、我國彈性用人制度之現況
政府採取「擴大契約進用人力制度」之彈性用人措施，此即Condrey andBattaglio, Jr.（2007：425）所稱之「激進公務員制度改革」（ radical civil service
reform ） 之主張： 採用績效薪資（pay-for-performance）和「合意雇用關係」 （at-will employment）制度(轉引自詹中原，2012)。其目標是使政府各階層的人 力運用，更具彈性化的管道，並改採多元化的進用方式，以吸引非公部門之優秀 人才到政府機關來服務，藉以強化政策領導與專業能力，進而提升政府的行政效 能。
考試院基於人事法制最高主管機關權責，為提昇文官素質與效能，建立健全 的文官制度，於2009年6月18日第11屆第39次會議審議通過考試院文官制度興革 規劃方案，其第二案：「統整文官法制、活化管理體系」中程目標之一為「健全 政府契約用人制度」，並交由銓敍部規劃，期能針對目前政府契約性人力運作所 衍生之相關問題進行通盤規劃與整建，俾建置完善的政府契約用人制度。目前政 府契約進用人力包括聘用人員、約僱人員，乃依據聘用人員人事條例分為： (一)聘用人員 依任用法第 36 條規定，各機關以契約定期聘用之專業或技術人員，其聘用 另以法律定之。是以，現行各機關聘用人員係依聘用條例規定進用，聘用人員須 與聘用機關簽立書面契約，契約中明定權利、義務及相關事項，且聘用訂有期限，
其業務內容屬專業性、技術性或研究性，得延聘專家、學者或其他具有特殊技術 人員；惟其進用雖有法律依據，但對於進用方式以外之其他人事管理事項並無明 確規範，目前由各進用機關自行訂定相關管理措施。 (二)約僱人員 現行各機關約僱人員係依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」（以下簡 稱僱用辦法）進用，其進用依據為行政命令，並無法律授權，故其法律基礎闕如。 又依僱用辦法規定，約僱人員亦須與僱用機關簽立書面契約，契約中明定權利、 義務及相關事項，且僱用期間以1年為限，其所任工作係相當分類職位公務人員 第五職等以下之臨時性工作，以辦理機關季節性或定期性簡易工作，或因辦理臨 時新增業務等為限。 (三)派用人員 依「派用人員派用條例及其施行細則」之規定進用，派用人員設置重點在於 「機關」或「職務」之臨時性，機關一旦裁撤或任務一旦完成則派用人員就自動 解職。 (四)機要人員 須與機關首長同進退，並得隨時免職，依照「各機關機要人員進用辦法」進 用。 (五)職務代理人 機關職務出缺，因案停職或休職，或公差、公假、請假或休假等，得依「各 機關職務代理應行注意事項」規定，僱用職務代理人。
四、幼兒園彈性用人制度
幼托整合後，國小附設幼兒園依《幼兒教育及照顧法》(以下稱「本法」)第 25 條第 5 項規定訂定《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》10，本 10 《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》於民國 101 年 04 月 27 日 發布，共 22 條， 該辦法中同時制定了公立幼兒園契約進用人員薪資支給基準表。法所稱契約進用人員，指直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）立幼兒園（以下簡稱 幼兒園）及公立學校（以下簡稱學校）附設幼兒園，於本法施行後依勞動基準法 規定進用之教保員、助理教保員及其他人員。 關於各國小附設幼兒園增置契約進用教保員之管理與工作職掌，根據教育部 函文11各縣市解釋內容如下： (一)《幼兒教育及照顧法》第18條及25條之立法旨意，係考量公立學校附設 幼兒園如屬小型規模其主任非屬專任，由教師或教保員兼任，於辦理園務行政工 作時所帶班級教保服務工作無法中斷，為免影響教保服務品質，並符合幼照法人 力配置規定且能專心兼辦行政，需有教保員入班支援教保工作；另為符應社會期 待，以因應調整公立幼兒園教保服務時間，依實際需求有必要進用人力進行教保 工作，本部(教育部)業與各直轄市、縣(市)政府達成共識以契約進用增置教保員 為原則，增置員額之目的係在活絡公立學校附設幼兒園教保服務人力、增加用人 彈性及符合社會調整教保服務時間之期待。 (二)契約進用增置之教保員，因具備幼兒教育及照顧法所規定之教保員資格， 爰入班進行教保服務工作或協助園務行政工作均可，得視園務需要而彈性調整， 不應限縮於教保服務或園務行政工作之單一功能，始符膺幼兒教育及照顧法之立 法精神。此外，公立學校附設幼兒園之主任除達一定規模者為專任外，均係為兼 任，其本職仍為教學及教保服務工作，不應因額外配置教保員而免除其本職，如 因增置教保員全心投注行政工作，亦有違幼照法之立法意旨。 (三)又有關幼兒園教師、教保員因公或法定休假所遺之課務得否由增置教保 員代理(課)一節，事涉教保服務人員請假問題，將於公立幼兒園教保服務人員請 假辦法中律訂，以為未來幼兒園教保服務人員請假、代理(課)之依據；為審酌幼 兒園現場實務，園內教師、教保員因公或法定休假係屬合理情形，其所遺課務自 當由幼兒園依園內人力分布情形彈性調配，惟仍應符合幼兒教育及照顧法所規定 11 發文日期：2012 年 6 月 6 日，發文字號：臺國(三)字第 1010094286 號；正本：新竹市政府，副 本：各直轄市政府教育局、桃園縣政府教育局及各縣市政府。
之員額配置，以賦予幼兒園調整彈性。 (四)至本園教保員至他園支援辦理課後留園照顧服務一節，依公立幼兒園契 約進用人員之進用考核及待遇辦法第11條規定，契約進用人員係與各幼兒園(或 學校)簽訂契約，並於契約中明定渠等人員於該幼兒園之權利義務，簽約主體既 為該幼兒園，尚難要求渠等人員至他園支援辦理課後留園照顧服務，因與簽約主 體不符，不宜列入勞動契約中。 從上述教育部的解釋函詮釋，公立學校附設幼兒園增置教保員近似於曾冠球 (2004)所提之邊陲性業務而非主要教學者，為了降低政府的人事成本以契約方式 進用，又為了顧及人才久任以增強對幼兒園環境與園務熟悉及順暢，採取不定期 契約制，只要通過考核即能續聘。然而有部分縣市除了增置一名教保員之外，也 以契約方式進用教保員擔任班級導師，和教師共同承擔一個班級的教學及班務， 形成同工不同酬的現況。本市公立幼兒園因提早施行幼托整合，因此現場教保員 進用方式多元，除契約進用之外另依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」及 「公務人員任用條例(含僱員管理規則及醫事人員人事條例等」進用，顯示彈性 用人制度類型之複雜、法令之分歧及權益保障不週等等缺失。
第二節 契約人力制度
一、契約人力制度發展背景
行政院在1972年首次頒布的「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」所進用 的約僱人員，其相當於公務人員第五職等以下辦理臨時性、定期性及季節性之工 作人員。另外，聘用人員不適用公務人員俸給法、退休法及撫卹法等規定；而約 僱人員則不適用俸給、考績、退休、撫卹及公務人員保險法等規定。所以在地位 待遇上，聘用人員一般比約僱人員高。 政府改造委員會於2002年第六次委員會議通過「政府人力運用彈性化計畫」， 強調人力資源變革之核心，應使各階層人力之運用更具有彈性活化之管道，改行多元化之進用管道，不完全強調終身僱用模式，計畫其中一個子方案就是「契約 進用人力制度」，擬在政府機關建構契約性職位制度。在施教授的理念上，契約 人力並非等同臨時或短期人力，只是這些人力之續聘與否是依績效表現而定。銓 敘部再於2009年底提出新的「聘用人員人事條例草案」，僅納入聘用及約僱人員 於條例草案規範範圍，而條例內容基本上就是將現行一些欠缺約束力的行政規範 法條化，包括要求聘用人員進用必須以公開甄選方式進行，並由機關成立甄審委 員會負責（第十六條）；必須對聘用人員進行考核，作為得否續約之依據（第二 十九條）；將現行約聘僱人員的十三等酬金級別列為聘用人員之等級（第四條）。 比較重要的新元素是明確限制機關的聘用人員總人數不得超過各該機關及其所 屬機關職員預算總人數的百分之十（第三條第四項）（施能傑、蔡秀涓，2004： 22）。 考試院在2009年6月通過提出「文官制度興革規劃方案」，確立我國以公務 人力為「政務、常務人員及契約用人」的三元體制，並規劃於2011年中期健全政 府契約用人制度。其政策目的是「為活化政府人力資源，增加彈性用人管道，應 以現行聘用及約僱人員為適用對象，在常任文官制度之外建構一套完整之契約用 人制度，以應臨時性、季節性、特殊性之用人需求」（考試院，2009：15）。 在考試院舉辦的「政府改造與文官體制」國際研討會，施能傑教授在「提升 競爭力為目標的文官體制改造方向」中具體描述，所謂的「契約進用公務人力」 應納入聘用人力管理條例，其中對契約性公務人力的定義為：「聘用人力只根據 契約進用之全職或部分工時人力，視為各機關組織法規中所定總員額之人力」 (2010，考試院)。所謂契約進用公務人力，係指由國家(中央)或地方自治團體所 屬各機關以契約方式進用執行公共事務之人員而言。其有別於一般公務人員須經 考試銓敘合格，重視永業性、穩定性及保障性之常業文官，而多屬於臨時性、個 案性、專業性、技術性之人員。契約進用公務人力之範圍，依其與進用機關之法 律關係不同，約可區分為最廣義、廣義與狹義等三種，茲說明如次： (一)最廣義：係指凡是以契約方式執行各機關公共事務之人員而言。其範圍約
有： 1. 各機關以委託契約方式委託私人或民間團體行使公權力者。 2. 各級公立學校聘任之教師。 3. 各學術研究機構、科技、社會教育、文化及訓練等五類機關中以契約 聘任之研究及專業人員。 4. 隨機關首長同進退之機要人員。 5. 各機關雇員、司機、工友。 6. 依聘用人員聘用條例聘用之聘用人員。 7. 依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員。 (二)廣義：係指機關組織編制內或編制外，依法令規定以契約方式進用至各 機關，以機關法定預算支付其薪給，從事公共事務之人員。其範圍則排除上列(1) 以委託契約方式委託私人或民間團體行使公權力者，其餘均屬之。 (三)狹義：係指機關組織編制外，依法令規定以契約方式進用至各機關，以 機關法定預算支付其薪給，從事公共事務之人員。其範圍僅包括： 1. 依聘用人員聘用條例聘用之聘用人員。 2. 依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員。 總體而言，政府機關的職位愈來愈由享有較低工作保障之員工所擔任，因此 契約性人力占公務人力比例上不斷上昇。就工作性質而言，2009年版本的條例草 案定義「聘用人員所任工作以辦理臨時性、定期性業務，或發展科學技術、執行 專門性業務、技術性研究設計工作等為範圍」（第三條第三項），所以草案中契 約人力的工作性質與現存約聘僱人員的工作性質定義基本一致(蘇偉業，2012)。 蔡秀涓及施能傑（2007）在2006年進行的一項針對全國機關主管的抽樣問卷 調查發現，主管們認為契約人力的績效表現並不遜於公務人員，而且在主管配合 度、工作態度，以及對工作指派調整接受度等方面，甚至較公務人員更好。但主 管們認為契約性人力的自我成長動機與組織認同感低於公務人員(轉引自蘇偉葉， 2012)。而葉穎蓉針對地方政府稅捐稽徵機關中正式及契約員工的組織行為之比
較研究則發現，縱然契約員工的組織公民行為（organizational citizenship behavior） 並不及正式員工，但其感情性承諾（affective commitment）竟然高於正式員工。 葉穎蓉認為，由於他們是「自願」成為契約員工（非由永業制被迫轉為契約制）， 也理解他們僅能透過國家考試才能成為正式人員；此外，她認為這些契約人員本 身就是偏好在公務機關工作，認為於公務機關服務有較好的「名聲」，所以就算 在經濟性酬賞不高的情況下，他們仍會對工作有正向的態度，並滿足了他們某些 層面的需求（葉穎蓉，2004）。
二、契約性公務人力之權益
各級公立學校校長及教師(含幼兒園教師)適用「教師法」，基於「公教分途 原則」，教師不列入本文契約性公務人力討論範圍。以下僅就聘任人員之權益事 項分述如下：(一)考核獎懲
「公務人員考績法」第二十二條規規定「不受任用資格限制人員及其他 不適用本法考績人員之考成，得由各機關參照本法之規定辦理。」同法第二 十三條：「教育人員及公營事業人員之考績，均另以法律定之。」惟相關主 管機關迄未就教育人員之考績制定相關法律規定。是以，聘任人員之考核獎 懲係由各機關自行訂定，並無統一規範。（二）薪給福利
依「教育人員任用條例施行細則」第四條第二項規定：「前項專業人員 之職務等級，依社會教育機構專業人員與各級學校教師職務等級比照表」之 規定；同細則第五條第二項：「前項研究人員之職務等級，研究員比照教授、 副研究員比照副教授、助理研究員比照助理教授、研究助理比照講師。」（三）退休撫卹
依「學校教職員退休條例」及「學校教職員撫卹條例」第十八條：「公立社會教育及學術機關服務人員之退休（撫卹），準用本條例之規定。」。
（四）權益保障
依公務人員保障法第一０二條第四款規定，各機關依法派用、聘用、聘 任、僱用或留用人員準用該法之規定。三、工作保障及員工身分
工作保障及員工身分如何建立員工在內部市場流動的誘因。我國公務人員的 法令對常任文官工作有多方面的保障，除了永業身分的保障外，公務人員也不會 因遷調而面對不利或利益受損情況。公務人員保障法第十三條規定：「公務人員 經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」公務人員任用法第十八 條規定：經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務。自願調任低 官等人員，以調任官等之最高職等任用。在同官等內調任低職等職務，除自願者 外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得 調任本機關同職務列等以外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非 主管，副主管人員不得調任本單位之非主管。 另外，公務人員俸給法第十一條規定：依法銓敘合格人員，調任同職等職務 時，仍依原俸級銓敘審定，調任低官等職務以調任官等之最高職等任用人員，其 原敘俸級如在所調任官等之最高職等內有同列俸級時，敘同列俸級；如高於所調 任官等之最高職等最高俸級時，敘至年功俸最高級為止，其原敘較高俸級之俸點 仍予照支。所以，以上職等及俸給之保障進一步降低公務人員之遷調成本，強化 他們進入內部人力市場之誘因，特別在面對不利的工作環境時。 相對地，約聘僱人員並沒有享有「法律上」的工作保障，他們必須一年一聘。 理論上是短期性的工作，但實然上，他們往往被年年續聘，變成長期性的臨時工。 對用人機關而言，它們也是花了成本來培訓約聘僱人員，隨便淘汰他們也是一種 資源浪費及不理性。弔詭地，由於他們的身分使其不能進入政府的內部人力市場， 而約聘僱人員作為一種人力種類，也沒有形成自己的內部人力市場，約聘僱人員並不能在機關之間調動或流動。所以他們在面對工作不滿的唯一選擇就是「離場」。 因此，除非外部人力市場景氣不錯，鼓勵他們「離場」，否則他們反而成為機關 基層的穩定人力(蘇偉業，2012)。
四、獎勵結構及薪資規則
(一) 獎勵結構
在獎勵結構及薪資規則方面，升官加薪是一般常任文官的重要工作誘因動機， 根據公務人員考績法第十一條規定，公務人員連續二年考績列甲等者；或連續三 年考績，其中一年列甲等、二年列為乙等者，可取得同官等內升高一職等之任用 資格，這晉升資格並非僅適用於所任機關內，也包括機關外的其他職位。另外， 由於職務列等的差異性關係，中央機關等高層機關會有較長及較高的工作階梯， 使其較具前途及吸引力。在此情況下，進取而有能力的基層文官除了在自己機關 向上爬之外，更會不斷往中央或高階的機關走；相反，表現不佳的文官則一直待 下去，機關管理者很難將他們調走。 相對地，約聘僱人員的工作動機就是「續聘」。除了沒有陞遷機會外，他們 的薪資都偏向固定，因為機關都是以固定預算來進用約聘僱人員，他們個別人員 的薪資提升一般只有在有高薪點的人員離職才有可能發生。對約聘僱人員考核的 功能主要是作為續聘之根據。簡言之，約聘僱人員之主要工作動力就是「保飯碗」。 問題是，為何他們不選擇更有前途的工作？正如葉穎蓉指出，大部分約聘僱人員 對政府工作本身是有所偏好。當然這種偏好並非盲目到只想終生擔當約聘僱人員； 一般而言，他們會同時準備國家考試，透過這方式獲取常任文官的「身分」，但 由於通過國家考試並不容易，約聘僱人員並不會因為其有政府工作經驗而會在考 試加分。當長期無法進入「正式」系統後，他們就很難跳到私人勞動市場，而必 須長期擔任政府契約人力。根據一項對我國地方政府約聘僱人員的調查顯示，有 超過六成樣本的約聘僱人員曾經或正透過國家考試進一步投入政府工作職涯；完 全沒有試圖進入正式公務人員體制並有尋找其他非公務人員工作者僅占樣本數的7.3%；超過八成的樣本表示希望繼續在政府機關工作（蘇偉業，2010b），可 見約聘僱人員對政府工作的「依存」程度。
(二)薪資的公平性
在人力資源管理體系中，薪酬一直是影響員工行為的重要誘因，因為它具有 誘導員工順從與激勵員工行為的多種功能。而俸給政策的走向，對公務人員的素 質與社會地位尤具有相當重要之影響。俸給水準過低，不僅難以吸引優秀人才， 亦容易造成公務人員社會地位的低落；然俸給水準若是過高，雖有助於吸引優秀 人才進入政府部門工作及公務人員社會地位的提升，卻也難免造成政府財政上的 沉重負擔，加以其對民間薪資所可能產生的示範性作用及在物價水準等方面可能 帶來的影響，益增此一決策之重要性(盧榮俊，2003)。 黃同圳(民85)指出，薪酬管理應把握兩個原則，其中之一便是「公平性的原 則」。公平性原則是指員工所獲得薪資和工作成果與其他同仁比較後覺得公平合 理。如果比較之後覺得不公平合理，對於組織士氣是一大負面影響。然而員工在 選擇比較對象時是出自於員工個人的自由意志(轉引自盧榮俊，2003)。 王怡堯指出公平性原則為當員工在獲得薪酬之時會與其他參考團體做比較， 若有不公平的感覺產生，則員工會以負面行為來改善自身的感受。一般公平性包 含有(1)內部公平(Internal Equity)，員工會考量本身工作的質與量，來比較本身所 得的薪酬。(2)外部公平(ExternalEquity)，員工會考量生活水準、社會環境、政府 政策及同業水準等組織外因素，來衡量本身的薪酬水準。(3)員工公平(Employee Equity)員工會考量自身的年資、經驗、學歷與工作潛力等因素，與組織內有相同 條件的員工作比較。(4)組織公平(Organization Equity)，員工會考量組織過去的績 效及對薪酬給付的能力，來衡量本身的薪酬(王怡堯，1998)。五、公立學校附設幼兒園契約進用教保員之權益
《幼兒教育及照顧法》第 25 條第 5 項規定：公立幼兒園第一項、第三項及 第四項以外之教保員、助理教保員及其他人員，依《勞動基準法》相關規定，以契約進用；其權利義務於契約明定；其進用程序、考核及待遇等相關事項之辦法， 由中央主管機關定之。故而教育部訂定了《公立幼兒園契約進用人員之進用考核 及待遇辦法12》，關於薪資、福利待遇及工作保障摘錄如下：
(一)考核獎懲
1.考核類別如下(第14條)： (1)平時考核：應就平時之工作、操行、敬業精神、工作成效、出勤 紀錄等項目考核，隨時根據具體事實，詳予記錄，並作為年終考核 之依據。 (2)年終考核：應就敬業精神、團隊精神、工作成效、專業知能、出 勤紀錄、奬懲情形、完成本法規定相關研習時數及平時考核情形等 ，綜合考核。 (3)專案考核：契約進用人員有重大違失情事、違反勞動基準法第十 二條第一項各款情形、受刑事處分或事、病假合計超過二十八日時 ，應辦理專案考核。 2.年終考核分為甲等及乙等；其各等分數及規定如下(第 15 條)： (1)甲等：八十分以上。其次學年薪資得提高一級。 (2)乙等：未滿八十分。其次學年薪資留原薪級。 前項考核為甲者，不得逾受考核總人數之百分之七十五。但受考 核人數為一人者，不在此限。 契約進用人員任職至學年度終了屆滿一學年者，應予年終考核； 任職未滿一學年者，次學年仍留原薪。 3.契約進用人員有下列情形之一者，年終考核不得考列甲等(第 16 條) (1)不當管教幼兒。 (2)有遲到、早退情形，合計超過三次。 12 《公立幼兒園契約進用人員之進用考核及待遇辦法》於 2012 年 4 月 27 日發布。(3)有曠職之紀錄。 (4)未經園(校)長同意，擅自在外兼課兼職。 (5)因病已達延長病假。 (6)辦理業務不服從主管指揮或態度惡劣，致影響整體業務之完成或推 展。 (7)影響園(校)聲譽，有具體之事實。 (8)其他影響幼兒重大權益事項，且有具體之事實。
（二）薪給福利
關於教保員薪資支給基準定在辦法中的第 12 條：幼兒園新進用之契約進用 人員，其職稱為教保員者，依其學歷之薪資第一級給付；學士起薪為 34,155 元 ，碩士起薪為 36,155 元。本辦法薪資支給，以採計簽訂契約同一園(校)之工作年 資為限。第 13 條：契約進用人員年終工作獎金，比照當年度軍公教人員年終工 作獎金及慰問金發給規定辦理。教保員兼任組長，其主管職務加給比照公立各級 學校校長暨教師兼任主管人員主管職務加給支給標準表辦理，其薪資為第一級至 第十級者，以相當委任第五職等支給；第十一級以上者，以相當薦任第六職等支 給。（三）退休撫卹
幼兒園應依規定為契約進用人員辦理退休或資遣相關事宜：幼兒園契約進用 人員適用勞動基準法退休金制度之工作年資，依勞動基準法及相關規定辦理；適 用勞工退休金條例之工作年資，依勞工退休金條例及相關規定辦理(第 13 條)。（四）權益保障
幼兒園契約進用人員應依勞動基準法規定，簽訂不定期契約(第 3 條)，其契 約應記載下列事項(契約範本，由中央主管機關定之)： 1.契約進用人員之權利義務。 2.擔任工作項目及工作考核。3.契約期間工作報酬及給酬方式。 4.其他必要事項。 表 2-1 契約進用教保員與教師之權利義務比較表 種類 契約進用教保員 教師 考試 (甄審) 各縣市政府或各鄉(鎮、市) 各學校自辦甄選或委託縣市政府聯合公開 甄選 任用 (進用) 以簽訂契約書方式進用 長期性任用(固定、通案性) 無職等區分 職等分為：簡任(10~14 職等)、 薦任(6~9 職等)、委任(1~5 職等) 依「勞動基準法」 依「教師法」 俸給 (薪給) 依「公立幼兒園契約進用人員薪資 支給基準表」 依「公立學校教職員敘薪辦法」 固定性(單一)薪給，不適用俸給法 俸給包括本俸(年功俸)、加給(專業、技術、 地域加給) 得依考績表現逐年晉其俸級，最高 第 15 級 得依考績表現逐年晉其俸級 每月導師費 3,000 元 學士起薪(第 1 級)34,155 碩士起薪(第 1 級)36,155 學士起薪(第 26 級 190 元) 碩士起薪(第 21 級 245 元)25,435 學士最高薪(第 15 級) 48,155 碩士最高薪(第 15 級) 50,155 學士最高薪 (年功薪五級至 625 元) 45,665+學術研究費 30,560 元 碩士最高薪(年功薪五級至 650 元) 46,960+學術研究費 30,560 元 考績與 獎懲 (考核) 考核時機：分為平時考核、年終考 核及專案考核 考核時機：年終整體評定其考績 考核限制：考核為甲者，不得逾受 考核總人數之百分之七十五。 考核為甲者，無最高限制 甲等：八十分以上。其次學年薪資 得提高一級。 乙等：未滿八十分。其次學年薪資 留原薪級。
無考績獎金 考核「符合四條一款」，晉薪 1 級、獎金 1 個月(事病假併計在 14 日以下，並依規補 課或請人代課。) 考核符合「四條二款」，晉薪 1 級、獎金半 個月(事病假併計超過 14 日，未逾 28 日， 或因重病住院致病假連續超過 28 日而未 達延長病假，並依規補課或請人代課。) 升遷 (升等) 無法升等、調職、轉任 得調職、轉任，但不得轉任為契約進用人 員，轉任其他學校年資得累計。 退休與 撫卹 僱用期滿，無條件解僱 有退休年齡之保障(限制) 無退休法之適用。可領取聘僱人員 離職儲金。 適用學校教職員退休條例，得支領退休金 無撫卹法之適用，但在約聘僱期間 死亡者，得酌給撫慰金 適用學校教職員撫卹條例，得支領撫恤金 保障 約聘期間不得免職，期滿應即解職 非依法不得免職 亦受保障法之保障，得為申訴或復 審之救濟 受保障法之保障，得為申訴或復審之救濟 幾無任何保障 各項權利福利保障較多 資料來源：研究者自行整理 綜合而言，契約進用教保員係各縣市(或鄉鎮)主管機關甄選以簽訂契約書方 式進用，無職等之分。契約進用教保員不得擔任或兼任主管職位、機關首長，也 不具備在各公立學校相互遷調的權力。
第三節 公立幼兒園工作內涵
幼稚園教師本身的職責是身負重任的，而繁雜的行政事務落在幼稚園教師身 上時，更是力不從心且深具壓力的（孫立葳，2000）。除了為教學活動設計及引 導者之外，一般行政業務還包括教務方面：招生事宜策劃、擬編統整教學及學期 行事曆；活動方面：園內外各項活動之策劃及推行（如畢結業典禮、戶外教學、 親子活動、家長座談會等）；文書方面：公文、簽呈收發管理、檔案整理歸檔、 評鑑資料管理、家長手冊等；保育方面：設計餐點、衛生保健（包括視力、牙齒、健康檢查等）；總務方面：財產及教學設備之管理、帳冊核對等（王立傑、田玉 芬、段慧瑩，2001）。這些行政工作不但不能置之不理，也無法像國小有教務處、 總務處、輔導處、學務處可協助辦理，必須由幼稚園教師親自處理（李菁菁， 2002）。 幼兒教師所教育的對象是年齡尚小之幼兒，幼兒教師不僅要負責幼兒教育之 工作，尚且負責幼兒保育方面的工作。以現今公立幼稚園教師的兼職工作而言， 除了帶班教學以外，幾乎所有的園務工作皆由幼稚園教師負責，公立幼稚園班級 數少，人力資源不足；感受到幼稚園教師除了負責班務處理以外，還得兼任冗雜 的行政工作，常使人感到力不從心(吳依宸，2006)。以下就幼兒園教師工作及行 政工作分別描述：
