契約人力制度

一、契約人力制度發展背景

行政院在1972年首次頒布的「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」所進用 的約僱人員，其相當於公務人員第五職等以下辦理臨時性、定期性及季節性之工 作人員。另外，聘用人員不適用公務人員俸給法、退休法及撫卹法等規定；而約 僱人員則不適用俸給、考績、退休、撫卹及公務人員保險法等規定。所以在地位 待遇上，聘用人員一般比約僱人員高。

政府改造委員會於2002年第六次委員會議通過「政府人力運用彈性化計畫」， 強調人力資源變革之核心，應使各階層人力之運用更具有彈性活化之管道，改行

多元化之進用管道，不完全強調終身僱用模式，計畫其中一個子方案就是「契約 進用人力制度」，擬在政府機關建構契約性職位制度。在施教授的理念上，契約 人力並非等同臨時或短期人力，只是這些人力之續聘與否是依績效表現而定。銓 敘部再於2009年底提出新的「聘用人員人事條例草案」，僅納入聘用及約僱人員 於條例草案規範範圍，而條例內容基本上就是將現行一些欠缺約束力的行政規範 法條化，包括要求聘用人員進用必須以公開甄選方式進行，並由機關成立甄審委 員會負責（第十六條）；必須對聘用人員進行考核，作為得否續約之依據（第二 十九條）；將現行約聘僱人員的十三等酬金級別列為聘用人員之等級（第四條）。

比較重要的新元素是明確限制機關的聘用人員總人數不得超過各該機關及其所 屬機關職員預算總人數的百分之十（第三條第四項）（施能傑、蔡秀涓，2004：

22）。

考試院在2009年6月通過提出「文官制度興革規劃方案」，確立我國以公務 人力為「政務、常務人員及契約用人」的三元體制，並規劃於2011年中期健全政 府契約用人制度。其政策目的是「為活化政府人力資源，增加彈性用人管道，應 以現行聘用及約僱人員為適用對象，在常任文官制度之外建構一套完整之契約用 人制度，以應臨時性、季節性、特殊性之用人需求」（考試院，2009：15）。

在考試院舉辦的「政府改造與文官體制」國際研討會，施能傑教授在「提升 競爭力為目標的文官體制改造方向」中具體描述，所謂的「契約進用公務人力」

應納入聘用人力管理條例，其中對契約性公務人力的定義為：「聘用人力只根據 契約進用之全職或部分工時人力，視為各機關組織法規中所定總員額之人力」

(2010，考試院)。所謂契約進用公務人力，係指由國家(中央)或地方自治團體所 屬各機關以契約方式進用執行公共事務之人員而言。其有別於一般公務人員須經 考試銓敘合格，重視永業性、穩定性及保障性之常業文官，而多屬於臨時性、個 案性、專業性、技術性之人員。契約進用公務人力之範圍，依其與進用機關之法 律關係不同，約可區分為最廣義、廣義與狹義等三種，茲說明如次：

(一)最廣義：係指凡是以契約方式執行各機關公共事務之人員而言。其範圍約

有：

1. 各機關以委託契約方式委託私人或民間團體行使公權力者。

2. 各級公立學校聘任之教師。

3. 各學術研究機構、科技、社會教育、文化及訓練等五類機關中以契約 聘任之研究及專業人員。

4. 隨機關首長同進退之機要人員。

5. 各機關雇員、司機、工友。

6. 依聘用人員聘用條例聘用之聘用人員。

7. 依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員。

(二)廣義：係指機關組織編制內或編制外，依法令規定以契約方式進用至各 機關，以機關法定預算支付其薪給，從事公共事務之人員。其範圍則排除上列(1) 以委託契約方式委託私人或民間團體行使公權力者，其餘均屬之。

(三)狹義：係指機關組織編制外，依法令規定以契約方式進用至各機關，以 機關法定預算支付其薪給，從事公共事務之人員。其範圍僅包括：

1. 依聘用人員聘用條例聘用之聘用人員。

2. 依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法僱用之約僱人員。

總體而言，政府機關的職位愈來愈由享有較低工作保障之員工所擔任，因此 契約性人力占公務人力比例上不斷上昇。就工作性質而言，2009年版本的條例草 案定義「聘用人員所任工作以辦理臨時性、定期性業務，或發展科學技術、執行 專門性業務、技術性研究設計工作等為範圍」（第三條第三項），所以草案中契 約人力的工作性質與現存約聘僱人員的工作性質定義基本一致(蘇偉業，2012)。

蔡秀涓及施能傑（2007）在2006年進行的一項針對全國機關主管的抽樣問卷 調查發現，主管們認為契約人力的績效表現並不遜於公務人員，而且在主管配合 度、工作態度，以及對工作指派調整接受度等方面，甚至較公務人員更好。但主 管們認為契約性人力的自我成長動機與組織認同感低於公務人員(轉引自蘇偉葉，

2012)。而葉穎蓉針對地方政府稅捐稽徵機關中正式及契約員工的組織行為之比

較研究則發現，縱然契約員工的組織公民行為（organizational citizenship behavior）

並不及正式員工，但其感情性承諾（affective commitment）竟然高於正式員工。

葉穎蓉認為，由於他們是「自願」成為契約員工（非由永業制被迫轉為契約制），

也理解他們僅能透過國家考試才能成為正式人員；此外，她認為這些契約人員本 身就是偏好在公務機關工作，認為於公務機關服務有較好的「名聲」，所以就算 在經濟性酬賞不高的情況下，他們仍會對工作有正向的態度，並滿足了他們某些 層面的需求（葉穎蓉，2004）。

二、契約性公務人力之權益

各級公立學校校長及教師(含幼兒園教師)適用「教師法」，基於「公教分途 原則」，教師不列入本文契約性公務人力討論範圍。以下僅就聘任人員之權益事 項分述如下：

(一)考核獎懲

「公務人員考績法」第二十二條規規定「不受任用資格限制人員及其他 不適用本法考績人員之考成，得由各機關參照本法之規定辦理。」同法第二 十三條：「教育人員及公營事業人員之考績，均另以法律定之。」惟相關主 管機關迄未就教育人員之考績制定相關法律規定。是以，聘任人員之考核獎 懲係由各機關自行訂定，並無統一規範。

（二）薪給福利

依「教育人員任用條例施行細則」第四條第二項規定：「前項專業人員 之職務等級，依社會教育機構專業人員與各級學校教師職務等級比照表」之 規定；同細則第五條第二項：「前項研究人員之職務等級，研究員比照教授、

副研究員比照副教授、助理研究員比照助理教授、研究助理比照講師。」

（三）退休撫卹

依「學校教職員退休條例」及「學校教職員撫卹條例」第十八條：「公

立社會教育及學術機關服務人員之退休（撫卹），準用本條例之規定。」。

（四）權益保障

依公務人員保障法第一０二條第四款規定，各機關依法派用、聘用、聘 任、僱用或留用人員準用該法之規定。

三、工作保障及員工身分

工作保障及員工身分如何建立員工在內部市場流動的誘因。我國公務人員的 法令對常任文官工作有多方面的保障，除了永業身分的保障外，公務人員也不會 因遷調而面對不利或利益受損情況。公務人員保障法第十三條規定：「公務人員 經銓敘審定之官等職等應予保障，非依法律不得變更。」公務人員任用法第十八 條規定：經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務。自願調任低 官等人員，以調任官等之最高職等任用。在同官等內調任低職等職務，除自願者 外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得 調任本機關同職務列等以外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非 主管，副主管人員不得調任本單位之非主管。

另外，公務人員俸給法第十一條規定：依法銓敘合格人員，調任同職等職務 時，仍依原俸級銓敘審定，調任低官等職務以調任官等之最高職等任用人員，其 原敘俸級如在所調任官等之最高職等內有同列俸級時，敘同列俸級；如高於所調 任官等之最高職等最高俸級時，敘至年功俸最高級為止，其原敘較高俸級之俸點 仍予照支。所以，以上職等及俸給之保障進一步降低公務人員之遷調成本，強化 他們進入內部人力市場之誘因，特別在面對不利的工作環境時。

相對地，約聘僱人員並沒有享有「法律上」的工作保障，他們必須一年一聘。

理論上是短期性的工作，但實然上，他們往往被年年續聘，變成長期性的臨時工。

對用人機關而言，它們也是花了成本來培訓約聘僱人員，隨便淘汰他們也是一種 資源浪費及不理性。弔詭地，由於他們的身分使其不能進入政府的內部人力市場，

而約聘僱人員作為一種人力種類，也沒有形成自己的內部人力市場，約聘僱人員

並不能在機關之間調動或流動。所以他們在面對工作不滿的唯一選擇就是「離場」。

因此，除非外部人力市場景氣不錯，鼓勵他們「離場」，否則他們反而成為機關 基層的穩定人力(蘇偉業，2012)。

四、獎勵結構及薪資規則

(一) 獎勵結構

在獎勵結構及薪資規則方面，升官加薪是一般常任文官的重要工作誘因動機，

根據公務人員考績法第十一條規定，公務人員連續二年考績列甲等者；或連續三 年考績，其中一年列甲等、二年列為乙等者，可取得同官等內升高一職等之任用 資格，這晉升資格並非僅適用於所任機關內，也包括機關外的其他職位。另外，

由於職務列等的差異性關係，中央機關等高層機關會有較長及較高的工作階梯，

由於職務列等的差異性關係，中央機關等高層機關會有較長及較高的工作階梯，