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第一節 公司化與民營化 公司化
一、公司化意涵:
「公司」，依據公司法第 1 條之規定，該法所稱公司，謂以營利為目的，依 據該法組織、登記、成立之社團法人。公司化可指為國營事業機構改制為國營公 司之轉換改制過程。期仍保有公營機構體質及特色，公司擁有較大獨立營運自主 權，可自行決定公司營運目標與手段，以營利為目的，自負盈虧，藉由自由市場 機能，以刺激其相互競爭及進步(許婉琪，2004: 15)。
所謂公司化(corporatization)，一般理解為一集合概念，泛指公部門轉型 為私部門型態共同處理事務之情形。如同行政組織法上所理解之行政主體與行政 機關，或由中央及地方自治團體共同獲分別所設立之各類型公法人與事業組織，
即歸屬於公部門；而私部門所指稱者則為自然人、團體、公司法上之公司等「實 體意義之私人」。至於私法形式之行政組織，則係單純組織私化法之行政，或是 國家具有支配性影響力之公私合資公司。因此，公司化之權限劃分仍屬公部分，
而非私部門領域。國家仍須負責公司組織合作關係衍生責任分配、任務執行確保、
利益衝突解決、公益維護、以及其他法律規制等相關問題。換言之，國家的影響 責任並未移轉，所移轉的只是透過民間功能所表現的績效，國家監督管理的權限 並未消失。(曾偉豪，2007: 166-168)
綜上所述，本文公司化係指臺鐵局改制為臺灣鐵路公司之改制過程，其為國 營事業機構轉換為民營公司間一個階段，透過在組織、人事及財務上鬆綁，讓公 司擁有較大獨立營運自主權，藉由自由市場機能，以刺激其相互競爭及進步，提 升整體營運效能，但在此一階段，國家監督管理的權限並未消失，所移轉的只是 透過民間功能所表現的績效。
二、公司化目的:
就臺鐵局個案而言，依據交通部擬定「台鐵再生計畫」該局公司化目的
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包含解決公用性及歷史性財務包袱、適度解除法令限制、健全組織人事、提 高經營績效、提升服務品質及健全財務結構等 6 大目的。
三、公司化優點:
(一)組織結構扁平化，提升組織決策與管理效率：藉由簡化金字塔型繁雜的行政 組織體制為扁平式的企業組織型態，有助於提升組織決策與管理效率。
(二)較高營運自主權:改制為國營公司，在營運人事、財務及政策上有較高自主 權，受到相關限制與束縛較少。
(三)提升營運績效:公司為一獨立的利潤中心，自負盈虧，藉由市場機制，提升 營運績效。
四、臺鐵局目前公司化困境:臺鐵局目前公司化發展受限於工會的強烈抗爭及政 府政策朝令夕改，諸如賀陳前部長積極研議臺鐵局公司化政策，惟後任部 長上任立即暫緩公司化政策。筆者認為政府政策朝令夕改、政策政治取向 及工會的強烈抗爭為臺鐵局目前公司化困境。
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民營化
一、民營化的意涵:
英國學者 John Vicker and George Yarrow 將民營化定義為，凡能強化市場 力量，提高事業的經濟效率與競爭能力，縮小公營事業規模以降低對事業活動的 影響力，同時減低政府對經濟活的政治干預，即可稱為民營化。(曾偉豪，2007:
164)
Grand 與 Robinson 從福利國家中國家各種活動相關聯來討論民營化，認為
「所有民營化的提案，意味著國家各種活動的後退」。在國家的社會、經濟活動 中，政府以供給、補助和管制三種形式介入。若實施民營化，則意味供給的減少、
補助金刪減和國家管制解除；Hanke 認為民營化係將公共貨品或服務功能，自公 部門移轉至私部門的活動，其目的在於擴張所有權的基礎與社會參與；Savas 指 出，政府基本上對於各類財貨及服務有規劃、支付及生產功能。在此基礎上，民 營化意味著減少政府干預，增加私有機制的功能，以滿足人民需求，因此，更明 確來說，民營化可以定義為:凡能強化市場力量，提高事業的經營效率和競爭能 力，縮小公營事業規模以降低對事業活動織影響力，同時減少政府對經濟活動的 政治干預，提高民間部門擁有資產的比例與強化其對經濟活動的政治干預，均稱 為民營化。
(林淑馨，2006:150)
綜上所述，民營化基本內涵為將市場機制導入公部門，藉由減少政府在提供 服務上所扮演角色，增加市場及民間影響力，以提升組織營運績效與服務品質。
本文民營化係指由臺鐵局改制為臺鐵公司，並減少政府持股數至 50%以下及降低 提供服務上所扮演角色，期能在人事、財務及組織上不受到政府法令及預算限制，
以市場機制為導向，提升組織營運績效與服務品質。
二、民營化原因:
(一)公營事業的經營欠缺績效和生產力:由於公營事業的設置在於滿足特定的政
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策目標，而較少考量其成本效益；加以公營事業的經營受國家法令保障，享 有獨占甚至壟斷的特權，使其免費市場競爭的壓力，而在資源運用上欠缺效 率，生產力益形低落。此外，公營事業所有權屬於政府，在政府財政挹注保 護下，事業經營不必承擔市場淘汰風險，因此欠缺改善圖存動機。再者公營 事業之經營常受政治因素的干擾，各項改革措施推動不易；公營事業運作亦 受各項法令規章限制，欠缺應變彈性。
(二)改善政府財政問題的需要:隨現代政府職能的擴張與人民需求的增多，各國 政府莫不是面臨財政短絀的困境，而有撙節開支必要，公營事業民營化的策 略適足以改善政府生產力，調控政府支出的費用，並能創造社會總體財富。
(三)意識型態的改變:公營事業民營化的做法和近代政府行政觀念改變大有關係。
在過去福利國家時代，以社會主義為主流，政府被期望扮演「大政府」角色；
近代在新自由主義影響下，「小就是美」取代了大政府的觀念，公共服務的 提供亦需考量市場機制，私部門應該在公共事務方面扮演更積極角色。由於 民主行政觀念的改變，社會價值觀移轉，人民不再相信政府能夠無所不為的 提供最好的公共服務，因此有向市場機制訴求的傾向，這種意識型態的改變 正是公營事業民營化的重要基礎。
(四)政治與經濟的互動影響:隨著政經狀況發展，社會活動的重心亦將隨之轉移，
這種改變對國家的制度與政策產生一定影響；故政治經濟互動的情勢，也是 促成公營事業民營化背景之一。本質上，公營事業之設置即為政治體系對經 濟活動的直接介入，對經濟體系內的資源分配將產生一定影響，而這種影響 亦將反過來左右政治體系內權力資源的消長。而公營事業民營化即代表經濟 體系和民間力量，對政治體系和政府政策的互動結果。
(張潤書，2009:203-207) 三、民營化目的:
民營化發源地為英國，推動民營化六大目標:1.為提高效率，開發競爭並解
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除管制。2.為增加財政收入，減少舉債或降低稅負負擔。3.為鼓勵員工持股，增 加員工認同與福利。4.為擴大分散股權，促使社會大眾參與投資。5.為強化資本 市場，活潑資金流通。6.為爭取國內外政治支持，強化執政基礎。
我國公營事業移轉民營條例第 1 條規定:「為促進公營事業移轉民營，以發 揮市場機能、提升事業經營效率，特制定本條例」。因此，我國民營化政策目標 為(1)增加事業自主權，提高經營效率；(2)籌措公共建設財源，加速公共投資，
藉以提升生活品質(3)吸收市場過剩資金，抒解通貨膨脹壓力；(4)增加資本市場 籌碼，擴大資本市場規模，以健全資本市場發展。綜上，我國民營化目的在於解 除市場不必要管制、尊重自由競爭市場，以達到經營效率提升及籌措公共財源目 的。(林淑馨，2006:152)
四、民營化的優點:基本上與公司化優點類似，組織結構扁平化，提升組織決策 與管理效率、較高營運自主權及提升營運績效與服務品質等。
五、民營化的限制:
(一)主權與正當性的問題:從公共行政的「公法」性質言，凡涉及國家主權與政 府正當性之相關事務，如外交事務、法律制定、司法審判、稅負徵收等，不 能納入民營化範圍，凡屬於公共行政特有性質之事務無法由私人部門來代理。
(二)攸關國民生計之事務:即使崇尚自由經濟理念美國，亦非將所有關於國民生 計的重要是務任由市場決定，特別是有關兒童及老人照護、公共醫療提供及 最低生活水平的維持等事項。
(三)公共責任的追究:民營化的政策使私人部門開始扮演起公共服務提供者的角 色，也使公、私部門的界線愈益模糊，政府功能角色更有退居第二線的可能 性，這種現象造成公共責任模糊，及課究責任的實際困難，所以政府如何透 過法制化來規範民間「準政府」的義務和責任，也是民營化的限制之一。
隨著民營化的趨勢、公私部門界線的模糊，政府的公共角色有退居第二線之
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虞，所以如何課就公共責任乃成為民營化過程中最重要的課題。Levine 認為，雖 然大部分公共服務可以假私部門之手，但對於所需提供服務種類的選擇權，公共 資源的分配規劃權，則仍為政府無可旁貸的權責。換言之，隨著民營化的政策潮 流，政府並未從公共服務的市場中撤退，而是徹底檢討服務工作的內容與做法，
並轉移適當的工作重點，將民營化所節省下來的人力及財源，投入服務品質的提 升與政策規劃能力的強化。(張潤書，2009:206-207)