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第四節 日本國有鐵路事業民營化特點與爭議
日本國鐵自 1960 年代起面臨其他交通工具的激烈競爭，致喪失在交通市場 上的獨佔地位，經營狀況逐漸惡化，於 1964 年首度出現營運虧損，再加上人事 費用增加、勞資關係不安定、巨額投資資金及利息負擔等因素，1975 年以後每年 的虧損皆超過 8 千億日圓，到了 1979 年虧損更高達 6 兆日圓，造成政府財政沈 重的負擔。至 1980 年，日本政府提出「國鐵分割」的民營化改革方案，於 1987 年 4 月 1 日正式將已有 120 年歷史的國鐵移轉民營，日本國鐵透過組織變革及民 營化方式來增加競爭力、提升營運績效，「國鐵分割」民營化可說是其再生方案，
日本鐵路事業民營化特點筆者以下就組織面、人員面及多角化事業經營面進行論 述:
一、組織面:
民營化前日本國鐵為一擁 40 萬員工超大型組織，該組織結構原本建立於一 個穩定無競爭的環境，所追求目標往往不是經營績效而是配合政府政策，然而隨 著時代環境變遷，國鐵逐漸喪失獨佔優勢，出現營運虧損，最終選擇以「民營化」
方式進行大規模、徹底「組織變革」，以下由組織結構、組織文化及管理方式等 面向來分析:
(一)組織結構:
1. 國鐵組織結構:
(1) 共有 4 層級，最上層為本社(總公司)，第二層為北海道、東日本、東海、
西日本、四國和九州等 6 大支社(分公司)，第三層為 28 所鐵路管理局，
最基層為 20 個現業機關(現場機關)。
(2) 就權限而言，國鐵組織結構為一金字塔型組織結構，預算、經營及決策 等權限集中在本社，支社、鐵路管理局和現場人員決策權受到限縮。
(3) 就水平面而言，由於國鐵為公營事業單位，政策配合意願強，但各部門
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事業限制，組織結構無法因應適時需要予以調整。
(4) 就決策過程面而言，國鐵組織龐大，層級過多，致使決策過層冗長缺乏 效率。
2. JR 組織結構:
(1) 精簡組織層級，改為 3 層，分別為本社、支社及現場機關，JR 為了改善 國鐵時代以本社為中心集權式型態，將一元巨大組織分割為 7 個獨立組 織，於各組織內部設立強調中心「事業部門制」，目的在於透過對各中 心充分授權，各中心可以運用本身資源形成內部競爭文化，使利潤最大 化，組織權限分配由中央集權逐漸朝向現場分權。
(2) 相較於國鐵時期官僚式組織結構，JR 各社能為因應市場需求，進行組 織調整，快速因應環境改變。
(3) 決策過程面，相較於國鐵強調程序忽視效率做法，JR 強調組織精簡與 重視效率，盡可能減少繁雜行政作業程序，縮短溝通時間，加速決策 形成。
(二)組織文化:
1. 國鐵的組織文化:
(1) 重視社會責任(公益與安全):國鐵屬於公營事業，其價值在於達成全國交 通網輸送功能，非以追求營利為主要目標，即使提供服務沒有利潤、不 符成本，但為了保障公平正義及弱勢者權益，組織成員傾向於支持維持 大眾運輸公共責任，且較有意願從事社會公益保障工作。
(2) 不重績效:受到公營事業特質影響，國鐵經營係配合政府政策而非以營利 為目的，以提供不特定多數者公共利益，並採行獨立會計為經營前提組 織，大多數國鐵成員，認為國鐵如同一艘「不沉戰艦」，無論背負再多債 務，永遠不會沉沒。
(3) 墨守成規行政體系:國鐵成員拘泥於組織內既有的法令規章，對於外在環 境或需求改變無法彈性、迅速回應。
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(4) 缺乏競爭心態:國鐵成員深受「鐵飯碗」心態影響，造成員工缺乏危機意 識，未能即時認清經營條件和環境的變化與競爭對手存在的事實，降低 組織競爭力。
(5) 欠缺以客為尊的觀念:國鐵成員在官僚心態下，多數缺乏「將國鐵視為服 務業」認知，缺乏以客為尊的觀念。
2. JR 的組織文化:
(1) 利潤為目的，公益次之:民營化後的 JR 屬民營公司，在自負盈虧與成本 效益的考量下，以追求利潤為主要目的，至於公益部分，則為追求利潤 目標達成後才予以考慮，即盡企業社會責任，隨著經營主體由「公」轉
「私」，經營目標隨著改變，並影響組織成員對於「公益」與「利潤」的 認知，形成不同組織文化。
(2) 重視績效:民營化的目的之一，為了喚起組織成員重視組織績效，改善國 鐵時代經營的無效率，民營化後最大改變之一，為 JR 管理階層與員工均 一掃過去「鐵飯碗」心態，在降低成本與追求利潤考量下，盡可能提升 營運績效。
(3) 勇於創新的行事風格:民營化後 JR 內部所形成組織文化，不再如國鐵時 代僅重視慣例、規則的遵循，而強調能勇於創新，對於顧客需求及環境 變化做出即時的調適，以增強組織活力。
(4) 組織成員競爭心態的強化:民營化後隨著經營主體由「公」轉「私」的改 變，在自負盈虧壓力下喚起經營者成本效益觀念。JR 意識到交通市場唯 一競爭性市場，需積極提升績效，以保持競爭力。
(5) 顧客導向，以客為尊:JR 體認到營運績效與顧客滿意度有密切關係，於 是視顧客滿意度為重要經營資源，將顧客導向作為公司經營目標。
(三)管理方式:
1. 國鐵的管理方式:國鐵成員職位受到保障，升遷按年功序列調整，不重視個人
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業績與薪酬、升遷間關係，除非有重大過失，否則不易去職。另國鐵經營者 為政府，在以公益為經營目標前提下，欠缺市場競爭意識，未建立獎勵組織 成員機激勵措施，無法提高國鐵經營效率。國鐵的管理方式採取行政機關作 法，使組織成為一官僚與保守機構。
2. JR 的管理方式:JR 採取企業化管理方式，員工在組織所受重視程度與升遷的 快慢完全根據其工作表現優劣而定，故組織成員在心態上較國鐵時代更為積 極。即 JR 藉由依據個人能力、業績而訂獎酬等制度，以激勵員工工作士氣，
而有效提升組織績效。(林淑馨，2006:161-174)
二、人員面:
國有鐵路事業民營化最重要也是最難課題即在於解決妥善安置員工問題，為 因應「日本國有鐵道再建監理委員會」提出分割民營化政策後，將導致國鐵產生 93,000 名冗員，由「國鐵職員課」課長兼「國鐵過剩人員對策推進本部」事務局 次長葛西敬之負責過剩人員的資遣與新組織僱用對策，其主要目標有四，一為冗 員對策、二為員工合理化、三為新公司員工重組及四為勞資關係正常化，其人力 資源政策如次:
(一)一般人員管理:
1. 跨行政區域的職務異動政策:當時在北海道、九州與本州內幾個地區有較 多的冗員產生，而為達區域平衡及配合各鐵路管理局的業務量與新公司發 展，開始針對冗員過多地區，進行跨行政區域的職務異動與調職，影響職 員約 3,000 名。此政策推行也造成國鐵內數家工會會員凝聚力產生鬆動，
讓工會反對民營化政策態度漸趨鬆軟。
2. 提前退休的優惠措施:為促進國鐵員工自行辦理提前退休「國鐵過剩人員 對策推進本部」提供優惠退休金與工作轉介措施，例如讓符合資格者轉入 其他公共部門繼續執業生涯或與私部門協調確保職員二度就業問題，此政
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策影響職員約 46,000 名。
3. 國鐵清算事業團設立:民營化後國鐵產生 93,000 名冗員，除 JR 公司吸收 32,000 人，及前開 2 種調職、優惠退休及轉介公私部門措施吸收 49,000 人外，剩餘人員被編入國鐵清算事業團，由政府繼續替渠等促進就業機會。
(二)幹部人力資源配置:國鐵組織龐大又官僚，為使新公司設立後避免此種弊病，
於規劃新公司組織架構時力求組織扁平化，因此管理局局長以上幹部，原則 不轉入新公司，採取全員退離職方式，此種策略除有助於組織扁平化外，也 係向外界及社會表明國鐵改革決心，以及企業家對企業經營惡化應負起責任，
亦為新公司經營多角化事業奠定基礎。(張秋蘭，2005:37-40)
三、多角化事業經營面:
JR 各公司對於多角化事業之開發，係配合鐵路事業經營為中心，以能和鐵 路旅客運送產生關連效應的事業開發為目標，積極開創多角化事業。JR 集團除 以本業運輸業為經營項目外，集團內各公司分別涉入「物品販賣業」、「不動產出 租業」、「旅遊業」、「保險業」、「通訊業」、「花卉業」、「車站大樓與購物中心管理」
等等多角化事業。JR 各公司自分割民營化後便設置專屬部門(諸如企劃開發室、
經營策略本部、經營企劃部及關連事業部等等)，藉由仔細評估每件開發案，有 充分掌握及把握後再加入新的經營事業。
本文以 JR 東日本為例，該公司自 1987 年以來，發展以鐵路運輸為中心之綜 合生活服務業，在多角化經營關係企業的開發上，包含「運輸」、「車站大樓與購 物中心管理」、「飯店」、「零售/飲食」、「商業/物流」、「旅遊/車輛出租」、「運動 休閒」、「資訊/財務/人才服務」、「廣告/出版」、「清潔/設備保養」「及建設顧問 諮詢/設備維修」等多角化經營。(張秋蘭，2005:40-42)
有關日本國鐵民營爭議，最重要論點為公營事業負有公共性目的，民營化後，
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恐會因利潤的考量，而犧牲少數人公益，以「國民的腳」而自居的國鐵應強調公 共任務，若民營化低獲利或是沒有獲利的路線恐怕會遭廢除，或是居住在不同地 區者如欲享受相同服務品質的話，需負擔較高的價格，產生區域間價格的差異，
即地理上公平性或經濟上公平性，分述如下:
一、虧損路線廢除與否:民營化後新事業體在成本效益的考量下，恐怕會廢止虧 損路線的營運，侵害居民的交通權。
二、價格差別問題:民營化可能提高區域間價格差別的可能性，即居住在不同地 區者如欲享受相同交通服務品質的話，需負擔較高的價格。
三、安全性:民營化後業者，為改善經營缺乏效率及追求立論，可能會減少對於
三、安全性:民營化後業者，為改善經營缺乏效率及追求立論，可能會減少對於