民營化對我國鐵路事業組織變革之影響-日本國鐵的經驗 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院國家安全與大陸研究碩士在職專班. 碩士學位論文. 民營化對我國鐵路事業組織變革之影響 -日本國鐵的經驗. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C 指導教授:李世暉博士 hengchi U 研究生:高猷玨撰. 中華民國 109 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(2) 民營化對我國鐵路事業組織變革之影響 -日本國鐵的經驗中文摘要我國國營事業民營化已成近年政府再造趨勢，以交通部為例，目前僅剩臺灣鐵路管理局(以下簡稱臺鐵局)尚未公司化或民營化。臺鐵局長年為外界詬病連年虧損、負債龐大、績效不彰及服務品質低落等缺失，交通部過去為了解決臺鐵局前開缺失，擬具許多解決方案，諸如 2003 年 11 月 12 日提出「臺鐵公司化基本方案草案(臺鐵再生計畫)」、2018 年賀陳旦前部長重新研議臺鐵公司化. 政治大. 方案等，惟因工會反對或政府政策方向改變而暫緩。. 立. 臺鐵局現今營運除了面臨財務嚴重虧損、服務品質不佳及效率不彰等問題. ‧ 國. 學. 外，筆者認為，隨著時代與環境變遷，我國勞動基準法於 2016 年 12 月修正勞. ‧. 動條件相關規定，欠缺相關配套措施，致使政府(資方)對於員工(勞方)缺乏制衡機制，導致臺鐵局產生管理面困境(諸如新法規定特別休假由勞工排定，導致. y. Nat. 進行公司化或民營化之組織變革必要性。. n. al. Ch. er. io. sit. 員工以休假可能產生罷工效果要求資方給予各種福利及待遇)，提升臺鐵局必須. i Un. v. 本研究以臺鐵局為個案進行分析，就國營事業組織之公司化、民營化、組. engchi. 織變革以及組織變革抗拒相關理論為理論架構基礎進行分析與歸納，次以日本國鐵民營化為 JR 公司的經驗與方法做比較研究，透過組織面(包含組織結構、組織文化等)、人員面及多角化經營面等面向進行分析，最後，在前開理論架構下，據以提出研究發現與政策建議。. 關鍵字:公司化、民營化、組織變革、日本國鐵、臺鐵. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(3) 目次第壹章. 緒論………………………………………………1. 第一節. 研究背景與動機………………………………1. 第二節. 研究問題與目的………………………………5. 第三節. 研究方法與理論架構…………………………7. 第四節. 研究範圍與限制………………………………9. 第貳章. 文獻探討…………………………………………10. 學. ‧ 國. 第一節. 政治大公司化與民營化………………………………11 立. 組織變革………………………………………17. 第三節. 國外鐵路改革案例……………………………19. 第四節. 相關研究文獻…………………………………29. sit. y. Nat. er. 日本國有鐵路事業民營化經驗…………………30. io. 第參章. ‧. 第二節. al. n. iv n C 第一節日本國有鐵路事業民營化背景………………30 hengchi U 第二節. 日本國有鐵路事業民營化改革措施…………31. 第三節. 日本國有鐵路事業民營化成效………………41. 第四節. 日本國有鐵路事業民營化特點與爭議………44. 第肆章臺鐵局公司化(民營化)之組織變革方向與作法 50 第一節. 臺鐵局組織概況與債務情形…………………50. 第二節. 臺鐵局進行組織變革之必要性………………52 I. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(4) 第三節. 日本國鐵民營化經驗給予臺鐵局重要課題…55. 第四節. 臺鐵局民營化應注意爭議課題………………61. 第伍章. 結論………………………………………………63. 第一節. 研究發現………………………………………63. 第二節. 政策建議………………………………………68. 第三節. 後續研究建議…………………………………71. 參考文獻……………………………………………………72. 學. ‧ 國. 附錄一. 政治大移轉民營之公營事業一覽表……………………74 立已結束營業之公營事業一覽表…………………76. 附錄三. 2003 年臺鐵反公司化罷工大事記………………77. 附錄四. 相關研究文獻一覽表……………………………79. ‧. 附錄二. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. II. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(5) 表次表 1 國鐵改革關連八法彙整表.......................33 表 2 JR 六家公司 1987 年 4 月 1 日基本資料彙整表.....37 表 3 JR 東日本公司各類人力佔比表..................41 表 4 三類人員特別休假年資天數比較表...............53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. III. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(6) 圖次圖 1 日本國鐵分割後組織圖.........................35 圖 2 日本國鐵長期債務之繼承與分割圖...............36 圖 3 日本國鐵員工之處理方式圖.....................39. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(7) 第壹章緒論第一節研究背景與動機我國國營事業民營化已成近年政府再造趨勢，行政院於民國 78 年 7 月成立跨部會之專案推動指導委員會「行政院公營事業民營化推動專案小組」，由前行政院經濟建設委員會主委擔任召集人。並於民國 87 年 4 月更名為「行政院公營事業民營化推動指導委員會」，以強化功能，推動我國民營化工作。至目前為止，計完成 39 家公營事業民營化(如附錄一)，結束營業公營事業 17 家(如附錄二)。以交通部為例，已有中華電信等 4 家移轉民營之公營事業，另現所屬 4 家國營事. 政治大. 業，中華郵政股份有限公司、臺灣港務股份有限公司及桃園國際機場股份有限公. 立. 司均已完成公司化，僅剩臺灣鐵路管理局(以下簡稱臺鐵局)尚未公司化或民營化。. ‧ 國. 學. 筆者服務於交通部，承辦管理臺鐵局業務，該局長年為外界詬病連年虧損、負債龐大、績效不彰及服務品質低落等缺失，交通部過去為了解決臺鐵局前開缺. ‧. 失，擬具許多解決方案，諸如 2003 年 11 月 12 日提出「臺鐵公司化基本方案草. Nat. sit. y. 案(臺鐵再生計畫)」、2018 年賀陳旦前部長重新研議臺鐵公司化方案等，惟因工. n. al. er. io. 會反對(2003 年臺鐵反公司化罷工大事記如附錄三)或政府政策方向改變而暫緩。. i Un. v. 2018 年 10 月 31 日中華民國運輸學會召開記者會，建議政府應盡快臺鐵公司化，. Ch. engchi. 並提高相對合理票價，交通部王國材政務次長表示:「交通部所屬國營事業，像是中華郵政、港務公司等，都已完成公司化，現在也都有獲利，在執行事務上比較有效率；他更舉例原高雄市府公車處，轉型公司化後改為港都客運，現在都有賺錢，員工也賺更多」；「台鐵終究要公司化，不過現階段要先用一兩年體質改善，在改善過程中要有共識，這一點很重要，兩年後公司化是途徑之一，整個台鐵被行政束縛太久了，目標要在兩年內改革台鐵」。(《中國電子報》，2018 年 10 月 31. 日. 。. https://www.chinatimes.com/realtimenews/20181031004214-. 260405?chdtv，檢閱日期:2019 年 11 月 28 日) 筆者認為現階段臺鐵局除了財務面上嚴重虧損，依據臺鐵局 2017 年決算報 1. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(8) 告，至 2017 年底臺鐵局累計虧損達新臺幣 1,122 億元，在管理面上因員工身分為公務員兼具勞工身分特殊形態隨著勞權意識高漲及勞動基準法相關規定修正，面臨嚴重挑戰，而促使筆者認為臺鐵局應該透過公司化、民營化等組織變革方式來解決前開問題，以下從財務面虧損原因及管理面困境分別簡述: 一、財務面虧損原因，包含公路間競爭(高速公路、雪隧通車以及高鐵營運)、運價問題(票價調整無自主性、受到政策性因素影響)、員工退撫金負擔沉重、老殘優待差額由臺鐵局自行吸收、不敷成本支線及小站因政策性因素無法關閉及自行負擔路線設施維護經費等。二、管理面困境:公務員兼具勞工身分特殊形態:臺鐵局為一國營事業機構，其內. 政治大. 部員工包含交通資位人員(公務員兼具勞工身分)及營運人員(純勞工身分). 立. 者，營運人員管理完全依據勞動基準法規定辦理，於管理面上較為單純，惟. ‧ 國. 學. 交通資位人員依據勞動基準法第 84 條規定及勞動基準法施行細則第 50 條. ‧. 規定，於工作時間、休息、休假、安全衛生、福利、加班費等事項，得就公務員法令及勞工法令擇優適用，筆者認為不論是公務員制度或勞工制度皆有. y. Nat. er. io. sit. 其一套邏輯與合理性，此種公務員兼具勞工身分得就公務員或勞工制度擇優適用制度，破壞不同制度間的公平與合理性，另機構內從事相同工作人員，. n. al. Ch. i Un. v. 如僅因身分上不同，所獲得工作條件亦不同，恐打擊員工士氣，造成管理上困境。. engchi. 交通部過去亦曾經研議臺鐵局公司化方案，惟最終均失敗暫緩實施，簡要說明如下: 一、2003 年 11 月 12 日提出「台鐵公司化基本方案草案(台鐵再生計畫)」: (一)改制之目的:包含解決公用性及歷史性財務包袱、適度解除法令限制、健全組織人事、提高經營績效、提昇服務品質及健全財務結構等 6 項。 (二)公司化經營策略: 1. 組織扁平化:縮減層級:總公司僅設「處」(室)及「科」兩級，取消「股」層. 2. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(9) 級，以達簡併層級目標；實施責任中心制:廠段成立成本中心，幕僚單位成立費用中心。 2. 設備現代化:包含更新改善軌道結構、更新改善行車保安設備、增購車輛及設置自動售票驗票系統及更新電腦售票票務系統。 3. 用人精簡化:改善設備、業務外包及訂定員工自請退休優惠辦法。 4. 本業市場化:包含調整客運列車系統、臺鐵都會區捷運化、強化東線及跨線之營運、運輸離峰時間推出特價方案、與旅遊業者合作發展鐵路觀光業務、調整貨運經營策略及加強行銷策略等 5. 經營多角化:包含開拓環島光纖市場、場站開發、經營其他附業及營業資產運用等。. 立. 政治大. 6. 成本最低化:包含降低人事費用及嚴格控管各項支出等。. ‧ 國. 學. 7. 作業效率化:包含降低行車事故件數、提高旅客列車準點率及提高旅客整體. ‧. 滿意度等。. (三)結果:「台鐵公司化基本方案草案(台鐵再生計畫)」經交通部報送行政院同. y. Nat. er. io. sit. 意，惟鐵路工會對於臺鐵局改制公司化存有疑慮並強烈抗爭甚至於 2003 年 9 月 11 日中秋節會員大會發動罷工投票，導致政府暫停推動本項方案。. n. al. Ch. i Un. v. 二、2017 至 2018 年間交通部依賀陳前旦部長指示，重行研議臺鐵公司化方案: (一)方案內容:. engchi. 1. 由臺鐵局成立內部專案小組，並持續與工會及員工溝通，減少對公司化抗拒。 2. 釐清民國 2003 年公司化草案迄今面對時空變遷必須要檢討調整的項目，同時與 2007 年國發會之答復內容(臺鐵局因主、客觀方面尚未具備改制條件，且在未完成相關法案立法作業及配套措施前，現階段的政經環境無法配合，只能拉長時間朝此方向規劃)，以及之後鐵路工會提出之四個必須(必須釐清鐵路建設與營運責任、必須先解決歷史負擔與債務問題、必須賦予日後. 3. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(10) 永續經營利基、員工權益必須充分保障)做綜合比對，找出歧異，尋求融合角度。 3. 由台灣野村總研諮詢顧問股份有限公司針對「臺鐵實施分區制可行性」提出研究報告。 (二)結果:賀陳旦前部長於 2018 年 7 月 16 日退職，由吳宏謀前部長接任，有關臺鐵局公司化議題，吳前部長接受媒體採訪時表示:「目前尚還有許多客觀條件未成熟，且台鐵現階段還有許多重要事情要做，公司化根本不是台鐵應優先推動項目；雖然非停止公司化研擬，但現在確實不是談公司化洽當時機。」 (《自由時報》，2018 年 10 月 3 日，檢閱日期，2019 年 11 月 28 日。)，因. 政治大. 交通部首長更換，政策方向改變而導致臺鐵局公司化再次暫緩實施。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 4. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(11) 第二節研究問題與目的一、研究問題臺灣鐵路管理局為一國營事業機構，長年為外界詬病連年虧損、負債龐大、績效不彰及服務品質低落等缺失，過去交通部為了改善臺鐵局績效不彰問題，前於 2003 年 11 月 12 日提出「台鐵公司化基本方案草案(台鐵再生計畫)」、2017 年賀陳前部長旦重新研議台鐵公司化方案等，但是最終皆因台鐵工會強烈反對或政府政策方向改變而暫緩實施，近年隨著勞權意識高漲及勞動基準法相關規定修正，凸顯國營事業機構管理面問題與困境。本研究乃探討臺鐵局在連年虧損、負. 政治大題與困境，可說是屋漏偏逢連夜雨，應透過何種方式來解決臺鐵局目前所面臨的立債龐大、績效不彰及服務品質低落等既有問題尚未解決情形下，又面臨管理面問. ‧ 國. ‧. 二、研究目的. 學. 問題?. sit. y. Nat. 國營事業公司化、民營化一直以來為世界各國及我國提升及改善國營事業機. io. er. 構營運績效作法，我國交通部轄下的國營事業機構已有部分機構完成公司化或民. al. iv n C hengchi U 政股份有限公司、民用航空局桃園國際航空站公司化為桃園國際機場股份有限公 n. 營化，諸如電信總局民營化為中華電信股份有限公司、郵政總局公司化為中華郵. 司、港務局公司化為臺灣港務股份有限公司，僅剩臺鐵局為未公司化或民營化；日本國鐵過去也如同臺鐵局一樣面臨績效不彰、負債龐大等問題，日本為解決國鐵鉅額虧損而於 1987 年實行國鐵分割民營化改革計畫，主要將國鐵拆分為 7 家 Japan Railways(以下簡稱 JR)鐵路公司，包括 6 家地區性的客運鐵路公司、以及 1 家全國性的貨運鐵路公司，分別為 JR 東日本、JR 東海、JR 西日本、JR 北海道、JR 四國、JR 九州與 JR 貨物；此外，同時從國鐵中分拆設置數個涉及所有 JR 公司事務的機構，並成立日本國有鐵道清算事業團專責處理國鐵的大部分債務。 5. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(12) 本研究希望透過研究日本國鐵分割民營化改革計畫內容、程序與作法，瞭解日本國鐵分割民營化正面效益及負面成本，據以提出適合臺鐵局公司化及民營化建議與具體作法，並提醒應注意避免面向，以解決前開所述臺鐵局現面臨連年虧損、負債龐大、績效不彰及服務品質低落及 2016 年 12 月勞動基準法修正後所產生的管理面困境等問題並提供我國交通部做為未來研議臺鐵局公司化及民營化新方案參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 6. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(13) 第三節. 研究方法與理論架構. 一、研究方法 (一)文獻分析法文獻分析是藉由文獻的蒐集、分析及歸納以摘出所需要訊息與資料，並對文獻以客觀且有系統描述的一種研究方法，其目的在於以歷史途徑來進行研究，使用方法為蒐集學者專家過去研究或相關文獻，進行分析、整理、歸納其研究成果與建議，找出可做為本研究的參考資料及分析基礎。本研究將蒐集過去我國就臺鐵局公司化及民營化所提出改善方案、失敗原因分析資料、日本國鐵分割民營化改. 政治大及歸納，並提出具體的方案與建議，本研究蒐集的文獻資料包括：立. 革計畫相關資料及國內、外有關民營化、公司化及組織變革理論文獻，加以分析. ‧ 國. 學. 1. 國內、外有關民營化、公司化及組織變革理論的書籍、論文、期刊、新聞報導和研究報告。. ‧. 2. 公務部門發行的相關刊物、專案提案、內部公文及回復立法院專案報告。. sit. y. Nat. 3. 民間公司委託研究案報告及相關資料。. io. n. al. er. 4. 臺鐵局內部文件資料及統計報告。. (二)比較分析法. Ch. engchi. i Un. v. 比較分析法是根據一定的標準，對不同國家或地區的制度進行比較研究，找出特殊規律和普遍規律的方法，即對兩個或兩個以上有關連的事物進行研究，尋找其異同，探求事物之普遍規律與特殊規律的方法，本研究將參考日本國鐵實施民營化的過程中，所遭遇的問題以及成功或失敗的經驗，作為臺鐵未來在民營化變革中的借鑑與參考。. 7. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(14) 二、理論架構本研究在於探討民營化對於我國鐵路事業組織變革影響，並以日本國鐵民營化為 JR 公司的經驗，作為對我國臺鐵局未來民營化之啟示，因此，本研究先將以臺鐵局為個案進行分析，藉由論述臺鐵局必須進行組織變革原因，並就國營事業組織之公司化、民營化、組織變革以及組織變革抗拒相關理論為理論架構基礎進行分析與歸納，次以日本國鐵民營化為 JR 公司的經驗與方法做比較研究，透過組織面(包含組織結構、組織文化等)、人員面及多角化經營面等面向進行分析，最後，在前開理論架構下，據以提出本研究研究發現與政策建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 8. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(15) 第四節. 研究範圍與限制. 一、研究範圍本研究之研究範圍，以臺鐵局為個案進行研究與分析，因考量英國、德國與法國推動鐵路變革係因歐盟推行 91/440/EEC 法案，另新加坡係直接成立新加坡地鐵公司，尚無由國營事業改制民營過程，爰挑選與我國臺鐵局目前面臨必須改革背景相似(諸如債務沉重、營運績效不彰及勞資關係緊張等)之日本國鐵(JR 公司)進行比較分析。臺鐵局為一國營事業機構，其組織、人事、財產、營運、預算、票價費率訂定等，均受到各種法規拘束，其自主運作空間、靈活性及彈性有. 政治大局極需儘速進行組織變革，透過企業化經營，提昇競爭力與應變能力。另外，當立. 限，無法如同企業營運具有機動性，以因應快速變遷之外在環境與競爭，故臺鐵. ‧ 國. 學. 組織進行組織變革時，勢必會面臨組織成員抗拒，目前臺鐵局公司化或民營化最大阻力來源為工會與員工之強烈反對抗爭，致暫緩實施。因此，臺鐵局如要能順. ‧. 利推動公司化或民營化之「組織變革」政策，需先積極與工會溝通協調組織變革. sit. y. Nat. 之方式，降低員工對於組織變革抗拒，透過先公司化後民營化過程，提升經營效. io. al. er. 益與服務品質，以解決連年虧損、負債龐大、績效不彰、服務品質低落及管理面. n. 困境等缺失，期能永續經營發展。. Ch. engchi. i Un. v. 二、研究限制因筆者不熟悉日文，爰有關日本國鐵(JR 公司)民營化、營運發展及成果相關文獻及統計資料將參考相關公部門委外研究案、因公出國報告、國內學者專家著作、引用或翻譯的第二手文獻資料，雖無參酌第一手日文文獻資料，惟藉由前開資料及文獻，亦有助於筆者進行歸納與分析，克服研究限制，並據以提出研究發現與政策建議。. 9. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(16) 第貳章文獻探討臺鐵局因於外部及內部環境皆面臨嚴重挑戰，近年政府及民間部門皆希望能透過改革臺鐵局，使該機構能夠永續發展及營運，在外部環境面向上，臺鐵局面臨連年虧損、負債龐大、績效不彰及服務品質低落等問題；在機構內部環境面向於管理面上因員工身分為公務員兼具勞工身分特殊形態，隨著勞權意識高漲及勞動基準法相關規定修正，亦面臨嚴重問題。如前所述，交通部曾經研議臺鐵局公司化方案，惟最終因工會發動罷工投票及首長更換政策方向改變均失敗暫緩實施，如果臺鐵局仍繼續維持現行營運及管. 政治大營運，筆者認為臺鐵局應該先透過機構公司化改善機構體質，並以民營化為目標立理方式，恐繼續惡化前開該局外部及內部環境所面臨問題，影響機構永續發展及. ‧ 國. 學. 進行組織變革，來解決所面臨前述問題，以下將分別介紹公司化、民營化及組織變革之意涵、目的及效益，並探討外國鐵路改革案例及相關研究。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 10. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(17) 第一節公司化與民營化公司化一、公司化意涵: 「公司」，依據公司法第 1 條之規定，該法所稱公司，謂以營利為目的，依據該法組織、登記、成立之社團法人。公司化可指為國營事業機構改制為國營公司之轉換改制過程。期仍保有公營機構體質及特色，公司擁有較大獨立營運自主權，可自行決定公司營運目標與手段，以營利為目的，自負盈虧，藉由自由市場機能，以刺激其相互競爭及進步(許婉琪，2004: 15)。. 政治大. 所謂公司化(corporatization)，一般理解為一集合概念，泛指公部門轉型. 立. 為私部門型態共同處理事務之情形。如同行政組織法上所理解之行政主體與行政. ‧ 國. 學. 機關，或由中央及地方自治團體共同獲分別所設立之各類型公法人與事業組織，即歸屬於公部門；而私部門所指稱者則為自然人、團體、公司法上之公司等「實. ‧. 體意義之私人」。至於私法形式之行政組織，則係單純組織私化法之行政，或是. Nat. sit. y. 國家具有支配性影響力之公私合資公司。因此，公司化之權限劃分仍屬公部分，. n. al. er. io. 而非私部門領域。國家仍須負責公司組織合作關係衍生責任分配、任務執行確保、. i Un. v. 利益衝突解決、公益維護、以及其他法律規制等相關問題。換言之，國家的影響. Ch. engchi. 責任並未移轉，所移轉的只是透過民間功能所表現的績效，國家監督管理的權限並未消失。(曾偉豪，2007: 166-168) 綜上所述，本文公司化係指臺鐵局改制為臺灣鐵路公司之改制過程，其為國營事業機構轉換為民營公司間一個階段，透過在組織、人事及財務上鬆綁，讓公司擁有較大獨立營運自主權，藉由自由市場機能，以刺激其相互競爭及進步，提升整體營運效能，但在此一階段，國家監督管理的權限並未消失，所移轉的只是透過民間功能所表現的績效。二、公司化目的: 就臺鐵局個案而言，依據交通部擬定「台鐵再生計畫」該局公司化目的 11. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(18) 包含解決公用性及歷史性財務包袱、適度解除法令限制、健全組織人事、提高經營績效、提升服務品質及健全財務結構等 6 大目的。三、公司化優點: (一)組織結構扁平化，提升組織決策與管理效率：藉由簡化金字塔型繁雜的行政組織體制為扁平式的企業組織型態，有助於提升組織決策與管理效率。 (二)較高營運自主權:改制為國營公司，在營運人事、財務及政策上有較高自主權，受到相關限制與束縛較少。 (三)提升營運績效:公司為一獨立的利潤中心，自負盈虧，藉由市場機制，提升營運績效。. 政治大. 四、臺鐵局目前公司化困境:臺鐵局目前公司化發展受限於工會的強烈抗爭及政. 立. 府政策朝令夕改，諸如賀陳前部長積極研議臺鐵局公司化政策，惟後任部. ‧ 國. 學. 長上任立即暫緩公司化政策。筆者認為政府政策朝令夕改、政策政治取向. ‧. 及工會的強烈抗爭為臺鐵局目前公司化困境。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 12. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(19) 民營化一、民營化的意涵: 英國學者 John Vicker and George Yarrow 將民營化定義為，凡能強化市場力量，提高事業的經濟效率與競爭能力，縮小公營事業規模以降低對事業活動的影響力，同時減低政府對經濟活的政治干預，即可稱為民營化。(曾偉豪，2007: 164) Grand 與 Robinson 從福利國家中國家各種活動相關聯來討論民營化，認為「所有民營化的提案，意味著國家各種活動的後退」。在國家的社會、經濟活動. 政治大補助金刪減和國家管制解除；Hanke 認為民營化係將公共貨品或服務功能，自公立. 中，政府以供給、補助和管制三種形式介入。若實施民營化，則意味供給的減少、. ‧ 國. 學. 部門移轉至私部門的活動，其目的在於擴張所有權的基礎與社會參與；Savas 指出，政府基本上對於各類財貨及服務有規劃、支付及生產功能。在此基礎上，民. ‧. 營化意味著減少政府干預，增加私有機制的功能，以滿足人民需求，因此，更明. sit. y. Nat. 確來說，民營化可以定義為:凡能強化市場力量，提高事業的經營效率和競爭能. io. al. er. 力，縮小公營事業規模以降低對事業活動織影響力，同時減少政府對經濟活動的. v. n. 政治干預，提高民間部門擁有資產的比例與強化其對經濟活動的政治干預，均稱為民營化。. Ch. engchi. i Un. (林淑馨，2006:150) 綜上所述，民營化基本內涵為將市場機制導入公部門，藉由減少政府在提供服務上所扮演角色，增加市場及民間影響力，以提升組織營運績效與服務品質。本文民營化係指由臺鐵局改制為臺鐵公司，並減少政府持股數至 50%以下及降低提供服務上所扮演角色，期能在人事、財務及組織上不受到政府法令及預算限制，以市場機制為導向，提升組織營運績效與服務品質。二、民營化原因: (一)公營事業的經營欠缺績效和生產力:由於公營事業的設置在於滿足特定的政 13. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(20) 策目標，而較少考量其成本效益；加以公營事業的經營受國家法令保障，享有獨占甚至壟斷的特權，使其免費市場競爭的壓力，而在資源運用上欠缺效率，生產力益形低落。此外，公營事業所有權屬於政府，在政府財政挹注保護下，事業經營不必承擔市場淘汰風險，因此欠缺改善圖存動機。再者公營事業之經營常受政治因素的干擾，各項改革措施推動不易；公營事業運作亦受各項法令規章限制，欠缺應變彈性。 (二)改善政府財政問題的需要:隨現代政府職能的擴張與人民需求的增多，各國政府莫不是面臨財政短絀的困境，而有撙節開支必要，公營事業民營化的策略適足以改善政府生產力，調控政府支出的費用，並能創造社會總體財富。. 政治大. (三)意識型態的改變:公營事業民營化的做法和近代政府行政觀念改變大有關係。. 立. 在過去福利國家時代，以社會主義為主流，政府被期望扮演「大政府」角色；. ‧ 國. 學. 近代在新自由主義影響下，「小就是美」取代了大政府的觀念，公共服務的. ‧. 提供亦需考量市場機制，私部門應該在公共事務方面扮演更積極角色。由於民主行政觀念的改變，社會價值觀移轉，人民不再相信政府能夠無所不為的. y. Nat. 正是公營事業民營化的重要基礎。. n. al. Ch. er. io. sit. 提供最好的公共服務，因此有向市場機制訴求的傾向，這種意識型態的改變. i Un. v. (四)政治與經濟的互動影響:隨著政經狀況發展，社會活動的重心亦將隨之轉移，. engchi. 這種改變對國家的制度與政策產生一定影響；故政治經濟互動的情勢，也是促成公營事業民營化背景之一。本質上，公營事業之設置即為政治體系對經濟活動的直接介入，對經濟體系內的資源分配將產生一定影響，而這種影響亦將反過來左右政治體系內權力資源的消長。而公營事業民營化即代表經濟體系和民間力量，對政治體系和政府政策的互動結果。 (張潤書，2009:203-207) 三、民營化目的: 民營化發源地為英國，推動民營化六大目標:1.為提高效率，開發競爭並解. 14. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(21) 除管制。2.為增加財政收入，減少舉債或降低稅負負擔。3.為鼓勵員工持股，增加員工認同與福利。4.為擴大分散股權，促使社會大眾參與投資。5.為強化資本市場，活潑資金流通。6.為爭取國內外政治支持，強化執政基礎。我國公營事業移轉民營條例第 1 條規定:「為促進公營事業移轉民營，以發揮市場機能、提升事業經營效率，特制定本條例」。因此，我國民營化政策目標為(1)增加事業自主權，提高經營效率；(2)籌措公共建設財源，加速公共投資，藉以提升生活品質(3)吸收市場過剩資金，抒解通貨膨脹壓力；(4)增加資本市場籌碼，擴大資本市場規模，以健全資本市場發展。綜上，我國民營化目的在於解除市場不必要管制、尊重自由競爭市場，以達到經營效率提升及籌措公共財源目的。(林淑馨，2006:152). 立. 政治大. 四、民營化的優點:基本上與公司化優點類似，組織結構扁平化，提升組織決策. ‧ 國. 學. 與管理效率、較高營運自主權及提升營運績效與服務品質等。. ‧. 五、民營化的限制:. (一)主權與正當性的問題:從公共行政的「公法」性質言，凡涉及國家主權與政. y. Nat. er. io. sit. 府正當性之相關事務，如外交事務、法律制定、司法審判、稅負徵收等，不能納入民營化範圍，凡屬於公共行政特有性質之事務無法由私人部門來代理。. n. al. Ch. i Un. v. (二)攸關國民生計之事務:即使崇尚自由經濟理念美國，亦非將所有關於國民生. engchi. 計的重要是務任由市場決定，特別是有關兒童及老人照護、公共醫療提供及最低生活水平的維持等事項。 (三)公共責任的追究:民營化的政策使私人部門開始扮演起公共服務提供者的角色，也使公、私部門的界線愈益模糊，政府功能角色更有退居第二線的可能性，這種現象造成公共責任模糊，及課究責任的實際困難，所以政府如何透過法制化來規範民間「準政府」的義務和責任，也是民營化的限制之一。. 隨著民營化的趨勢、公私部門界線的模糊，政府的公共角色有退居第二線之. 15. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(22) 虞，所以如何課就公共責任乃成為民營化過程中最重要的課題。Levine 認為，雖然大部分公共服務可以假私部門之手，但對於所需提供服務種類的選擇權，公共資源的分配規劃權，則仍為政府無可旁貸的權責。換言之，隨著民營化的政策潮流，政府並未從公共服務的市場中撤退，而是徹底檢討服務工作的內容與做法，並轉移適當的工作重點，將民營化所節省下來的人力及財源，投入服務品質的提升與政策規劃能力的強化。(張潤書，2009:206-207). 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 16. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(23) 第二節組織變革一、組織變革意涵: 學者 Hammer 與 Champy 認為，組織變革係指組織為求持續生存發展，必需重新設計其工作流程，分配其人力資源，以達到一個全新的形式，完成企業再造。學者 Salamon 認為，組織變革是機關或企業的組織結構或計畫在組織中所組地位之改變。學者張有恆與韓振華認為，組織變革是組織為追求生存和積極發展，對於不合時宜的組織結構及工作關係等進行有計畫的改變，以因應新事物與新需求之過. 政治大綜上，組織變革係指，組織為追求生存和積極發展，用以因應外部環境的變立. 程或活動。(林淑馨，2006:153-154). ‧ 國. 學. 化或內部組織的不協調而進行必要性調整。故國營事業公司化或民營化，皆為組織重大變革，透過組織政策、資源及結構重新調整，降低成本、提高服務品質及. sit. y. Nat. 發展。. ‧. 顧客滿意度，來因應快速改變外在環境，藉以提升營運績效，期能達成組織永續. io. er. 二、組織變革目的:. al. iv n C 能力、提升組織文化或服h 務e 品n 質，用h以i 因U應外在環境的變化。學者 gc n. 希望藉由組織變革的過程，使組織可以達到改變組織成員的行為模式或. Hellriegel 認為組織有計畫性的變革，其主要目的是為了達到增加組織的適應力與促進組織個人或群體行為的改變。前者是指組織為了達成各部門對外在環境的彈性變化力、應對力及適應力，使組織在激烈競爭與多變環境中仍能保持優勢；後者指組織若要改變策略應付環境的變化，應先改變組織成員的心態與行為，因為若是組織中的個人及群體的思想及行為均不願改變，則組織難以變革。綜上，組織變革目的為: (一)藉由組織職掌、權責與資源的重新分配，能更有效的因應外在環境改變。 (二)消除組織不合理的膨脹現象與疊床架屋及冗員充斥等結構不良的情況。 17. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(24) (林淑馨，2006 年:154-155) 三、組織變革階段: 學者 Kurt Lewin 發展出一個組織變革過程的理論模式，變革過程包含下列 3 個階段(一)解凍階段:此階段目的在於營造改變的氣氛，引發成員改變的動機，使組織成員能達成變革的共識。(二)變革階段:實際實施變革的活動，包括分析、設計開發、導入等工作，以提供新的行為模式。(三)再凍結階段:使組織成員在變革階段所學習的新行為模式得到增強作用，將新行為模式予以穩定。 Lewin 變革模式具有明確的連續性與階段性，組織成員意識到變革必要. 政治大. 性及在完備變革環境下，將變革行動推動到組織結構、人員和技術等層面，. 立. 最後凍結變革成效，以確保變革成效。. ‧ 國. 學. 四、筆者認為，在公營事業公司化及民營化組織變革過程中，勢必會面臨到許多. ‧. 抗拒，尤其是組織成員對於改變現狀反彈，就臺鐵局而言，我國政府多次研議該局公司化政策，惟該局工會及組織成員表達強烈反對，甚至發動罷工抗. y. Nat. er. io. sit. 拒組織變革，在未來臺鐵局公司化組織變革中，應可透過 Kurt Lewin 組織變革階段理論，於實施組織變革前，先於解凍階段，透過座談會、協調會方. n. al. Ch. i Un. v. 式，與工會幹部溝通，讓渠等瞭解組織變革必要性與重要性，再由幹部向會. engchi. 員說明，令整個組織成員瞭解組織變革必要性與重要性，引發成員變革的動機，使組織成員能達成變革的共識，減少對變革抗拒，接續再實施變革措施，最後於再凍結階段將組織成員新行為模式予以穩定。. 18. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(25) 第三節國外鐵路改革案例一、英國（捷達集團）: (一)改革背景: 英國鐵路原是由英國鐵路理事會主導國內鐵路營運事務，並交由英國國鐵營運。1991 年歐洲委員會公布 91/440/EEC 法案要求歐洲各國進行鐵路組織改革，增加鐵路運輸效率，促進歐洲鐵路市場的良性競爭，以達成歐盟各自會員國能自由營運於每個國家路網的目標。改革重點包含：(1)確保鐵路事業管理的獨立性。 (2)創建或分離軌道基礎設施與鐵路營運業者的財務帳戶。(3)確保基礎建設的財. 政治大營運於不同國家之路網，91/440/EEC 法案指示歐盟各國應達成基礎設施與營運立務平衡，包括政府為特定的社會義務補助款項。(4)為推行各國鐵路機構能自由. ‧ 國. 學. 管理者的分離，並且建議帳務分離、實質分離及整體機構分離三種分離型態。 1992 年英國政府隨即於公佈「鐵路政策白皮書」，且於 1993 年通過「鐵路. ‧. 公司法」，提供英國鐵路路網的開放競爭，最終導致英國國鐵的重組再造以及後. y. sit. io. er. (二)改革過程:. Nat. 來的英國國鐵分割民營化發展。. al. iv n C hengchi U 前，英國自來水、瓦斯、電訊以及電力事業早已完成民營化，在這些獨占事業轉 n. 1979 年起，英國即戮力執行柴契爾首相國營事業民營化政策。鐵路民營化. 為民營化的過程中，英國政府一方面限制廠商調整價格的彈性，另一方面收取使用費將共用基礎設施開放，藉由價格管制與開放政策確保供應端業者維持良好的自由競爭市場。由於預期民營化後可獲利，且民營化過程未發生太大問題，鐵路事業中的公路接駁、廣告、車站餐飲、飯店及車輛維修先逐步民營化；而後歐盟公布 91/440/EEC 法案時，獨占事業民營化概念自然延續下來，因政府將軌道路網視為基礎設施，因此很自然地將供應端業者（鐵路營運業者）轉換為自由競爭市場，由 1994 年成立的國有民營英國鐵路軌道公司，負責軌道、電力設備、號誌系統、車站的管理維護作業，以及鐵路時刻表排點，由於無法確保鐵路服務品 19. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(26) 質，為英國鐵路民營化後所面臨最重要的問題，例如民營鐵路公司為節省人力而忽視安全的考量，再加上基礎建設者為減少成本而忽視路線的維修，導致民營化後重大事故連連，2001 年發生哈特菲爾德事件後，安全問題層出不窮，導致鐵路軌道公司 2001 年宣告破產，後由英國政府收回重組為英國鐵路路網公司，仍維持官股民營公司屬性，設置獨立的監理單位，監督路權分配的公正性，透過週期性的檢查以確保鐵路基礎設施的品質與容量，藉由鐵路經營業者益本比分析了解經營狀況，若無法達到標準則可對鐵路經營業者開罰，因此近年來鐵路客貨運營運公司皆已轉虧為盈。 (三)改革後組織架構:. 政治大. 捷達集團由數家民間公司組成，在鐵路事業上與維京集團結盟，組織依地. 立. 區及事業性質，區分為鐵路、北美及巴士等三個營運單位，其中巴士又依營運. ‧ 國. 學. 地區區分為倫敦及地區兩個營運單位。. ‧. (四)與政府關係:. 1. 建設經費來源:英國鐵路建設與維護皆由英國鐵路路網公司負責，鐵路路網. y. Nat. er. io. sit. 公司的營運經費來自於英國交通部及蘇格蘭交通部編列預算、資產的商業收入，以及各鐵路公司依特許權繳交的權利金等三個部分。. n. al. Ch. i Un. v. 2. 資產產權歸屬:英國鐵路力行車路分離，資產產權區分複雜，路線基礎設. engchi. 施（包括軌道、號誌、隧道、橋梁、平交道以及車站）為國家所有，包括營運、維護、重整等工作皆由英國鐵路路網公司負責，民營鐵路公司依據特許權經營各路線之列車服務，部分民營鐵路公司自行購買車輛，擁有車輛的產權，部分民營鐵路公司向車輛營運公司租賃車輛，車輛產權屬於車輛公司，就捷達集團而言，自主營運的兩條路線皆租賃車輛來營運，並沒有自己的車隊。 3. 營運資本籌措：英國鐵路營運公司毋須負擔軌道基礎設施的建設及維護成本，但需支付路線使用費用，因此票箱收入成為營運資本的主要來源，另. 20. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(27) 一份收入來源為政府的補貼機制。英國政府的補貼項目，主要可分為特許權合約支出、收入補貼、地方交通補助及路網費用補助。 (五)結果成效: 英國鐵路改革最初是將路網維護、時刻表規劃統一交由英國鐵路路網公司經營，開放鐵路運輸服務市場讓營運業者自由競爭，面臨的最大問題是鐵路公司過於重視成本導致無法確保安全。由於維運軌道設施之單位不易獲利，因此將原來的國有上市公司改組為國有民營公司，建立監理機關，以確保鐵路設施的安全性，督促鐵路營運業者必須提供足夠安全的鐵路運輸服務。. 二、德國（德國國鐵）: (一) 改革背景:. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 由於鐵路運輸業的高額補助以及累積債務負擔沉重，西德政府被迫進行鐵. ‧. 路改革，因此於 1989 年起草「德國鐵路重建法案」，接著在 1991 年，適逢東西德合併，以及歐盟 91/440/EEC 法案通過，德國政府遂於 1993 年底啟動德國鐵. y. sit. n. al. er. io. (二) 改革過程:. Nat. 路的重整工作。. Ch. i Un. v. 在 1994 年 1 月推動第一階段組織改革，將德意志聯邦鐵路特殊公司化，合. engchi. 併「西德德國聯邦鐵路公司」與「東德意志鐵路公司」成立「德國鐵路公司」，此時的體制類似於車路分離模式，將基礎設施回歸國家管理，設置聯邦鐵路局和聯邦鐵路財產局；德國國鐵營運主體改制為國營鐵路公司，由政府掌握全部的股份，公司分為貨運、短程客運及長程客運等三個主要部門，為暫時性過渡組織型態。 1999 年 7 月推動的第二階段組織改革，由「德國鐵路公司(DB AG)」成立 5 家子公司，並持有所有子公司的股權，德國鐵路公司正式由國營鐵路公司轉為國有民營鐵路公司（控股公司），由 DB AG 負責管理所有列車營運公司的執照核發. 21. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(28) 以及路網運作，列車營運公司經內部支付支應路線使用費擁有鐵路使用權；2001 年歐洲委員會公布 2001/14 法案，法案中明確規範鐵路客運市場的開放和保障，使各私營鐵路公司爭相經營地方性鐵路，由聯邦鐵路局統籌辦理相關招標案和規範，曾有國家補貼的區域性鐵路公司進入地方性鐵路經營市場，也有私鐵公司進入長途服務市場；2008 年德國鐵路公司將鐵路服務相關業務統籌至德鐵機動物流子集團(DB Mobility Logistics AG, DB MLAG)，為 DB MLAG 子集團上市民營化做準備，惟適逢金融海嘯，上市民營計畫已被凍結。 (三) 改革後組織架構: 德國的鐵路經營係採車路分離架構，主要營運者為總部設於柏林的德國鐵路. 政治大. 公司，於 1994 年由西德德國聯邦鐵路公司與東德意志鐵路公司合併組成，目前. 立. 是歐洲最大的鐵路營運及基礎設施維護單位，每年運送的旅客量約 20 億人次。. ‧ 國. 學. 目前德國鐵路公司的組織架構，除了行政、人資與鐵路技術研究部門之外，由設. ‧. 施與服務部門專責管理軌道、車站、能源等多家子公司，在 DB AG 管理的 DB 機動與物流子集團中，分別由旅客運輸、貨物運輸與物流以及鐵路服務等部門管理. y. sit. n. al. er. io. (四)與政府關係:. Nat. 其他子公司。. Ch. i Un. v. 1. 建設經費來源:德國軌道建設與管理，係由德鐵軌道(DB Netze Track)及德. engchi. 鐵車站(DB Netze Station)負責，路網的設計、興建、維護與重置等工作，同時可決定鐵路營運公司在各軌道路段上的運行時間，以及停靠車站，鐵路營運公司在使用德國軌道設施時，必須繳交鐵路通行費予德鐵網絡，費率係參考軌道維護及未來的重置費用，以滿足維修需求與機構營運為原則。 2. 資產產權歸屬:根據歐盟鐵路車路分離目標，德國國鐵將鐵路軌道設施財產交由德鐵軌道(DB Netze Track)與德鐵車站(DB Netze Station)主管，換言之，鐵道軌道設施財產目前隸屬於德鐵兩家路網公司。 3. 營運資本籌措:德鐵移動物流集團(DB mobility logistics sub-group)為. 22. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(29) 鐵路運輸服務經營集團，使用德鐵網絡之軌道時，須支付通行費作為軌道設備的維護及重置費用，政府的常態補助主要是由區域議會補助。 (六)結果成效: 德國政府將鐵路機構轉型為控股公司，對員工生產力有提升效果，可強化鐵路整體基礎建設，並善用控股成立子公司彈性，發展龐大的附屬事業機構。控股公司可保有大部分車路分離的特點，但較完全車路分離（如英國）更能整體規劃國鐵長期發展方向，不易推卸維運責任。. 三、法國(法國國鐵) (一)改革背景:. 立. 政治大. 於 1938 年由 5 家鐵路公司合併而成，政府握有 51%的股份。1991 年，歐盟. ‧ 國. 學. 推行 91/440/EEC 法案，要求歐盟各國重整組織，以達成歐盟各自會員國能自由. ‧. 營運於每個國家路網的目標。1997 年法國為落實歐盟鐵路車路分離政策，將法國國鐵原有的鐵路路權及基礎設施交由法國鐵路路網公司(Réseau ferré de. y. Nat. n. al. er. io. 二整併為法國國鐵集團。. sit. France, RFF)管理，法國國鐵只負責鐵路營運業務。但 2015 年法國又重新將其. (二)改革過程:. Ch. engchi. i Un. v. 歐盟車路分離政策下，法國國鐵將軌道基礎設施交由法國鐵路路網公司 (RFF)，法國國鐵(SNCF)專司鐵道營運管理者工作，由於法國鐵路工會對國鐵的改革相當敏感，多數員工不願離開國鐵公司，亦堅決反對法國國鐵之民營化，故法國國鐵在法國鐵路網公司分離出去後，仍維持國營事業，負責鐵路營運，但因多數鐵路維修員工不願離開，因此制訂法令規定鐵路維修業務委託法國國鐵維護；雖然法國朝向車路分離的目標明確，但整體分離結果並不完整，起初法國國鐵分割時，為處理債務而將鐵路資產及債務交由法國鐵路網公司承擔，然而至今，法國國鐵與法國鐵路網公司仍背負龐大債務，且總金額縮減的幅度亦不如預期。另. 23. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(30) 一方面，法國鐵路網公司雖擁有產權，但實際卻由法國國鐵維護，為有效解決這個問題，2014 年底法國政府提出國鐵與鐵道網公司權責劃分重整計畫，重新調整兩家公司的組織結構，2015 年初法國政府將其二整併為法國國鐵集團，集團下設 3 個單位，分別負責鐵路運輸、設備維護及土地資產開發。 (三)改革後組織架構: 法國國鐵為國營鐵路公司，公司領導階層由董事長及 18 名董事成員組成，組織分成法鐵、法鐵網絡、法鐵移動三大部分。其中法鐵負責規劃集團整體發展方向，下轄法鐵土地不動產，從事土地開發事業；法鐵網絡結合原法鐵公司基礎營運單位及法國鐵路網公司，負責土建及軌道設施的維修及技術輸出；法鐵移動. 政治大. 為專職鐵路營運管理的單位，下轄法鐵行旅、法鐵物流及法鐵 Keolis3 家子公司，. 立. 其中法鐵行旅負責法國長、中、短途路線營運、法鐵物流掌管貨運及物流配送、. ‧ 國. 學. 法鐵 Keolis 則處理法國境外的鐵路營運業務。. ‧. (四)與政府關係:. 1. 建設經費來源:法國軌道建設現由法鐵網絡主管，包含路網設計、興建、維. y. Nat. er. io. sit. 護、重置等工作，同時可決定鐵路營運公司各路段運行時間(即鐵路時刻表)，鐵路營運公司在使用法國軌道設施時，並須繳交鐵路通行費予法鐵網絡，. n. al. Ch. i Un. v. 費率係參考軌道維護及未來的重置費用，須滿足維修需求與機構營運。. engchi. 2. 資產產權歸屬:自 1997 年 RFF 成立，法國所有鐵路軌道設施財產係由 RFF 掌管。在 2015 年，RFF 併入 SCNF 之中，成為集團中的｢法鐵網絡｣，為鐵道軌道設施財產擁有者，負責鐵路軌道設備的維護及更新工作。 3. 營運資本籌措:鐵路資產係由法鐵網絡管理，而鐵路路線營運成本中人事及車輛維修的費用係由法鐵移動負擔，法鐵移動在使用法鐵網絡軌道時，須支付法鐵網絡一筆通行費作為軌道設備的維護及重置費用。政府常態補貼有競爭力與就業投資稅額抵免與區域議會補助，共兩種方式。 (五)結果成效:法鐵改革源自於歐盟 91/440/EEC 法案，各國鐵路實施車路分離制. 24. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(31) 度，改革過程可略分為兩階段：第一階段為 1997 年，將原本法鐵公司分割成法國國鐵及法國鐵路網公司，因改革過程中引起工會的強力反彈，故路網所有權雖已移轉至法國鐵道網公司，但路線養護及營運仍由法鐵公司執行，效率不彰；第二階段為 2015 年推動的合併計畫，將基礎設施單位及鐵路營運單位納入法鐵集團，經由內部整併將路網擁有者與基礎設施維護合併為同一單位，改善基礎設施擁有人與維護人員分處不同單位效率不彰的問題，提升營運效率。另一方面，法鐵也參考日本、香港、瑞士的經驗，成立專責土地開發單位，希望藉提高土地開發的效率以解決負債日益增加的問題。. 四、新加坡（新加坡地鐵公司）:. 立. (一)組織成立背景:. 政治大. ‧ 國. 學. 新加坡政府希望藉由鐵路系統，解決國內日趨嚴重的交通壅塞問題，因此推. ‧. 動新加坡地鐵建設。在規劃階段，新加坡地鐵即採用政府興建，再委由新加坡地鐵公司經營的方式營運。. er. io. sit. y. Nat. (二)組織型態:. 1987 年新加坡第 1 條地鐵（南北線）通車，1999 年新加坡第 1 條輕軌路線. n. al. Ch. i Un. v. 通車。營運 13 年後，為建立整合大眾運輸運具的公司，於 2000 年成立 SMRT 集. engchi. 團(SMRT Corporation Ltd)並公開上市。SMRT 集團下轄子公司為 SMRT Trains LtdS、MRT Road Holdings Ltd、SMRT Engineering Pte Ltd、SMRT International Pte Ltd、SMRT Investments Pte Ltd、SMRT Far East Pte Ltd、SMRT Capital Pte Ltd、SMRT Institute Pte Ltd；其中新加坡地鐵公司(SMRT Trains Ltd)主要負責新加坡地鐵及輕軌之營運業務。而 SMRT Road Holdings Ltd 則負責公車營運、計程車營運、市民小巴營運以及車輛維修等子公司。 (三)與政府經費關係: 1. 建設經費來源:根據 1998 年簽訂的合約，新加坡地鐵公司每年須繳交 3 千. 25. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(32) 萬元新幣或環狀線(CCL)75%稅後淨利為重置基金；針對武吉班讓輕軌系統，因 1999 年原契約已到期，新加坡地鐵公司與陸路交通管理局 (Land Transport Authority, LTA)簽署自 1999 年至 2023 年之合約。合約規劃 2015 年，新加坡地鐵公司須向 LTA 重新購買營運設備。在購買設備之前，地鐵公司每年需繳交 3 百萬元新幣或輕軌系統(LRT)75%的稅後淨利做為重置基金。若購買輕軌系統營運設備後，新加坡地鐵公司不須維持重置基金，但須提撥做為未來汰換營運設備的投資資金，提撥金額需與每年輕軌設備認列折舊金額的 20%等值。 2. 資產產權歸屬:新加坡鐵路公司分別針對捷運系統、環狀線以及輕軌系統與. 政治大. LTA 簽署特許權契約。依據特許權契約，新加坡地鐵公司營運一段期間後，. 立. 須向 LTA 購買營運設備，其中包含列車、軌道檢修車、電力供應設備、電. ‧ 國. 學. 纜、架空線、電梯及手扶梯、月台門、空調系統、電力系統、火警偵測系. ‧. 統、號誌系統、通訊系統、售票系統、機廠設備及 ATC 設備之資產。而新加坡地鐵公司購買營運設備資產後，須負責相關機具設備之維運，並擁有. y. Nat. er. io. sit. 營運設備之資產。因此若日後解約時，僅須歸還土建設施予 LTA。惟新加坡地鐵公司雖開始營運，但尚未購買營運設備前，營運設備之資產仍屬於 LTA，. n. al. Ch. i Un. v. 因此若解約時，新加坡地鐵公司仍須將營運設備及土建設施歸還於 LTA。. engchi. 3. 營運資本籌措:新加坡地鐵公司需負責維護列車、軌道檢修車、電力供應設備、電纜、架空線、電梯及手扶梯、月台門、空調系統、電力系統、火警偵測系統、號誌系統、通訊系統、售票系統、機廠設備等項目，並繳交權利金給政府，作為未來設施的重置基金。地鐵公司於 1998 年 4 月與新加坡政府簽署經營地鐵路線的特許權，其特許期為 30 年，後得續約 30 年。於簽約後五年，新加坡地鐵公司須繳交 0.5%的淨營收給政府，之後八年地鐵公司須繳交 1%淨營收。於 2009 年 5 月，因應環狀線開通，政府簽立新約，要求地鐵公司每年須支付 0.5%的票箱淨利，以及 0.5%的業外淨利與政府。. 26. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(33) 在政府常態補貼方面，新加坡地鐵公司根據特許權營運合約，可針對列車、軌道檢修車、電力供應設備、電纜、架空線、電梯及手扶梯、月台門、空調系統、電力系統、火警偵測系統、號誌系統、通訊系統、售票系統、機廠設備等項目，向政府提出補助要求。此外，交通運輸委員會(Public Transport Council)於 2014 年 7 月開始實施身心障礙人士及企業提供大眾運輸補助款項。 (四)結果成效: 新加坡地鐵公司為世界上少數幾家可自負盈虧的鐵路公司，新加坡地鐵公司專注於經營運輸本業，其附屬事業主要為經營其他(準)大眾交通運具，如公車、. 政治大. 計程車，並有經營商場、土地出租等事業。但新加坡地鐵獲利的關鍵，在於政府. 立. 負擔鐵路系統龐大的興建費用及後續折舊，僅將營運的部分交由新加坡地鐵公司，. ‧ 國. 學. 並使其僅須負擔營運相關的成本。. ‧. (社團法人中華民國管理科學學會，2016:14-20). y. Nat. n. al. er. io. (一)改革背景:. sit. 五、日本(JR 公司):. Ch. i Un. v. 日本鐵路事業原屬國營，1960 年代起面臨其他交通工具的激烈競爭，致喪. engchi. 失在交通市場上的獨佔地位，經營狀況逐漸惡化。於 1964 年首度出現營運虧損，為了解決此一困境，日本國鐵從 1970 年代數度提出再造計畫，但因受到人事費用增加、勞資關係不安定、巨額投資資金及利息負擔等因素的限制，所有的再造計畫均告失敗，1975 年以後每年的虧損皆超過 8 千億日圓，到了 1979 年虧損更高達 6 兆日圓，造成政府財政沈重的負擔。直到 1980 年，日本政府提出「國鐵分割」的民營化改革方案，於 1987 年 4 月 1 日正式將已有 120 年歷史的國鐵移轉民營。為順利推動國鐵民營化，日本政府將國鐵分割成為東日本、東海、西日本、北海道、四國、九州等 6 家鐵路客運公司及 1 家全國性經營的貨運公司，在. 27. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(34) 分割前即先完成包括日本國有鐵路改革法等相關法規之制（修）訂等。 (二)結果成效: 民營化後，新公司較能因應市場動向或實際業務需求，進行公司改造或設立子公司（如導入事業部制度）；根據區域的特性，彈性配合進行觀光區的開發等；亦不斷地推行辦公室電腦化、設置自動剪票系統、定期檢討票價、推出各種優待車票與特定商品、購買新式車輛、整建老舊車站等，使新公司的經營效率大為提升。以西日本鐵路客運公司為例，2010 年營收高達 1.09 兆日圓、淨利 248 億日圓，營運里程 520 億公里、搭乘旅客約 18 億人次。(前行政院經濟建設委員會，日本鐵路事業之改革經驗新聞稿，2011 年 4 月 15 日). 政治大. 本文考量英國、德國與法國推動鐵路變革係因歐盟推行 91/440/EEC 法案，. 立. 新加坡係直接成立新加坡地鐵公司，尚無由國營事業改制民營過程。爰挑選與我. ‧ 國. 學. 國臺鐵局目前面臨必須改革背景相似(諸如債務沉重、營運績效不彰及勞資關係. ‧. 緊張等)之日本進行比較分析研究。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 28. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(35) 第四節相關研究文獻臺鐵局長年為外界詬病連年虧損、負債龐大、績效不彰及服務品質低落等缺失，過去亦有針對前開缺失認為臺鐵局應該進行公司化、民營化及組織變革相關研究文獻，惟筆者認為，隨著時代與環境變遷，我國勞動基準法於 2016 年 12 月 21 日修正勞動條件相關規定，欠缺相關配套措施，致使政府(資方)對於員工(勞方)缺乏制衡機制，導致產生管理面困境，大幅提升臺鐵局公司化或、民營化必要性，茲整理有關臺鐵局公司化、民營化及我國鐵路改革相關研究、報告如附錄四，以公司化為研究主題者，計有陳美惠、許婉琪及曾偉豪等人著作之 3 篇文獻；. 政治大琴等人著作之 6 篇文獻；以組織變革為研究主題者，計有梁芷菁、林燈宜等人著立. 以民營化為研究主題者，計有石義崇、張健佺、蔡正倫、鍾維祥、朱水文、白素. ‧. ‧ 國. 學. 作之 2 篇文獻，另有臺鐵局 2018 年赴日本考察因公出國報告 1 篇文獻。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 29. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(36) 第參章. 日本國有鐵路事業民營化經驗. 第一節日本國有鐵路事業民營化背景 19 世紀末，日本原鼓勵私人建設鐵路，至 1906 年 3 月，鑑於鐵路建設為國家現代化之基礎，訂定「鐵路國有法」將私有幹線鐵道收歸國有。至 1949 年，為增加勞工就業機會，避免勞工運動急遽發展，於是成立日本國有鐵路(Japan National Railway,JNR），將勞動人口轉移至該企業工作，1960 年代起面臨其他交通工具的激烈競爭，致喪失在交通市場上的獨佔地位，經營狀況逐漸惡化。於 1964 年首度出現營運虧損，為了解決此一困境，日本國鐵從 1970 年代數度提出. 政治大. 再造計畫，但因受到人事費用增加、勞資關係不安定、巨額投資資金及利息負擔. 立. 等因素的限制，所有的再造計畫均告失敗，1975 年以後每年的虧損皆超過 8 千. ‧ 國. 學. 億日圓，到了 1979 年虧損更高達 6 兆日圓，造成政府財政沈重的負擔。直到 1980 年，日本政府提出「國鐵分割」的民營化改革方案，於 1987 年 4. ‧. 月 1 日正式將已有 120 年歷史的國鐵移轉民營。為順利推動國鐵民營化，日本政. Nat. sit. y. 府將國鐵分割成為東日本、東海、西日本、北海道、四國、九州等 6 家鐵路客運. n. al. er. io. 公司及 1 家全國性經營的貨運公司，在分割前即先完成包括日本國有鐵路改革法等相關法規之制（修）訂等。. Ch. engchi. i Un. v. 民營化後，新公司較能因應市場動向或實際業務需求，進行公司改造或設立子公司（如導入事業部制度）；根據區域的特性，彈性配合進行觀光區的開發等；亦不斷地推行辦公室電腦化、設置自動剪票系統、定期檢討票價、推出各種優待車票與特定商品、購買新式車輛、整建老舊車站等，使新公司的經營效率大為提升。. 30. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(37) 第二節. 日本國有鐵路事業民營化改革措施. 日本國鐵自明治五年（1872 年）在新橋與橫濱間開闢了第一條鐵路起，不斷建設擴充路線，鐵路網普及全國，一直擔任著日本工業火車頭的角色。隨著汽車的普及化、空中運輸的競爭和其他各種因素之影響，日本國鐵自 1964 年東海道新幹線通車之時起，開始發生經營虧損。然而日本國鐵不但未縮減支出，反而在面對石油危機及民營鐵路公司與其他運輸業之競爭時，為達成「照顧偏遠地區交通」及「提供高品質便捷運輸工具」之政策任務，仍繼續從事巨大投資建設，雖自 1968 年起開始接受政府補貼，但仍持續虧損；經數次改革，亦成效不彰。至. 政治大本國鐵平均虧損 63 億日圓，截至 1987 年移轉民營前 23 年間，日本國鐵累積虧立 1985 年時，日本國鐵單年度赤字已高達 2 兆 3 千億日圓，也就是相當於每天日. ‧ 國. 學. 損已達 25 兆 4 千億日圓。加計其未來應負擔之員工退休年金費用、鐵路建設之資本支出及辦理民營化所需費用，負債總額高達 37.2 兆日圓，約等於日本當時. ‧. 一年之稅收。鑑此日本國會於 1986 年 10 月 24 日，在自民黨、公民黨、民社黨. sit. y. Nat. 的壓倒性贊成下（社會黨退席，共產黨反對），在眾議院『日本國鐵改革特別委. io. al. er. 員會』中通過了『日本國鐵改革關連法案』，結束了多年國會為日本國鐵改革的. v. n. 攻防戰，因此日本國鐵改革在日本實質上被認為是一項『政治改革』。日本國鐵虧損主要原因如下：. Ch. engchi. i Un. 一、規模龐大、老化，無法提昇競爭力、生產力: 日本國鐵除二次大戰結束後，為安置戰後回國人員就業，國鐵員工人數一度高達 62 萬人外，自 1950 年至 1982 年止，員工人數始終維持在 40 幾萬人，為當時日本最大企業。日本國鐵雖然員工遍佈全國，並有種類極多的工作部門，卻僅有國鐵總部有決策權，其所規劃的許多營運計畫往往忽略了地域性的需求，指揮命令也經常無法有效貫徹到現場，面對競爭更是反應遲緩，故於 1960 年代汽車及航空業發達後，無法與此等新興運輸行業匹敵，加上(一)年齡結構老化。(二) 借款利息、退休金及人事費用負擔沉重。(三)工作人員普遍存有鐵飯碗意識。(四) 31. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(38) 四個工會彼此陷入複雜的對抗狀況，爭奪會員，敗壞工作場所紀律。等四項因素，使 1970 年代早期的「國鐵生產力改善運動」推動失敗。二、外部干預過多: 公營事業正因具有公共性、公益性，在國防上更具特殊性，所以預算、人事、運費、重大投資等等之決定權，均掌握在政府及國會議員手上。日本國鐵經營者的各種運作及決定，都必須取得議會的許可。而在 1960 年至 1970 年間日本高度經濟成長時期，各國會議員更以城鄉必須均衡發展為由，大張旗鼓地在自己的選區進行新線鐵路建設之遊說，並抑制運費調整，致使日本國鐵運費與當時的物價有著明顯不合理的差距，加速日本國鐵邁向虧損。三、缺乏自主經營權:. 立. 政治大. 日本政府為避免日本國鐵藉國有土地運輸權壓榨私人企業，而制定『日本國. ‧ 國. 學. 有鐵路法』來限制其營業。日本國鐵經營項目均須與鐵路相關，各種私人鐵路可. ‧. 以經營的事業項目均被限制不得經營，收入來源唯有靠鐵路本業，而且其投資計畫、董事長任命、票價費率及預算等主要政策決策權，均過度受控於政府及國會，. y. Nat. er. io. sit. 致經理階層權責不明，員工無奮鬥誘因，無法展現私人鐵路的經營彈性及自主性。 (前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會及臺鐵局因公出國報告，2005. n. al. 年:6-7) 四、巨額的利息負擔:. Ch. engchi. i Un. v. 受到 1973 年石油危機的影響，原本應限制國鐵設備投資的增加，以減少赤字和利息的累積，卻因自民黨的介入反而增加設備資金的金額，為了籌措巨額資金，國鐵借款和利息激增，影響日後再造能力。五、不安定勞資關係: 國鐵勞資問題起於 1969 年實行提高生產性活動，遭到公會抵制，引發罷工，加深勞資雙方的對立，並於 1971 年引發大規模抗爭，加速降低國鐵的生產力。 (林淑馨，2001:102). 32. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(39) 日本國鐵民營化方式係採用「分割」方式，依據地域特性及經營規模適切的劃分，以符合企業經營需求，並制定改革國鐵之相關法案，將經營責任明確劃分，並塑造公平自由競爭的環境，讓經營者得自主判斷以推展各種事業經營，主要措施如下: 一、設置相關推動組織: (一)設置「臨時行政調查委員會」（由財政、行政、勞工等專家組成），該組織係政府的調查會，屬於內閣中的組織，在該委員會答辯後，即將討論結果做成整理，向國會提出報告。 (二)在內閣設置「日本國鐵重建監理委員會」，此委員會成員係由相關閣員所組. 政治大. 成，經過二年的時間提出相關建議（即於 1985 年 7 月 26 日提出「國鐵改革. 立. 相關意見」），內容包括虧損原因的探討、經營及組織之相關問題等，爾後此. ‧ 國. 學. 一「國鐵改革相關意見」於 1985 年 10 月 11 日經「國鐵法案關係閣員會議」. ‧. 議決通過。. (三)在運輸省設立「國鐵改革進行本部」。. y. Nat. er. io. sit. (四)在日本國鐵設置「重建實施推進本部」、「剩餘人員對策推進本部」，並在該兩個推進本部下設 22 個作業組，負責推行各項民營化計畫與員工之溝通宣. n. al. 導。. Ch. engchi. i Un. v. 二、訂定特別法: 1986 年 11 月由內閣提出經國會通過「國鐵改革關連八法」，使各項執行工作均有完整依據，此八法之立法目的及重點說明如表 1:. 表 1 國鐵改革關連八法彙整表資料來源:前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會及臺鐵局因公出國報告，2005:11 法案名稱. 立法目的及重點. 1、日本國有鐵路改革緊急 1.長期債務負擔減輕。 33. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(40) 特別處理法. 2.鼓勵員工提早退職。. 2、日本國有鐵路改革法. 1.經營型態改革的基本方向。 2.旅客運輸部門分割為 6 家公司、貨運部門由 1 家公司經營，新幹線路由 1 家機構保有。 3.現有事業分割後，清算事業團的移交及運作。 4.設立「經營安定基金」（3 島基金）。. 3、旅客鐵路股份有限公司 1.新的旅客公司及貨運公司經營方向。及日本貨物鐵路股份有 2.多角化經營原則自由。限公司法律 3.經營及人事規則的鬆綁。 4、新幹線鐵路持有機構法 1.新幹線設施及租約統一由 1 家機構保有。 2.保有既存的 4 線鐵道，整備新幹線除外。 3.租金每 2 年重新估算。 5、日本國有鐵路清算事業 1.長期債務處理方針。團法 2.國鐵職員再就業方針。 3.土地出售原則採公開標售。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 6、日本國有鐵道提早退職 1.以 3 年期間完成再就業轉介。員工及促進日本國有鐵 2.制定職員的雇用對策。路清算事業團員工再就. ‧. 業特別處理法 7、鐵路事業法案. 新的客運公司與私人鐵路事業公司一體適用。. al. er. io. sit. y. Nat. 8、日本國有鐵路改革法等 1.現有的國鐵關連法包括在內進行修訂。施行法案 2.整備新幹線之建設、營業等，交由日本鐵道建設公團及客運公司辦理。. v. n. 9、地方稅法及國有資產等針對新公司地方稅的特別措施。所在市鎮村給付金及繳納金法律的一部份修正法律. Ch. engchi. i Un. 三、國鐵組織分割化依照前開法案，日本政府確定了日本國鐵改造分割後，新公司或新組織的經營形態、剩餘人員的雇用對策及長期債務的處理方式等重要事項，並按地區及旅客情況，將日本國鐵分割成為 6 家鐵路客運公司及 1 家鐵路貨運公司、通信公司、資訊系統公司、鐵路綜合技術研究所、日本國有鐵路清算事業團等，日本國鐵分割後組織如圖一:. 34. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(41) 北海道旅客鐵路(股) 東日本旅客鐵路(股) 東海旅客鐵路. 旅客鐵路（股）. (股). 西日本旅客鐵路(股) 日本國有鐵路. 分. 四國旅客鐵路. (股). 九州旅客鐵路. (股). 日本貨運鐵路（股）. 割. 東北新幹線（JR 東日本租用）新幹線鐵道保. 上越新幹線（JR 東日本租用）. 有機構剩餘部分移轉. 東海租用）政治東海道新幹線（JR 大山陽新幹線（JR 西日本租用）. 立. ．鐵路通信（股）．鐵路資訊系統（股）．鐵路綜合技術研究所（財）. 日本國鐵分割後組織圖. sit. Nat. 圖1. y. ‧. ‧ 國. 學. 日本國有鐵路清算事業團. n. al. er. io. 資料來源：前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會及臺鐵局因公出國報告，2005:12. Ch. engchi. i Un. v. 四、日本國鐵資產與負債處理: (一)處理原則: 1、分割時，各公司按其事業規模承接營運所需資產，並按其所承接之資產評價承受相稱數額之債務。 2、北海道、四國、九州三家客運公司，因先天地理條件較差而營運績效欠佳，除不需承受債務外，並另設立「經營安定基金」予以貼補。 3、新幹線鐵路保有機構承接新幹線鐵路之資產，及承受與資產相稱之負債。 35. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(42) 4、其餘資產與負債均移轉給國鐵清算事業團。 (二)日本國鐵長期債務分配情形: JR 成立當年（1987 年）日本國鐵長期累積債務總額為 37.1 兆日圓，包括日本國鐵的長期債務 25.4 兆日圓，鐵路公團債務 4.5 兆日圓，本四公團債務 0.6 兆日圓，及估計未來所需國鐵員工年金負擔 5.0 兆日圓，為促進國鐵剩餘人員再就業所需經費 0.3 兆日圓，以及為填補 JR 北海道、四國、九州等多家公司成立早期預期之虧損，所成立之經營安定基金 1.3 兆日圓。此 37.1 兆日圓扣除由本州 3 家客運公司、貨運鐵路公司及新幹線保有機構分別承受之 11.6 兆日圓，尚餘 25.5 兆日圓由國鐵清算事業團承接。有關 25.5 兆日圓債務的還款來源，國鐵. 政治大. 清算事業團擬訂債務處理方針，由出售日本國鐵土地，收入約 7.7 兆日圓、出售. 立. 所持有各客、貨運鐵路公司股份（視將來營運情況出售）收入約 1.2 兆日圓，其. ‧ 國. 學. 餘所餘 13.8 兆日圓則由政府編列預算承擔，日本國鐵長期債務之繼承與分割如. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 2。. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2 日本國鐵長期債務之繼承與分割圖資料來源: 前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會 36. DOI:10.6814/NCCU202001135.

(43) 及臺鐵局因公出國報告，2005:15 (三)資產之處理: 1、土地之處分:在 JR 成立之前一年即 1986 年，日本政府內閣會議明定「國鐵清算事業團土地及股票的出售，不足償還債務部份，最終由國家來處理。」但是就在 JR 成立的當年（1987 年）適逢日本泡沫經濟的高峰期，當時運輸大臣橋本龍太郎及首相中曾根康弘認為地價過高，如果出售國鐵的土地，勢必更加刺激土地市場，在 10 月 16 日的內閣會議中制定了緊急「土地對策要綱」，其主要內容為「包含國鐵清算事業團的土地，所有國有地的出售暫. 政治大後採用許多種土地處分方法，如建設住宅分售、土地信託式等分割出售，減立停」及「檢討採用不使地價明顯化的處理方法」，於是國鐵清算事業團檢討. ‧ 國. 學. 輕直接出售土地對當時房地產市場之衝擊。. 2、上市及釋出股票: 1987 年 4 月 10 日新事業體成立時，JR 的 6 家客運公司之. ‧. 基本資料彙整如表 5。其股份為日本國鐵清算事業團所持有，未來再依 JR. sit. y. Nat. 公司營運狀況，民營化的推動情形及資本市場行情等因素而釋出持股，藉以. io. er. 償還所承繼之債務。. al. n. iv n C 表 2 JR 六家公司h1987 年 4 月 1 日基本資料彙整表 engchi U 資料來源:前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會及臺鐵局因公出國報告，2005:22 項目資本額（億元）發行股數（萬股）資產總額（億元）承受長期債務（億元）經營安定基金（億元）承接土地面積（公頃）. 東日本東海西日本北海道 2,000 1,000 1,120 90 400 200 224 18. 四國 35 7. 九州 150 32. 合計 4,395 881. 38,845 13,163 5,520. 9,761. 3,239. 7,380. 77,908. 32,987 10,158 3,191. 0. 0. 0. 46,336. 6,822. 2,082. 3,877. 12,781. 3,740 15,270 1,320. 4,490. 52,700. 0. 0. 17,940 9,940. 0. 37. DOI:10.6814/NCCU202001135.