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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第壹章 緒論
第一節 研究背景與動機
我國國營事業民營化已成近年政府再造趨勢，行政院於民國 78 年 7 月成立 跨部會之專案推動指導委員會「行政院公營事業民營化推動專案小組」，由前行 政院經濟建設委員會主委擔任召集人。並於民國 87 年 4 月更名為「行政院公營 事業民營化推動指導委員會」，以強化功能，推動我國民營化工作。至目前為止，
計完成 39 家公營事業民營化(如附錄一)，結束營業公營事業 17 家(如附錄二)。
以交通部為例，已有中華電信等 4 家移轉民營之公營事業，另現所屬 4 家國營事 業，中華郵政股份有限公司、臺灣港務股份有限公司及桃園國際機場股份有限公 司均已完成公司化，僅剩臺灣鐵路管理局(以下簡稱臺鐵局)尚未公司化或民營化。
筆者服務於交通部，承辦管理臺鐵局業務，該局長年為外界詬病連年虧損、
負債龐大、績效不彰及服務品質低落等缺失，交通部過去為了解決臺鐵局前開缺 失，擬具許多解決方案，諸如 2003 年 11 月 12 日提出「臺鐵公司化基本方案草 案(臺鐵再生計畫)」、2018 年賀陳旦前部長重新研議臺鐵公司化方案等，惟因工 會反對(2003 年臺鐵反公司化罷工大事記如附錄三)或政府政策方向改變而暫緩。
2018 年 10 月 31 日中華民國運輸學會召開記者會，建議政府應盡快臺鐵公司化，
並提高相對合理票價，交通部王國材政務次長表示:「交通部所屬國營事業，像 是中華郵政、港務公司等，都已完成公司化，現在也都有獲利，在執行事務上比 較有效率；他更舉例原高雄市府公車處，轉型公司化後改為港都客運，現在都有 賺錢，員工也賺更多」；「台鐵終究要公司化，不過現階段要先用一兩年體質改善，
在改善過程中要有共識，這一點很重要，兩年後公司化是途徑之一，整個台鐵被 行政束縛太久了，目標要在兩年內改革台鐵」。(《中國電子報》，2018 年 10 月 31 日 。 https://www.chinatimes.com/realtimenews/20181031004214-260405?chdtv，檢閱日期:2019 年 11 月 28 日)
筆者認為現階段臺鐵局除了財務面上嚴重虧損，依據臺鐵局 2017 年決算報
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告，至 2017 年底臺鐵局累計虧損達新臺幣 1,122 億元，在管理面上因員工身分 為公務員兼具勞工身分特殊形態隨著勞權意識高漲及勞動基準法相關規定修正，
面臨嚴重挑戰，而促使筆者認為臺鐵局應該透過公司化、民營化等組織變革方式 來解決前開問題，以下從財務面虧損原因及管理面困境分別簡述:
一、財務面虧損原因，包含公路間競爭(高速公路、雪隧通車以及高鐵營運)、
運價問題(票價調整無自主性、受到政策性因素影響)、員工退撫金負擔沉 重、老殘優待差額由臺鐵局自行吸收、不敷成本支線及小站因政策性因素 無法關閉及自行負擔路線設施維護經費等。
二、管理面困境:公務員兼具勞工身分特殊形態:臺鐵局為一國營事業機構，其內 部員工包含交通資位人員(公務員兼具勞工身分)及營運人員(純勞工身分) 者，營運人員管理完全依據勞動基準法規定辦理，於管理面上較為單純，惟 交通資位人員依據勞動基準法第 84 條規定及勞動基準法施行細則第 50 條 規定，於工作時間、休息、休假、安全衛生、福利、加班費等事項，得就公 務員法令及勞工法令擇優適用，筆者認為不論是公務員制度或勞工制度皆有 其一套邏輯與合理性，此種公務員兼具勞工身分得就公務員或勞工制度擇優 適用制度，破壞不同制度間的公平與合理性，另機構內從事相同工作人員，
如僅因身分上不同，所獲得工作條件亦不同，恐打擊員工士氣，造成管理上 困境。
交通部過去亦曾經研議臺鐵局公司化方案，惟最終均失敗暫緩實施，簡要說 明如下:
一、2003 年 11 月 12 日提出「台鐵公司化基本方案草案(台鐵再生計畫)」:
(一)改制之目的:包含解決公用性及歷史性財務包袱、適度解除法令限制、健全 組織人事、提高經營績效、提昇服務品質及健全財務結構等 6 項。
(二)公司化經營策略:
1. 組織扁平化:縮減層級:總公司僅設「處」(室)及「科」兩級，取消「股」層
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級，以達簡併層級目標；實施責任中心制:廠段成立成本中心，幕僚單位成 立費用中心。
2. 設備現代化:包含更新改善軌道結構、更新改善行車保安設備、增購車輛及 設置自動售票驗票系統及更新電腦售票票務系統。
3. 用人精簡化:改善設備、業務外包及訂定員工自請退休優惠辦法。
4. 本業市場化:包含調整客運列車系統、臺鐵都會區捷運化、強化東線及跨線 之營運、運輸離峰時間推出特價方案、與旅遊業者合作發展鐵路觀光業務、
調整貨運經營策略及加強行銷策略等
5. 經營多角化:包含開拓環島光纖市場、場站開發、經營其他附業及營業資產 運用等。
6. 成本最低化:包含降低人事費用及嚴格控管各項支出等。
7. 作業效率化:包含降低行車事故件數、提高旅客列車準點率及提高旅客整體 滿意度等。
(三)結果:「台鐵公司化基本方案草案(台鐵再生計畫)」經交通部報送行政院同 意，惟鐵路工會對於臺鐵局改制公司化存有疑慮並強烈抗爭甚至於 2003 年 9 月 11 日中秋節會員大會發動罷工投票，導致政府暫停推動本項方案。
二、2017 至 2018 年間交通部依賀陳前旦部長指示，重行研議臺鐵公司化方案:
(一)方案內容:
1. 由臺鐵局成立內部專案小組，並持續與工會及員工溝通，減少對公司化抗 拒。
2. 釐清民國 2003 年公司化草案迄今面對時空變遷必須要檢討調整的項目，同 時與 2007 年國發會之答復內容(臺鐵局因主、客觀方面尚未具備改制條件，
且在未完成相關法案立法作業及配套措施前，現階段的政經環境無法配合，
只能拉長時間朝此方向規劃)，以及之後鐵路工會提出之四個必須(必須釐 清鐵路建設與營運責任、必須先解決歷史負擔與債務問題、必須賦予日後
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永續經營利基、員工權益必須充分保障)做綜合比對，找出歧異，尋求融合 角度。
3. 由台灣野村總研諮詢顧問股份有限公司針對「臺鐵實施分區制可行性」提 出研究報告。
(二)結果:賀陳旦前部長於 2018 年 7 月 16 日退職，由吳宏謀前部長接任，有關 臺鐵局公司化議題，吳前部長接受媒體採訪時表示:「目前尚還有許多客觀條 件未成熟，且台鐵現階段還有許多重要事情要做，公司化根本不是台鐵應優 先推動項目；雖然非停止公司化研擬，但現在確實不是談公司化洽當時機。」
(《自由時報》，2018 年 10 月 3 日，檢閱日期，2019 年 11 月 28 日。)，因 交通部首長更換，政策方向改變而導致臺鐵局公司化再次暫緩實施。