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第二節 日本國有鐵路事業民營化改革措施
日本國鐵自明治五年（1872 年）在新橋與橫濱間開闢了第一條鐵路起，不斷 建設擴充路線，鐵路網普及全國，一直擔任著日本工業火車頭的角色。隨著汽車 的普及化、空中運輸的競爭和其他各種因素之影響，日本國鐵自 1964 年東海道 新幹線通車之時起，開始發生經營虧損。然而日本國鐵不但未縮減支出，反而在 面對石油危機及民營鐵路公司與其他運輸業之競爭時，為達成「照顧偏遠地區交 通」及「提供高品質便捷運輸工具」之政策任務，仍繼續從事巨大投資建設，雖 自 1968 年起開始接受政府補貼，但仍持續虧損；經數次改革，亦成效不彰。至 1985 年時，日本國鐵單年度赤字已高達 2 兆 3 千億日圓，也就是相當於每天日 本國鐵平均虧損 63 億日圓，截至 1987 年移轉民營前 23 年間，日本國鐵累積虧 損已達 25 兆 4 千億日圓。加計其未來應負擔之員工退休年金費用、鐵路建設之 資本支出及辦理民營化所需費用，負債總額高達 37.2 兆日圓，約等於日本當時 一年之稅收。鑑此日本國會於 1986 年 10 月 24 日，在自民黨、公民黨、民社黨 的壓倒性贊成下（社會黨退席，共產黨反對），在眾議院『日本國鐵改革特別委 員會』中通過了『日本國鐵改革關連法案』，結束了多年國會為日本國鐵改革的 攻防戰，因此日本國鐵改革在日本實質上被認為是一項『政治改革』。日本國鐵 虧損主要原因如下：
一、規模龐大、老化，無法提昇競爭力、生產力:
日本國鐵除二次大戰結束後，為安置戰後回國人員就業，國鐵員工人數一度 高達 62 萬人外，自 1950 年至 1982 年止，員工人數始終維持在 40 幾萬人，為當 時日本最大企業。日本國鐵雖然員工遍佈全國，並有種類極多的工作部門，卻僅 有國鐵總部有決策權，其所規劃的許多營運計畫往往忽略了地域性的需求，指揮 命令也經常無法有效貫徹到現場，面對競爭更是反應遲緩，故於 1960 年代汽車 及航空業發達後，無法與此等新興運輸行業匹敵，加上(一)年齡結構老化。(二) 借款利息、退休金及人事費用負擔沉重。(三)工作人員普遍存有鐵飯碗意識。(四)
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四個工會彼此陷入複雜的對抗狀況，爭奪會員，敗壞工作場所紀律。等四項因素，
使 1970 年代早期的「國鐵生產力改善運動」推動失敗。
二、外部干預過多:
公營事業正因具有公共性、公益性，在國防上更具特殊性，所以預算、人事、
運費、重大投資等等之決定權，均掌握在政府及國會議員手上。日本國鐵經營者 的各種運作及決定，都必須取得議會的許可。而在 1960 年至 1970 年間日本高度 經濟成長時期，各國會議員更以城鄉必須均衡發展為由，大張旗鼓地在自己的選 區進行新線鐵路建設之遊說，並抑制運費調整，致使日本國鐵運費與當時的物價 有著明顯不合理的差距，加速日本國鐵邁向虧損。
三、缺乏自主經營權:
日本政府為避免日本國鐵藉國有土地運輸權壓榨私人企業，而制定『日本國 有鐵路法』來限制其營業。日本國鐵經營項目均須與鐵路相關，各種私人鐵路可 以經營的事業項目均被限制不得經營，收入來源唯有靠鐵路本業，而且其投資計 畫、董事長任命、票價費率及預算等主要政策決策權，均過度受控於政府及國會，
致經理階層權責不明，員工無奮鬥誘因，無法展現私人鐵路的經營彈性及自主性。
(前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會及臺鐵局因公出國報告，2005 年:6-7)
四、巨額的利息負擔:
受到 1973 年石油危機的影響，原本應限制國鐵設備投資的增加，以減少赤 字和利息的累積，卻因自民黨的介入反而增加設備資金的金額，為了籌措巨額資 金，國鐵借款和利息激增，影響日後再造能力。
五、不安定勞資關係:
國鐵勞資問題起於 1969 年實行提高生產性活動，遭到公會抵制，引發罷工，
加深勞資雙方的對立，並於 1971 年引發大規模抗爭，加速降低國鐵的生產力。
(林淑馨，2001:102)
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日本國鐵民營化方式係採用「分割」方式，依據地域特性及經營規模適切的 劃分，以符合企業經營需求，並制定改革國鐵之相關法案，將經營責任明確劃分，
並塑造公平自由競爭的環境，讓經營者得自主判斷以推展各種事業經營，主要措 施如下:
一、設置相關推動組織:
(一)設置「臨時行政調查委員會」（由財政、行政、勞工等專家組成），該組織係 政府的調查會，屬於內閣中的組織，在該委員會答辯後，即將討論結果做成 整理，向國會提出報告。
(二)在內閣設置「日本國鐵重建監理委員會」，此委員會成員係由相關閣員所組 成，經過二年的時間提出相關建議（即於 1985 年 7 月 26 日提出「國鐵改革 相關意見」），內容包括虧損原因的探討、經營及組織之相關問題等，爾後此 一「國鐵改革相關意見」於 1985 年 10 月 11 日經「國鐵法案關係閣員會議」
議決通過。
(三)在運輸省設立「國鐵改革進行本部」。
(四)在日本國鐵設置「重建實施推進本部」、「剩餘人員對策推進本部」，並在該 兩個推進本部下設 22 個作業組，負責推行各項民營化計畫與員工之溝通宣 導。
二、訂定特別法:
1986 年 11 月由內閣提出經國會通過「國鐵改革關連八法」，使各項執行工 作均有完整依據，此八法之立法目的及重點說明如表 1:
表 1 國鐵改革關連八法彙整表
資料來源:前行政院經濟建設委員會、經濟部國營事業委員會 及臺鐵局因公出國報告，2005:11
法案名稱 立法目的及重點
1、日本國有鐵路改革緊急 1.長期債務負擔減輕。
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及臺鐵局因公出國報告，2005:12四、日本國鐵資產與負債處理:
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4、其餘資產與負債均移轉給國鐵清算事業團。
(二)日本國鐵長期債務分配情形:
JR 成立當年（1987 年）日本國鐵長期累積債務總額為 37.1 兆日圓，包括日 本國鐵的長期債務 25.4 兆日圓，鐵路公團債務 4.5 兆日圓，本四公團債務 0.6 兆日圓，及估計未來所需國鐵員工年金負擔 5.0 兆日圓，為促進國鐵剩餘人員再 就業所需經費 0.3 兆日圓，以及為填補 JR 北海道、四國、九州等多家公司成立 早期預期之虧損，所成立之經營安定基金 1.3 兆日圓。此 37.1 兆日圓扣除由本 州 3 家客運公司、貨運鐵路公司及新幹線保有機構分別承受之 11.6 兆日圓，尚 餘 25.5 兆日圓由國鐵清算事業團承接。有關 25.5 兆日圓債務的還款來源，國鐵 清算事業團擬訂債務處理方針，由出售日本國鐵土地，收入約 7.7 兆日圓、出售 所持有各客、貨運鐵路公司股份（視將來營運情況出售）收入約 1.2 兆日圓，其 餘所餘 13.8 兆日圓則由政府編列預算承擔，日本國鐵長期債務之繼承與分割如 圖 2。
圖 2 日本國鐵長期債務之繼承與分割圖
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及臺鐵局因公出國報告，2005:15
(三)資產之處理:
及臺鐵局因公出國報告，2005:22
項目 東日本 東海 西日本 北海道 四國 九州 合計
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從業人員數
（人）
82,470 51,540 21,410 12,720 4,460 14,590 187,190
註：發行股票每股面額為 5 萬日圓
五、日本國鐵債務的清償:
有關國鐵長期累積債務的檢討如何處理，在日本運輸省的處理方針上大致有 (一)自主財源償還(二)財政投資資金或是減免利息償還(三)減輕繼承稅等的優 惠發行無利息國債(四)修正財政支出(五)交通機關使用者負擔(六)由 JR 公司負 擔(七)以鐵路使用稅等方式由搭乘 JR 旅客負擔(八)活用汽、柴油稅等道路財源 (九)轉入國鐵清算事業團的一般會計(十)增稅由國民負擔等十種方法。
1997 年 12 月 17 日日本政府在『財政構造改革會議』中，決定了國鐵長期 債務的 27.8 兆日圓累積債務的處理方式，有利息債務為 16 兆日圓，無利息債務 為 8.3 兆日圓，合計 24.3 兆日圓，做為國家的債務予以繼承，以政府一般會計 每年約一兆日圓分 60 年償還，日本國民每位平均分擔 50 萬日圓。
六、日本國鐵員工安置處理:
(一)安置方式:
日本國鐵員工人數一直維持在 40 幾萬人左右，從 1981 年開始才逐漸減少，
到 1986 年日本國鐵分割成立 JR 等公司前的員工數為 277,020 人。國鐵員工安置 係由分割後各新公司先決定國鐵員工可否移轉至新公司。選擇自願退職之員工，
則儘量輔導其再就業；而未移轉至新公司、亦未自願退職者，則交由清算團於 3 年內進行職業訓練及輔導就業，並支付其 3 年內之薪給，惟 3 年後若仍無法輔導 就業時，則予以解僱。對於多餘人力之訓練與輔導就業，除請各級機關、地方自 治團體雇用外，並由總理大臣親自主持會議，呼籲全國各民營事業提供就業機會 (日本國鐵員工安置方式如圖 3)。
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及臺鐵局因公出國報告，2005:26(二)法制面建立:
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基本計劃」規定，以 3 年時間完成員工的再就業及轉業的協助；最後在 1990 年 的 4 月 10 日由內閣決議「有關國有鐵路清算事業團員工雇用對策總部之廢止」
案，完成對員工權益之處理。
(二)安置結果:
JR 成立時，經各公司評估，合計只要 183,020 人，因此有 94,000 人成為所 謂的剩餘人員。為避免造成社會問題，日本政府實行優惠退休制度，以加發 10 個月的月薪鼓勵員工自請退休，另就未優退人員，協調政府各公家機構採用國鐵 員工，最後剩下 23,660 人則交由國鐵清算團輔導再就業。經國鐵清算團 3 年的 輔導協助，最終有 1,047 人被解僱。