第二章 行政管理理論之建構與發展
第三節 公有土地之管理理論特質
廣義的說，公有土地傳統的被認為是公共財或公共利益。在此定義之 下，公有土地之經營管理策略，僅止於產籍管理及財產處分，但由於近年來，
各國地方財政困難，以及私有化運動的盛行，公有土地角色定位已不僅限於 公共財的概念，取而代之的是，開發與利用的多樣化與活潑性，甚而更引進 民間企業經營理念，討論成本效益問題。依現行法令規定，且可整理出公有 土地的用途，而可一探其政策目的及定位。
就所有權而言，國有土地在字面上的意義是屬於國有，然此國有，究指 全體國民所有，而委託國家機關善盡管理人之責任，以使該項資源或最大之 利用及增進全體國民之福祉?抑或是國有地只是國家機關之財產，得由國家 機關以法人意志行使所有權之權利?兩者之差別在於，前者展現國有土地之 公共性特質，國有土地是全民所有而委託國家機關管理與經營，其管理與經 營之行為須接受民意之監督，符合公共利益之使用。而後者只將國有地視為 隸屬於國家機關之財產，其地位與私人擁有私有土地無異，其使用、管理、
收益、處分，均為公法人執行所有權之效果，自不須受民意機關之監督。惟 證諸中華民國憲法第143條第1項規定及土地法第10條、第25條條文
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，臺灣 地區並非實行土地公有或國有制，乃所以表明土地之上級所有權（最高所有 權，Supreme Land Ownership）屬於國家（蓋國者，人之積也。人民全體即 指國家）；所謂「其經人民依法取得所有權者，為私有土地」，則在表明於 法律許可範圍內，私人可保有土地之下級所有權。國家為謀求全體國民利 益，將土地所有權之歸屬橫向切割，俾兼顧土地所有權之公益性與私益性（溫 豐文，2006：46）。凡未經人民依法取得所有權者為公有土地，私有土地之16
憲法第 143 條第 1 項：「中華民國領土內之土地屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權，應 受法律之保障與限制。」土地法第 10 條：「中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其 經人民依法取得所有權者，為私有土地。私有土地之所有權消滅者，為國有土地。」同法第 25 條：「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不 得處分或設定負擔或為超過十年間之租賃。」
所有權消滅者為國有土地。據此，依基本國策之立法意旨可知，不論是公有 土地或國有土地，其產權係屬於全體國民所有，而委託國家機關善盡管理人 之責任，以使該項資源或最大之利用及增進全體國民之福祉。惟在土地法第 25條中，卻未將國有土地之處分行為納入民意機關之監督，而係以審計機關 之同意行之（國有財產法第49-54條），則其處分行為顯以公法人處分自有 土地之管理模式為之，所謂公共利益之社會責任，即無法落實於政策或法制 上，有悖於憲法之精神。這也可以說明，國有土地之角色定位不清，其所追 求之公共利益應具備何種公共性?是難以衡量的全體國民之無形福祉或是公 地出售後所挹注的實質財政收入?
公有土地之行政管理為政府公共行政體系之一環。公共行政之核心價值 在於公共性，公有土地之行政管理亦同。公共組織（政府組織）之主要責任 是為維護公共利益以及提供一些具有公共財特性的財貨或服務。公共行政的 公共性所隱含的意義在於是否存在一種責任之機制或者是否有一能夠達到 公共同意的方法，以決定這些負有公共目的責任之組織的功效與正當性。可 見公共性的意涵，早已超越了管理技術的問題，而更關注行政責任與公共行 政正當性等規範面的問題（吳瓊恩，2006：12-13）。
公有土地應追求公共利益之實現，即應落實公地公用。所謂公地公用理 論，乃指公有公地應配合國家整體建設及經濟發展之需要，儘量保持公有，
提供公用之謂。（鄭明安，1996：102-103）持此論者，認為土地掌握在政 府手中，循環利用，可以解決國家建設及經濟發展需用公共建設用地。從國 有土地管理層面觀察，國家基於全民公共利益，而將國有土地提供公用，乃 為公的所有權之積極作用。從「公的所有權」觀點論，在國家財產中，國有 財產所稱公共用財產、公用財產或營林財產，都不僅具有經濟上之意義的國 家財產，那是國家供作公的目的之用的東西，若不將國家存諸其上的支配權 視為屬於公法，即與其目的不相符。公有土地為全民共有資源，為經濟上極
競爭性的要件，雖無法實質的移動，但能被特定對象所持有---所有權移轉或 使用權釋出予私人或團體，故謂公有土地是國家私有的資源，更是全民共有 的資源，政府機關代表國家管理公有土地，應盡其與私人保有其私地所有權 的道理，以認識公地所有權之真締，善盡其所有權真正擁有的使用、收益、
管理、處分及排除它人干涉之職責，是為公地所有權與使用權之社會化、普 遍化與市場化之使力點。但是這樣的角色定位落實於經營管理策略上，如何 跳脫與民爭利的口實與追求社會性公平及經營效率的矛盾，尚有待更深入之 探討分析。