相關文獻探討與現況分析

關於公有土地之行政管理議題，相關文獻或碩博士論文之討論不多，且 多著重於開發利用層面的探討。此外，公有土地行政管理政策之演變與法制 現況分析，亦有助於建構行政管理之議題。

壹、公有土地行政管理相關文獻回顧

由於目前在土地法中，係將公有土地分為國有、直轄市有、縣（市）

有、鄉（鎮、市）有四級，並因為在公有土地中，國有土地所占之面積最廣，

影響也最大，所以目前國內學者對於公有土地之研究，主要分為公有土地與 國有土地兩部分；討論的內容，祇集中在公有土地或國有土地之開發與管 理，以及其處分問題的分析等各項研究，卻未觸及對整體行政管理策略之研 究，而對地方性公有土地之研究，更付之闕如。在公有土地之利用面，有吳 彩珠（1995）「公有土地利用之效率原則─以台北市大型公有土地利用檢討 為例」，探討公有土地之基本理念、公有土地利用相關政策措施，以台北市 市有土地利用檢討為例，探討公有土地利用課題，並以效率之觀點，對公有 土地之利用提出建議；謝靜琪、黃家棋（1997）之「公有土地開發利用評估 指標之建立」研究，探討台灣地區之公有土地利用問題，以層級分析法

（analytic hierarchy process；AHP），建立一套開發利用之評估指標，所得 出之結果，引申公有土地開發利用政策之含意，重點為：在公地公有之條件 下，應以環境保育為前提，再追求經濟上之效益；建議政府欲釋出公有土地

所有權之政策，似宜謹慎評估之後再推動。

在公有土地政策面，有莊育焜（1984）「台灣地區現行國有土地管理與 利用問題之研究」，其以國有土地為研究對象，並從法律面及實際執行面去 發掘管理利用相關課題，最後提出具體之建議，但這僅止於問題之發掘與解 決，而未著重理論之探討。張治祥（1990）就「台灣地區國有土地利用策略 之研究」，藉探討台灣地區以往對國有土地之利用目標，研擬國有土地之功 能地位，進而探討未來台灣地區國有土地之開發利用策略，藉由國外有關公 地管理利用制度之重要內容，探討台灣現行國有土地及邊際土地之開發利用 課題；對國有土地之開發方式，宜以設定地上權或出租為主，儘量避免出售 土地所有權，並修正相關條文，以健全國有土地之管理與利用。林鼎鈞（2005）

將平衡計分卡應用在公有土地管理績效考核之研究，其運用財務構面、顧客 構面、內部流程構面及學習成長等四大構面，分析績效衡量指標。現行公有 土地管理機關常因受限於政府機關層級（不同層級及所適用法令相異）、本 身資源及條件的限制，恐無法全面按績效衡量指標同時施行。童香蘭（2006）

認為縣有非公用土地使用管理應建立成本觀念，用以衡量使用管理是否有效 率。且縣有非公用土地使用管理，雖可選擇以自行開發、委託經營、設定地 上權、土地信託等方式為之；惟因牽涉管理者意願、專業能力、法令、人力 等，涉及層面廣大，宜以專案方式處理為宜。

上述關於公有土地管理與利用文獻，皆強調公有土地之有效利用。可知 其為公有土地使用所應注意的課題，而對土地如何有效利用與行政管理，僅 有部分內容述及，並未提出一個具體的論證。

在公有土地開發方面之相關文獻，則有陳信良（1996）以都市設計觀點 探討公有土地處理之現狀與程序，引進民眾參與之角色，將公有土地視為都 市設計之重點籌碼；鄭明安（1995），探討國有土地之使用權問題，闡述使 用權市場化之本質與現實性，追求國有土地之公平與效率。胡雅婷（1997）

建議公有土地開發方式制度設計，應隨政策目標的不同而有所差異，且公有

土地各開發方式誘因機制，隨土地用途及區位改變。林富榮（2002）認為臺 灣公有土地之開發經營策略，應借鏡中國大陸實行國有土地及獎勵優惠政策 吸引外資之作法，以篩選最佳之開發模式，協助廠商取得投資所需用地、降 低投資開發成本及風險，藉以提高廠商投資意願及競爭力、刺激經濟及產業 的成長，並活化不動產市場之良性循環發展。周淑仁（2002）認為國內公私 部門缺乏足夠運作經驗，導致公私合營土地開發策略未能有效運作，而且開 發經營回收年限過長、相關法令配合緩不濟急、土地開發各模式間之運用，

未能相互結合，以延續其開發後經營之效能。黃思文（2002）則係採層級分 析法(AHP)，對都市公有土地推動 BOT 開發之策略，作整體性之探討，建議 進行財務可行性、市場可行性、經營可行性及法制可行性評估。謝清煌（1984）

在「國有財產管理理論與現況問題之研究」中，則是國內第一位試圖從建立 與現況探討，研究國有土地之管理問題的學者，但其論文提出年代的政經環 境與現在，不可同日而語。他指出公有土地具有財政、社會、經濟三方面的 功能，而當時公地的開發管理，僅著重在財政上的收入，使得公有土地的處 分，主要以出售為主，而忽略公有土地的其他兩個功能，以及在國家整體建 設和社會發展中，必須擔任的角色與應發揮之功能。相對於過去公有土地研 究的焦點，放在管理形式與處分方式孰優孰劣的問題，林本炫、董娟娟、張 人傑等，在 1991 年合著的「國有土地問題之政治經濟分析」，首先以政治 經濟學的研究取向，將國有土地管理與開發的問題，放在整個政治、經濟的 變遷過程來研究，藉由國有土地管理的歷史沿革，分析國有土地的管理與利 用所造成的影響，更說明國有土地制度與都市計畫脫節所造成的衝突。林宏 政（1997）「公地再利用與都市轉換─台北市個案」，係將公地放在一個歷 史的脈絡下，分析台北市公地利用形式的空間生產過程及其影響。其研究結 果認為，公地再利用對都市本身所造成的影響，除對都市空間結構以及都市 功能和都市意義造成轉化外，其根本的意義是：對於整個都市成長機制的轉

綜合以上分析整理，可發現，除林本炫等人之研究外，對於公有土地的 研究，主要都是偏向針對各層級公有土地開發利用問題進行研究，並且分析 的觀點，大都是從財政的觀點及都市發展上所能扮演的角色來論述，似較缺 乏公有土地行政管理問題之探討。茲將相關文獻內容重點整理如表 1-1。

表 1-1 公有土地行政管理相關文獻整理表

林鼎鈞（2005） 以平衡計分卡之

胡雅婷（1997） 公有土地開發政

謝清煌(1984) 國有財產管理理

貳、公有土地行政管理現況

公有土地依據土地法第四條規定：「所稱公有土地，為國有土地、直轄 市有土地、縣(市)有土地或鄉(鎮、市)有之土地。」由上開法令可得知凡不 屬於私有財產而為政府機關取得、保管、使用者為公有財產，如依其用途又 分為公用財產與非公用財產（林鼎鈞，2004：56-62）。而現行在公有土地 上之經營管理模式，可分為自行開發、委託經營、設定地上權、土地信託、

合作開發、標租、標售、公有土地被占用等模式。

公有土地依其性質可分為公用土地及非公用土地兩種，依照國有財產法 第四條之規定，公用財產包括：公務用土地：是指各機關、部隊、學校、辦 公、作業及宿舍使用之國有土地。公共用土地：是指國家直接供公共使用之 土地，如道路、公園、綠地、垃圾場、市場、停車場等用地。事業用土地：

是指國營事業機構使用之土地，但國營事業機構屬公司組織者，如中國石油 公司、台灣電力公司等，其土地則屬該公司所有。

依國有財產法第三十二、三十三條對公有土地使用方法之相關規定：公 用土地應依預定計畫及規定用途或事業使用，不得為任何處分或擅為收益，

當原用途廢止時，應依程序變更為非公用土地，公用土地以直接使用機關為 管理機關。非公用財產則指公用土地以外之一切公用財產，得為出租、利用、

開發、收益及處分，原則上由財政機關管理，例如：建地、耕地、礦業用地 等。

因此，公有土地行政管理策略之制定，除須考量權屬問題外，尚須考量 其公用與非公用之性質。而為便利公有土地主管機關對於土地之經營處理有 一致性之原則，俾使公地管理作業有所依循，於是內政部於民國八十二年訂 頒「公有土地經營及處理原則」，以供各級政府機關作為經營處理公有土地 之基本政策與依據。該原則並於九十一年十月十七日配合政策予以修正；目 前的公有土地開發利用方式，均遵循此一原則。

關於公有土之出售問題，報章輿論迭有批評

¹⁰

備受矚目的「前聯勤信義俱樂部」兩筆土地，以超出市場預期的行情，由新 光人壽以總價63.54億元得標，其中一筆土地每坪決標價高達285萬元，不僅 是史上第五高價，也是住宅區國有地有史以來最高標售價格。財政部國產局 共標售22宗國有地，除「前聯勤信義俱樂部」外，其餘標售情況也相當不錯，

總標售金額75.34億元，是底價的2.4倍。追風廣場原在2006年1月5日，由國 有財產局公告標售，但因國有土地標案之前發生「郵務士偷看標單」弊案，

相關期間的標售案在1月10日全部喊停，直到2月下旬才陸續恢復公告標售，

信義聯勤土地就是在3月2日以64億元高價標出。針對國有土地租售問題所引 發之爭議，已完全背離社會對公平正義的期待，當時的行政院長蘇貞昌即指

信義聯勤土地就是在3月2日以64億元高價標出。針對國有土地租售問題所引 發之爭議，已完全背離社會對公平正義的期待，當時的行政院長蘇貞昌即指