國有土地開發方式評析

依國有財產法第 47 條之規定開發方式可歸納為委託開發、合作開發及 信託；又在公有土地經營及處理原則第三點中提及之開發方式有出租、設定 地上權、信託、聯合民間開發。以致政府明文規定國有土地開發方式，計有：

出租、設定地上權、委託開發、合作開發及土地信託等五項。本研究乃依據

國家之政策與法令，選定上述五種常見的開發方式做為探討。此外，除上述 五種開發方式外，又加入出售之開發方式，主要是因近年來政府都是以出售 之方式，為經營管理國有土地，所以本研究將出售也納入探討。

壹、國有土地永續發展指標之建構 一、指標建構於國有土地永續利用之意義

根據行政院制定之台灣二十一世紀議程國家永續發展願景與策略綱 領，提到國家永續發展的指標面向分為生態、經濟與社會，並根據全國國土 計畫永續發展指標系統的建立，結合兩者之定義與指標，本研究得以建立出 國有土地永續利用之指標。

（一）生態面

永續發展於生態面所追求的目的為保護自然環境，對公害的防止及修復 和環境規劃。本研究所提出永續生態面上之三個指標中，國有土地資源保護 之目的在維護自然環境；公害防止及整治指標（建立環境影響評估機制）之 目的為對公害防止及修復；國土規劃發展指標之目的是環境作完善之規劃。

此三者之共同目的乃在維護國有土地現有之生態環境，避免不當開發而危及 後代子孫對國有土地為使用收益之利益，且對國有土地之環境更事先地作出 完善規劃，以符合「永續發展」之意旨，故此三個指標對於永續發展之生態 面上實為不可或缺的考量因素。

（二）經濟面

永續發展指標於經濟面的所追求的目的為長久持續且最大之經濟效 益。本研究所提出永續經濟面上之三個指標中，效能開發雖為追求最大利 得，但尚須配合非斷頭消費、國有土地最有效使用等兩個指標，使得永續經 濟面上的指標更臻完整。因為在追求最大利得的情況下，尚須顧及「永續發 展」之意旨，因此非斷頭消費所追求之長久利得以及將國有土地開發程度達

到最適規模（國有土地最有效使用）避免損及國有土地未來的經濟效益也是 不可忽視的，故此三個指標對於永續發展之經濟面上實為不可或缺的考量因 素。

（三）社會面

永續發展於社會面所追求之目的為公平正義、土地儲備及地利共享。本 研究所提出永續社會面上之三個指標中，公平正義之目的為顧及後代子孫之 生存與福祉；土地儲備之目的為預先籌備足夠之國有土地以供國家社會未來 發展所需，地利共享之目的為防止利益被特定多數人所寡占；這三個指標相 輔相成，共同達成永續社會之目的，故此三個指標對於永續發展之社會面上 實為不可或缺的考量因素。

二、永續利用指標建立

國有土地永續利用指標之建立，乃以當前行政院所提出之國土永續的理 論基礎為本研究之依據，並將其限縮為國有土地的利用，藉由指標之建立，

以檢視當前國有土地開發之情況，是否符合國有土地永續利用的目標。

圖 5-1 永續指標架構圖

住地能夠源源不絕地供後代來使用，而國有土地更是需要有如此之職責。由 於國有土地為環境保護之先驅，更為全民共享之資源，故不可為不當開發，

更不可恣意破壞，因此在為任何的開發使用時，對其存在於國有土地上之資 源必須加以維護，以免造成無法挽救的結果。有基於此，對於國有土地資源 必須予以保護，尤其對於會影響生態環境的土地更需要加強保護，避免流入 私人所有以為不當利用；同時，針對會影響生態之私有土地更應促使其維持 國有，以確保全民之福祉。

(二)公害預防及整治（政府長期監控）

由於土地開發具有不可回復之特性，故在做相關的使用之前，必須事先 規劃並定期監控，避免因不當開發使用而破壞土地自我的回復性，而國有土 地由於背負相當程度的社會責任，於使用國有土地時，必須注意到後續所帶 來之影響。基於此，政府勢必要長期監控土地的使用，以達成公害之預防，

並對已經有遭受破壞之國有土地，給予整治。國有土地負有維護環境之重 責，以使土地能夠為後代使用。政府必須要能隨時掌握土地的使用情況，並 且有權限制與改善其使用方式，以達長期監控之目的。

(三)國有土地規劃發展(依照政府法令政策)

國有土地於利用前當以其土地容受力、環境承載力為優先考量，在其他 非公用尚未開發之土地，需配合國土永續發展作為上位指導原則，始得進行 開發。而在配合上位指導原則下，並依照現行區域計畫法、都市計畫法、環 境基本法與環境影響評估法，甚至未來即將通過國土綜合開發計畫法等等，

合法地為國有土地之開發使用。此外，國土開發利用前理當先訂定整體計 畫，從長遠使用來考量，以求國土使用能有一慣性，且在依據整體環境承載 力下所訂定之發展限制條件，於國土開發使用時必須嚴格遵守，以符合國有 土地負有維護整體環境完整之義務。國有土地於開發前，應以現行政府法令 政策為依據，並針對整個後續使用管理或經營上有長久性的計畫；換言之，

即是必須考量未來長久之使用下，所做出開發之決策，特別是有關環境保護

之部分更是如此，在不違背政府政策下，透過長遠性之計畫使用下，將可使 土地能夠達到永續利用的目的。

B.永續經濟

(一)非斷頭消費(重視長久利得)

雖然未來的一元必然小於現在的一元，但是現在的一元畢竟也拿不到未 來去花費。因此在經營管理國有土地時，應該以能夠長久取得「使用金」的 方式為優先，使其能夠源遠流長成為一筆「固定收入」；不要短視近利地為 了在一時取得大量金錢，而拋棄其未來可得源源不絕之收益。土地的特性之 一為「耐久性」(亦即不易消失之特性) 。因此，只要政府一直保有土地的 所有權，透過取得的租金、權利金等「固定收入」之方式，就可以源源不絕 的收入流入政府口袋，使政府永遠都可以有一筆長久的利得。

(二)國有土地最有效使用(最適開發)

國有土地之開發與經營可透過公開方式與民間企業合作，以國有土地未 來依然維持公有、公共利益不會被犧牲為前提，將使用權放出，由民間企業 經營。讓私人開發國有土地，才不會因為要保有國有土地資源而讓其閒置，

沒有效益；且私部門的開發都是為追求自身之最大的經濟效益，所以透過私 人開發可使土地達到最有效利用，使經濟發展的淨利益增加到最大的限度；

並且建立完善的土地使用分區管制模式，讓我們知道每一塊國有土地為何種 用地，可以做何種使用，依規定來使用以達到最有效利用。

(三)效能開發(最小成本開發)

效能是為達成目標的程度；是指資源運用以後所產生的結果。凡是完全 達成目標者即為效能。由於國有土地屬全民資產，因此政府對國有土地所為 之任何開發皆與「全民公益」息息相關。國有土地的效能開發，就是指政府 在開發國有土地時所運用的開發模式，須能達到以最小的成本，且讓全民公

利，享有更佳的福祉。由於國有土地被賦予較多的社會責任存在，因此對於 國有土地的使用，除了須以永續發展為前提所衍生出之「永續環境」、「永 續社會」外，更應當兼顧「永續經濟」之層面。而國有土地之經濟效益如欲 達到最大，定當以「以最少成本達到最多利潤」之方式開發。因此，在以「永 續經濟」為前提下之效能開發，實為我國對國有地之開發管理所必須正視之 課題。

C.永續社會

(一)土地儲備制度(保護後代子孫福祉)

國有土地自使用時應考量長期影響。國有土地在土地開發市場上所扮演 的角色除了追求開發利益外，應兼顧公共利益的實現。因此政府對國有土地 之管理使用，應盡量保有所有權，讓土地資源之使用能夠源源不絕。亦須考 慮市場性及未來發展，而具備土地儲備的功能；如將使用權放出而不是所有 權放出之方式，可在現在收取租金，又保有土地以備未來須要時使用，滿足 了我們當代的需要，而又不致危害到未來世代經營國有土地。是故，政府應 保有相當之國有土地，以便將來發展之所需，而於必要時，透過照價收買、

區段徵收、土地重劃或優先購買等方式取得土地，建立土地儲備制度，使未 來世代仍有土地使用。

(二)公平正義(水平公平、垂直公平及社會正義)

國有土地當以實現公共利益為主，所以不但須顧及水平間的公平，亦須 考量垂直間的公平。保有國有土地為公有，讓全民擁有土地資源，為國有土 地資源的共有人，是符合其水平間的公平；而垂直間的公平則需透過其它既 能夠保有所有權又能有效積極的開發方式，以開發土地，致使國有土地既能 滿足當世代的需求，又能顧及未來世代的使用，始符公平原則。國有土地不 能將其閒置不用，而應該予以開發，用於現今社會所缺乏的地方，必能使公 共利益得以實現，此為社會正義之實現。政府應貫徹其國有土地使用之規 定，讓國有土地依照原訂的都市計劃來加以利用；也就是依預定計畫及規定

用途或事業目的使用，避免有閒置、低度利用、不經濟使用或被占用情事之

用途或事業目的使用，避免有閒置、低度利用、不經濟使用或被占用情事之