臺灣公有土地行政管理之研究

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 臺灣公有土地行政管理之研究. 指導教授：紀俊臣. 研究生：劉維真. 博士. 撰. 中華民國九十七年七月.

(2) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. Thesis： A Study on Public Land Management in Taiwan. Advisor：Chi,Chun-chen,Prof.＆Ph.D.. Graduate Student：Liu,Wei-jeen. July 2008 Taipei,Taiwan,Republic of China.

(3) 謝誌. 九年寒暑，終於畢業了。在家庭、工作及學業之間周旋，往往無力扮演好每個角色，幾經取捨，陪著孩子長大成為我最重要的角色選擇。而學位論文雖一再遲延，終也未曾放棄，在各方的壓力與鼓勵之下，順利完成了。在最後緊鑼密鼓的這半年，感謝指導教授紀俊臣教授既嚴厲又和藹的督促與指導，尤其在論文審查前夕，趕在台北車站為我改稿與提點的這一幕，永誌不忘。感謝所長曲兆祥教授及吳助教提供行政上的協助，感謝蕭行易教授、黃城教授、陳延輝教授、黃人傑教授、吳忠吉教授的教導，這幾年來受益良多。感謝論文口試委員趙淑德教授、林英彥教授、顏愛靜教授、吳瓊恩教授的指正與建議，使本論文能免於疏漏與謬誤。在論文完成之際，想到每位老師對我的指導與愛護，心中總有泫然欲泣的感動。感謝台北大學不動產與城鄉環境學系同事們的鼓勵與支持，雖然我用緩慢的步調來取得博士學位，大家關愛的眼神從熱情變成壓力，但卻是促使我勉力完成學位的最大的動力，絕不敢輕言放棄。感謝外子歐正興的支持，因為自身公務繁忙，對我撰寫論文沒有實質上的協助，但週邊瑣事總義不容辭，相較於十七年前我撰寫碩士論文時卻在服役的精神支持，這回算是小有貢獻。晁綸、晁瑋、晁翔三個寶貝是我最大的幸福泉源，因為有你們，我才有前進奮戰的勇氣與毅力，雖然緩慢，但因攜你們同行，所以幸福。這一路走來，要感謝的人太多了，願永誌此心，以更多的誠意回報，以更多的熱情傳承予我的學生。劉維真謹誌 2008 年 8 月.

(4) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：台灣公有土地行政管理之研究畢業時間：2007 年 7 月研究生姓名：劉維真. 指導教授：紀俊臣. 論文摘要：台灣地區有限的土地資源，已成為政府目前實施各項經建計畫時，最難克服的問題之一。因此，如何發揮最佳的土地使用效率，實為當前土地政策的重點。公有土地之權屬，依土地法第四條規定，分為國有、直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有四級，在管理層級上應是互相獨立，又可透過撥用手續相互流用，行政管理方式複雜，管理政策之擬定須有分級分權之考量。政府機關及社會大眾均對公有土地具有公共性及社會性的價值賦予高度期待，因而反映在公有土地之政策制定及管理方式上，例如：公地公用，只租不售原則、公地資源永續利用等觀念，而公有土地之行政管理層面，並不只限於土地產籍資料之清理與整理，舉凡使用、收益、處分、各級政府間的土地撥用等，均應列入研究範疇。透過深入分析現階段公有土地之行政管理問題，並予以歸納分類，將可了解問題之核心進而建立課題，提出合理的解決方案。本研究乃在全面性的探討公地管理組織與制度環境之應對關係，並應用於公地管理組織體制之設計與行政管理模式之建立，強化中央與地方政府之分級、分權、分責的行政體制，且可具體推展於各級公有土地之行政管理，有效整合土地政策與公共管理的目標與手段，體現公有土地行政管理之最佳效益。. 【關鍵字】公有土地、行政管理、永續發展.

(5) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis：A Study on Public Land Management in Taiwan Student：Liu﹐Wei-jeen. Advisor：Chi﹐Chun-chen﹐Prof.&Ph.D.. Abstract：. To improve the managerial performance of public land, it would be the key to filtrate low performance land and scheme out a more efficient project. With these goals, it has arised the interest of this study in how to manage public land and collect information effectively with enormous management structures of public land in Taiwan. It will discuss the evolution of reinventing government under the wave of globalized revolution and understand the essence of reengineering. Analysis of the public land management concept will make us realize seriousness of inappropriate using land resource 、necessity of land management and related technique problem. At last, it will comprehensively integrate the advantages of new public management（NPM）and the concept of the sustainable development, consider the institution of Taiwan, add the essential concept of public land management, propose a fundamental structure of managing public land of Taiwan and political advice. Based on expectations knowledge of public land will be able to realize its goals for raising managerial performances. This study attempts to provide a management counter strategy：1.Integrate society、economy、ecology into balance, put substantially land resource using into practice.2.Achieve the goal of reinventing government, reinvent the administration of public land.3.Restructure managerial system of public land, strengthen organization and diffused authority. 【Keywords】Public Land﹐Administrative Management﹐Sustainable Development.

(6) 目次頁次第一章. 緒論................................................ 1. 第一節. 研究動機與目的.................................... 1. 第二節. 研究方法與架構.................................... 4. 第三節. 研究範圍與限制.................................... 8. 第四節. 相關文獻探討與現況分析........................... 10. 第二章. 行政管理理論之建構與發展........................... 23. 第一節. 行政管理理論之回顧與前瞻......................... 23. 第二節. 土地管理理論之形成與建構......................... 34. 第三節. 公有土地之管理理論特質........................... 47. 第三章. 臺灣公有土地之行政管理機制檢視..................... 51. 第一節. 公有土地之行政組織管理體系....................... 51. 第二節. 公有土地之行政管理法制評析....................... 78. 第四章. 公有土地行政管理模式之應用......................... 99. 第一節流程再造之應用.................................... 99 第二節公地撥用之實務應用............................... 110 第五章. 促進公有土地管理效能的管理模式分析................ 145. 第一節國有土地開發方式評析............................. 145 第二節知識管理之分析與應用............................. 187 第三節公有土地民營化開發模式之分析..................... 202 第六章. 結論.............................................. 219. 第一節研究發現......................................... 219 第二節研究建議及後續研究事項........................... 224 參考書目.................................................. 229 附錄...................................................... 237.

(7) 表次頁次表 1-1 公有土地相關文獻整理表............................... 14 表 2-1 永續發展歷程表....................................... 34 表 2-2 永續發展相關定義表................................... 41 表 3-1 國有非公用土地使用狀態表............................. 51 表 3-2 國有非公用土地標售面積表............................. 52 表 3-3 國有土地出售表....................................... 55 表 3-4 公共造產與公營事業關係表............................. 73 表 5-1 各種開發方式比較表.................................. 161 表 5-2 各種開發方式法令比較表.............................. 162 表 5-3 各種開發方式所有權比較表............................ 163. 圖次頁次圖 1-1 研究架構圖............................................ 5 圖 4-1 公地撥用流程圖...................................... 138 圖 5-1 永續指標架構圖...................................... 148.

(8) 緒論. 第一章. 緒論. 本章主要論述研究動機與目的，並說明論文內容結構設計、研究之範圍與限制，亦將相關研究文獻予以整理歸類，介紹說明現行公有土地管理法制現況，以為後續章節研究之基礎。. 第一節研究動機與目的土地係國家之資源，但在所有權的處分上係列為不動產，其如何管理將關係國家的發展與個人的生計能力，實有其值得研究之處。. 壹、研究動機台灣地區有限的土地資源，已成為政府目前實施各項經建計劃時，最難克服的問題之一。因此，如何發揮最佳的土地使用效率，實為當前土地政策的重點。私有土地透過自由市場機能的運作，以滿足私人在土地收益上（效用）最大的慾望，從促進經濟生產效率的目標來看，無疑為最佳或最有效的土地使用模式，但對於公共設施、公用設備等公共財，屬於生活品質不可或缺的生活要素，以及具有公共利益之土地利用方式與目的，卻不可能完全期待私有地主的慷慨提供。相對於私有土地的「自私自利」，公有土地因土地產權屬於各級政府所有，且具下列特性，其行政管理策略與私有土地有相當大的差異，實值得加以深入探討，並為未來土地政策的發展重心之一：（一）主權屬於國民全體－依中華民國憲法第 143 條「中華民國領土內之土地屬於國民全體。」，公有土地在利用效益上應考量的是國民全體效益。（二）土地面積相對較大1－公有土地遍佈台灣全省，幅員遼闊，面積廣大，土地種類各異。（三）配合政策能力最高－公有土地之行政管理權屬於各級政府， 1. 截至民國 96 年止，我國各級政府擁有之土地，占台灣地區總面積近三分之二，總面積達 245.7 萬公頃。 1.

(9) 臺灣公有土地行政管理之研究. 透過行政體系的運作，可適時配合公共政策需求。（四）可以不計最大生產收益2－公有土地之期待效用並非全然表示在生產收益上，而應以全體國民之受益程度衡量。（五）能介入進而左右土地市場－公有土地挾其數量上的豐富資源，行政管理體制則有法定的相當職權，很容易影響土地市場之供需與價格體系。（六）須特別著重社會公平3－公有土地在追求經濟生產效率與社會公平正義的天平上，須特別著重公共利益的實現。因之，其在角色定位上以公共性為優先考量。公有土地之權屬依土地法第四條規定，分為國有、直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有四級，在管理層級上應是互相獨立，但又可透過撥用手續相互流用，行政管理方式複雜，管理政策之擬定須有分級分權之考量。國有土地及鄉（鎮、市）有土地，更因無土地法第二十五條之明文限制，其管理方式有不受民意機關監督之盲點。一般而言，政府機關及社會大眾均對對公有土地具有公共性及社會性的價值賦予高度期待，因而反映在公有土地之政策制定及管理方式上，例如公地公用，只租不售原則、公地資源永續利用等觀念，但不論是政策宣示或學術研究，所謂公有土地，雖均概指土地法所稱這四級公有土地，實際分析之，卻可發現其討論主題應只適用於國有土地而已。此四級公有土地在政府層級定位及機能之不同，從而其衍生之土地管理體制與策略，自不完全相同，當然不能一概以「公有土地」視之。其在法制面，該四種土地有不同的管理規定，卻在政策面有以公共性統一衡量之矛盾。公有土地產權雖屬公有，但管理機關則因公用及非公用而有不同，其土地管理之效益與處理之程序均有差別，對公共利益之實現，也應有不同之衡量標準。如能從制度環境與政策功能，兩大面向分析各級公有土地的利用特性，並結合探討各級政府的公地管理組織體制與行政管理效能，突破現行公 2. 政府機關之職權為執行社會財富重分配、維護社會安全與實現社會正義，而公有土地正是政府機關遂行公共服務、公共投資，以達成社會公平之工具，其效用考量有別於一般私有土地。 3 行政學者 Carl J.Friedrich 曾言：「行政是政府的核心」，Curtis Ventriss 則補充：「行政雖是政府的核心，但公共才是國家的重心。」（林鍾沂，2001：714）公有土地之行政管理也因此具有公共性特質，藉以追求公共利益之實現。 2.

(10) 緒論. 地政策上，僅視公有土地為資產財源的保守觀念，以及行政組織體制上管理功能的僵化，促使各級公有土地發揮其應有的公共效益，將有助於政府各項經建計畫的執行，臺灣地區的土地政策，亦將因公地資源得以有效利用管理，而更具活力與彈性，並得以與政治發展、經濟發展、社會福利、民眾心 4. 理等其他領域之發展相互支援，更切合地盡其利，資源永續之土地政策本旨。公有土地之行政管理層面，並不只限於土地產籍資料之清理與整理，舉 5. 凡使用、收益、處分、各級政府間的土地撥用等，均應列入研究範疇。透過深入分析現階段公有土地之行政管理問題，並予以歸納分類，將可了解問題之核心，進而建立課題，提出合理的解決方案。管理工具在公部門的廣泛應用，使公共管理成為新世紀公共行政之主流。公共組織面臨的制度環境是一個政經領域分界模糊的複雜環境，印證於公地政策，其將影響到國家經濟的發展，各級政府財政收入來源之挹注，全民社會公平正義之實現等，其制度與政策面即涵蓋了經濟、財政、社會等領域，傳統單向的政策分類領域，無法適應新的政策需求。策略規劃與策略管理的應用，使公有土地的行政管理可以廣泛的包含：財務資源管理、公共組織的設計、組織間關係的管理， 6. 促進行政革新的效能分析等。全面性的探討公地管理組織與制度環境之應對關係，並應用於公地管理組織體制之設計與行政管理模式之建立，強化中央與地方政府分級、分權、分責的行政體制，具體推展於各級公有土地之行政管理，有效整合土地政策與公共管理的目標與手段，體現公有土地行政管理之最佳效益。因之，如何運用公共管理理論結合創新的公地產權用益政策，將開創公有土地行政管理之學術研究另一新的領域。. 4. 公地政策為土地政策之一環，土地政策非獨立於政府行政體制之外，其功能制定與目的實現均與政府社會、政治、經濟各領域互有關聯，並相互支援（李承嘉，1998：225）。 5 參見土地法第 25 至 27 條、國有財產法及公有土地經營及處理原則之立法內容。 6 策略規劃的理論與實務源於企業界，其影響組織的本質、作為與使命之基本決策及行動。在行政管理新發展的領域，例如：公共組織的行銷策略、資訊資源的管理等，亦有顯著的成效（吳瓊恩等著，2001：120）。 3.

(11) 臺灣公有土地行政管理之研究. 因此，本論文希望能透過行政管理理論與土地管理策略的結合應用，政策功能性與制度環境面的綜合思考，討論台灣公有土地之行政管理議題，提供政府機關制定公地政策之參考，並期能發揮結合地政學術與公共管理學術 7. 兩大領域的統合效益，為未來土地行政管理學奠定學術研究之基礎。. 貳、研究目的（一）研究問題公有土地之本質在國民經濟上之意義，具有公共性；但在產權上之屬性，則具有財產價值。因此，在現行政府體制中均以財產視之，而以財產管理為其行政管理模式，卻無法呼應其在公共性上之公平正義要求。本研究所探討之內容，期望能重新分析公有土地之定位，以及各級公有土地之政策與行政管理模式之差異，並順應世界潮流，應用新公共管理之模式，探討未來公地管理策略的發展趨勢。（二）研究目的針對上述問題，本研究有三點研究目的： 1.檢討分析中央與地方層級之公有土地屬性與定位之差異。 2.以公地撥用為例，利用流程再造理論，檢驗並設計新的公有土地行政管理模式。 3.應用永續發展理念，評估現行公有土地之處理模式；並援用新公共管理觀念，探討臺灣公有土地之行政管理策略，以知識管理、委託開發等管理方式為討論議題，提供政府機關制定公地政策之參考，並期能開創公有土地行政管理策略之新領域。. 7. 廣義的土地，包含水、陸及天然富源，（土地法第 1 條）。從廣義言之，土地行政管理是否能獨立成為一個研究發展領域，見仁見智。如果僅是應用行政管理學的學術理論於土地行政工作，則無發展獨立研究領域之必要；如果能結合土地管理技術之專業性及土地本質之特殊性，則土地行政管理可以發展出有別於以往禁錮於狹隘的土地政策與法制之內的研究內容。本論文企圖以此兩種學術整合，為未來土地行政管理學建構發展願景。 4.

(12) 緒論. 第二節研究方法與架構本研究對於公地管理法制係採用傳統法制研究法，運用法理意旨建構分析議題；對於行政管理實務導向的議題，則採深度訪談實務承辦人員，以了解法令規定與實務操作落差之原因。其研究方法與架構說明如下：. 壹、研究方法行政管理的研究方法很多，本論文擬用法制研究法、理論研究法與系統研究法、問卷訪談法進行分析。（一）法制研究法－法規制度形成、限制及規範行為，對於政府之作為，法令規章為最重要之執行依據。透過法制之分析研究，可以客觀釐清法令規章所欲建構之秩序或規範，並得據以檢視行政績效。公有土地行政管理之法制多元而複雜，從公有土地之定位、公地政策之管理變革、行政院國家資產管理委員會之成立目標、各級管理組織之權責與功能，到中央與地方政府分級分權之地方自治體制，透過全面的法制分析，可以澈底解構公有土地行政管理制度之全貌，並進而建立課題，進行策略規劃與管理。（二）系統研究法－因行政管理現象非屬孤立現象，而是社會制度之反應，而社會現象之一部分與其他部分間，有著互動且相互影響的作用，任何其他部分的變動，均會對行政管理發生影響。因此，對行政管理問題之觀察與分析，不能僅限於行政管理問題本身，而應擴大觀察與分析的範圍，以求行政管理問題之真正解決。本論文從制度環境與政策功能兩大面向，分析各級公有土地的利用特性，並結合探討各級政府的公地管理組織體制與行政管理效能，將公有土地行政管理問題系統化，並得進而具體提出各級公有土地之行政管理策略。（三）深度訪談法－本研究針對公有土地撥用制度之流程再造、公有土地之知識管理等行政管理實務問題之發現與議題之建構，採用深度訪談問卷分析 5.

(13) 臺灣公有土地行政管理之研究. 方式進行，透過對行政人員的深入訪談，以了解實務的運作流程，藉以反應行政管理策略之應用能與實務相結合，而非僅在理論之論述而已。. 貳、研究架構本論文之研究架構如圖 1-1 所示，係以土地管理理論與行政管理理論為兩大論述基礎，從土地管理理論的特質，建構公地管理政策之核心價值；從行政管理理論之發展，形成公地管理策略之議題分析。土地管理理論之發展，以資源永續發展為主流。近年來，結合國土規劃議題，逐漸著重於自然保育與生態保護的趨勢，針對公有土地之管理利用，也逐漸向此一趨勢靠攏。然而對現行公有土地管理法制所規範之處理方式，是否符合此一發展趨勢，呼應對環境、社會、經濟等面向之永續發展需求？厥為本論文之論述主軸之一；另一方面，順應公共行政管理學術之發展，新公共管理之浪潮席捲全球，有關政府改造及提升行政效能的議題，成為當今政府行政革新的重點。1998 年行政院頒布「政府再造綱領」8，企盼藉由組織、人力與服務及法制等，三大層面之再造工程，逐步調整政府角色，擴大民間參與，引進企業管理，邁向創新、彈性、有應變能力之政府。因此，新公共管理在促進行政效能之議題上，分別有流程再造、民營化管理、知識管理等議題之提出，本研究乃利用其理論基礎與管理實務，探討促進公地行政管理效能之管理模式。最後，統整提出台灣公有土地行政管理之政策取向與管理模式之相關建言。. 8. 1996 年 12 月，國家發展會議作成調整政府組織職能，精簡政府業務之結論；1998 年行政院即頒布「政府再造綱領」；2001 年 10 月，總統府設立「政府改造委員會」討論改造方向；2002 年 5 月，成立「行政院組織改造推動委員會」；政府此一連串政府改造措施，均順應世界各國對新公共管理趨勢之呼應。 6.

(14) 緒論. 公有土地土地管理理論. 行政管理理論公有土地之政策功能與定位. 公共性分析. 財政功能分析. 資源永續特質分析. 公有土地行政管理課題之建立. 公有土地行政管理機制檢視. 公有土地行政管理模式之應用. 促進管理效能的管理模式分析民營化開發模式之分析. 7. 知識管理之分析與應用. 圖1-1 研究架構圖. 國有土地開發方式評析. 新模式之建構與應用. 公地撥用之實務檢驗. 公地撥用之法制分析. 流程再造之理論基礎. 地方性公有地屬性分析. 行政管理法制評析. 行政管理組織體系. 結論與建議.

(15) 臺灣公有土地行政管理之研究. 第三節研究範圍與限制關於本研究所設定之範圍，係以現行制度下觀察其行政管理作為，因土地問題係影響國家和個人至鉅之問題，其所面對之研究難題殊多，從而體現其限制所在。. 壹、研究範圍行政管理學（adminstrative management or public administration）係研究各組織推行業務之作為與程序，及組織、人事、財務、事務的配合與管理，以遂行任務及達成目標之理論、原則、方法與技術（傅肅良，1994： 7）。因此，行政管理的討論範圍應包含9：行政作為（法規、決策、公共關係）、行政程序（計畫、溝通、管制、研究發展）、行政組織（組織之成長與設計、組織之型式、組織的分類、組織內員工的行為）、人事管理（人事體制）、財務管理（財務計畫）、事務管理（文書、庶務）、行政革新管理等。綜上所述，公有土地之行政管理應包含公地管理之法令規章、政策變革，行政管理程序與權能、行政組織之設計，以及人事、財務、事務之管理；唯本論文所欲探討之對象為公有土地，屬於政府部門之公共事務，其人事、財務、事務之管理具有一致性，而且在研究領域上，人事、財務、事務，也各自獨立成一個專業領域。因之，此三部分之行政管理問題，將不列入本論文之研究範圍。公有土地究為「資產、財產、或資源」？不同的角色認知，將影響其管理政策。公有土地依土地法規定，分為國有、直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有四級，在公有土地之定位與管理職權應有所不同，其行政管理問題應分別探討；管理政策之擬定，亦須有分級分權之考量。故本論文在行政管理 9. 行政管理之範圍，各學者看法雖不盡相同，但以目前坊間學者所著行政管理學之篇章名稱及內容分析，可歸納出應包含之主要內容為總論、行政行為、行政程序、組織、人事、財務、事務等。其中，組織方面之討論最為詳盡，而事務管理因已成獨立學科多未列入討論。（傅肅良，1994：8-12） 8.

(16) 緒論. 策略之研擬上，將分別探討中央層級之國有土地與地方層級之公有土地，其行政組織之功能，重新定位各級公有土地之屬性，具體反應於不同層級公有土地之行政管理策略上。公有土地在行政管理體系上，尚可因公用與非公用，而有不同的管理體制：非公用土地係以財產管理單位為主管機關，而公用土地則以直接使用機關為管理機關，管理規定並不一致。行政院國家資產管理委員會之成立目的，即以國有公用資產之處理為重點；本論文亦將分析和探討公地之使用，是否應視其公共性之不同，而應設計不同之管理體制所造成之行政管理問題，從而全面檢視公地管理體系的管理課題。. 貳、研究限制本論文在研究內容上有以下二點限制：（一）公有土地行政管理法制面之分析範圍，在國有土地部分，以國有財產局為主要研究對象；在地方層級之公有土地，則以縣有土地為研究標的。原因有二：一為國有土地數量最多，價值最高，為政府施政之重點對象；二為除中央機關外，地方級公有土地之行政管理組織，不全然制定有所轄管理自治條例。但是縣有土地規模最大，而且縣政府層級在地方制度法上之地位，係以實現團體自治及住民自治為縣政之具體內容，其公共利益之考量可與國有土地互相比較，具有分析實益。（二）深度訪談之對象與內容，分為兩個部分：一以財政部國有財產局的相關承辦人員，就使用管理現況，進行了解及資訊提供，以為分析之基礎；二就知識管理議題及公地撥用流程再造議題，進行實務訪談。因為知識管理與流程再造非屬一般性議題，於現行作業上並未見諸於管理法令，無法以定量問卷就承辦人員之知識，進行普遍性問卷全面普查，而為數量統計。因此，乃就承辦人員之操作實務進行深度訪談，俾了解運作流程之問題與改進策略。至於地方層級之公地管理業務，經分析結果得知，其法令體制與處理模 9.

(17) 臺灣公有土地行政管理之研究. 式均仿效國有土地，而且承辦人員的規模及數量，均遠不如財政部國有財產局之編制，以致雖亦針對台北縣政府及新店市公所之公地相關承辦人員進行訪談，惟其內容之深度及廣度，似不如中央層級承辦人員之具有分析效益。. 第四節相關文獻探討與現況分析關於公有土地之行政管理議題，相關文獻或碩博士論文之討論不多，且多著重於開發利用層面的探討。此外，公有土地行政管理政策之演變與法制現況分析，亦有助於建構行政管理之議題。. 壹、公有土地行政管理相關文獻回顧由於目前在土地法中，係將公有土地分為國有、直轄市有、縣（市）有、鄉（鎮、市）有四級，並因為在公有土地中，國有土地所占之面積最廣，影響也最大，所以目前國內學者對於公有土地之研究，主要分為公有土地與國有土地兩部分；討論的內容，祇集中在公有土地或國有土地之開發與管理，以及其處分問題的分析等各項研究，卻未觸及對整體行政管理策略之研究，而對地方性公有土地之研究，更付之闕如。在公有土地之利用面，有吳彩珠（1995）「公有土地利用之效率原則─以台北市大型公有土地利用檢討為例」，探討公有土地之基本理念、公有土地利用相關政策措施，以台北市市有土地利用檢討為例，探討公有土地利用課題，並以效率之觀點，對公有土地之利用提出建議；謝靜琪、黃家棋（1997）之「公有土地開發利用評估指標之建立」研究，探討台灣地區之公有土地利用問題，以層級分析法（analytic hierarchy process；AHP），建立一套開發利用之評估指標，所得出之結果，引申公有土地開發利用政策之含意，重點為：在公地公有之條件下，應以環境保育為前提，再追求經濟上之效益；建議政府欲釋出公有土地 10.

(18) 緒論. 所有權之政策，似宜謹慎評估之後再推動。在公有土地政策面，有莊育焜（1984）「台灣地區現行國有土地管理與利用問題之研究」，其以國有土地為研究對象，並從法律面及實際執行面去發掘管理利用相關課題，最後提出具體之建議，但這僅止於問題之發掘與解決，而未著重理論之探討。張治祥（1990）就「台灣地區國有土地利用策略之研究」，藉探討台灣地區以往對國有土地之利用目標，研擬國有土地之功能地位，進而探討未來台灣地區國有土地之開發利用策略，藉由國外有關公地管理利用制度之重要內容，探討台灣現行國有土地及邊際土地之開發利用課題；對國有土地之開發方式，宜以設定地上權或出租為主，儘量避免出售土地所有權，並修正相關條文，以健全國有土地之管理與利用。林鼎鈞（2005）將平衡計分卡應用在公有土地管理績效考核之研究，其運用財務構面、顧客構面、內部流程構面及學習成長等四大構面，分析績效衡量指標。現行公有土地管理機關常因受限於政府機關層級（不同層級及所適用法令相異）、本身資源及條件的限制，恐無法全面按績效衡量指標同時施行。童香蘭（2006）認為縣有非公用土地使用管理應建立成本觀念，用以衡量使用管理是否有效率。且縣有非公用土地使用管理，雖可選擇以自行開發、委託經營、設定地上權、土地信託等方式為之；惟因牽涉管理者意願、專業能力、法令、人力等，涉及層面廣大，宜以專案方式處理為宜。上述關於公有土地管理與利用文獻，皆強調公有土地之有效利用。可知其為公有土地使用所應注意的課題，而對土地如何有效利用與行政管理，僅有部分內容述及，並未提出一個具體的論證。在公有土地開發方面之相關文獻，則有陳信良（1996）以都市設計觀點探討公有土地處理之現狀與程序，引進民眾參與之角色，將公有土地視為都市設計之重點籌碼；鄭明安（1995），探討國有土地之使用權問題，闡述使用權市場化之本質與現實性，追求國有土地之公平與效率。胡雅婷（1997）建議公有土地開發方式制度設計，應隨政策目標的不同而有所差異，且公有 11.

(19) 臺灣公有土地行政管理之研究. 土地各開發方式誘因機制，隨土地用途及區位改變。林富榮（2002）認為臺灣公有土地之開發經營策略，應借鏡中國大陸實行國有土地及獎勵優惠政策吸引外資之作法，以篩選最佳之開發模式，協助廠商取得投資所需用地、降低投資開發成本及風險，藉以提高廠商投資意願及競爭力、刺激經濟及產業的成長，並活化不動產市場之良性循環發展。周淑仁（2002）認為國內公私部門缺乏足夠運作經驗，導致公私合營土地開發策略未能有效運作，而且開發經營回收年限過長、相關法令配合緩不濟急、土地開發各模式間之運用，未能相互結合，以延續其開發後經營之效能。黃思文（2002）則係採層級分析法(AHP)，對都市公有土地推動 BOT 開發之策略，作整體性之探討，建議進行財務可行性、市場可行性、經營可行性及法制可行性評估。謝清煌（1984）在「國有財產管理理論與現況問題之研究」中，則是國內第一位試圖從建立與現況探討，研究國有土地之管理問題的學者，但其論文提出年代的政經環境與現在，不可同日而語。他指出公有土地具有財政、社會、經濟三方面的功能，而當時公地的開發管理，僅著重在財政上的收入，使得公有土地的處分，主要以出售為主，而忽略公有土地的其他兩個功能，以及在國家整體建設和社會發展中，必須擔任的角色與應發揮之功能。相對於過去公有土地研究的焦點，放在管理形式與處分方式孰優孰劣的問題，林本炫、董娟娟、張人傑等，在 1991 年合著的「國有土地問題之政治經濟分析」，首先以政治經濟學的研究取向，將國有土地管理與開發的問題，放在整個政治、經濟的變遷過程來研究，藉由國有土地管理的歷史沿革，分析國有土地的管理與利用所造成的影響，更說明國有土地制度與都市計畫脫節所造成的衝突。林宏政（1997）「公地再利用與都市轉換─台北市個案」，係將公地放在一個歷史的脈絡下，分析台北市公地利用形式的空間生產過程及其影響。其研究結果認為，公地再利用對都市本身所造成的影響，除對都市空間結構以及都市功能和都市意義造成轉化外，其根本的意義是：對於整個都市成長機制的轉變─即藉由公地再利用促進都市的再成長。 12.

(20) 緒論. 綜合以上分析整理，可發現，除林本炫等人之研究外，對於公有土地的研究，主要都是偏向針對各層級公有土地開發利用問題進行研究，並且分析的觀點，大都是從財政的觀點及都市發展上所能扮演的角色來論述，似較缺乏公有土地行政管理問題之探討。茲將相關文獻內容重點整理如表 1-1。. 13.

(21) 臺灣公有土地行政管理之研究. 表 1-1 公有土地行政管理相關文獻整理表利用面吳彩珠(1995) 公有土地利用之探討公有土地之基本觀念、相關政效率原則─以台策措施並以台北市市有土地利用北市大型公有土檢討為例，從效率之觀點對公有土地之利用提出建議。. 地利用. 謝靜琪、黃家公有土地開發利利用層級分析法，建立一套公有土棋(1997). 用評估指標. 地開發利用之評估指標。其研究結果指出，在土地公有之條件下，應以環境保育為前提，再追求經濟上之效益，其並建議政府欲釋出公有土地所有權之政策，似宜謹慎評估之後再推動。. 政策面莊育焜(1984) 台灣地區現行國以國有土地為對象，從法律面及實際執行面去發現與利用問題之研. 有土地管理. 究發掘管理利用相關課題，並提出具體建議。張治祥(1990) 台灣地區國有土依據台灣過去對國有土地之利用目標，並參考國外之研究有關公地. 地利用策略. 管理利用的制度，研擬台灣國有土地之開發利用策略。國有土地之開發方式，宜以設定地上權或出租為主，儘量避免出售土地所有權，並修正相關條文，以健全國有土地之管理與利用。. 14.

(22) 緒論. 林鼎鈞（2005）以平衡計分卡之將平衡計分卡應用在公有土地管觀點，探討公有土地管理機關績. 理績效考核之研究，運用財務構面、顧客構面、內部流程構面及學習成長等四大構面，分析績效衡量. 效之研究. 指標。現行公有土地管理機關常因受限於政府機關層級（不同層級及所適用法令相異）、本身資源及條件的限制，恐無法全面按績效衡量指標同時施行。童香蘭（2006）公有非公用土地探討台中縣公有非公用土地使用使用之研究－以. 制度的課題，並提供使用的策略建議。認為縣有非公用土地使用管理. 台中縣為例. 應建立成本觀念，用以衡量使用管理是否有效率。且縣有非公用土地使用管理，雖可選擇以自行開發、委託經營、設定地上權、土地信託等方式為之；唯牽涉管理者意願、專業能力、法令、人力等，涉及層面廣大，宜以專案方式處理為宜。開發面陳信良(1996) 公有地處理程序以都市設計觀點探討公有土地處理之現狀與程序，如何利用公有地. 之研究. 做為推動都市、引進民眾參與之角色，將公有土地視為都市設計之重點籌碼。鄭明安(1995) 國有土地使用權探討國有土地之使用權問題，說明制度之研究. 使用權市場化之本質與現實性，追求國有土地公平與效率。 15.

(23) 臺灣公有土地行政管理之研究. 胡雅婷（1997）公有土地開發政建議公有土地開發方式之制度設策與開發方式選計，應隨政策目標的不同而有所差異，且公有土地各開發方式誘因機. 擇之研究. 制，隨土地用途及區位改變。黃思文（2002）都市公有土地推本研究係採層級分析法(AHP)對都動 BOT 開發之策市公有土地推動 BOT 開發之策略研究－以台南略，作整體性之探討，建議進行財市體三用地為例務可行性、市場可行性、經營可行性及法制可行性評估。林富榮（2002）公有土地最佳組認為臺灣公有土地之開發經營策合開發模式之研略，應借鏡中國大陸實行國有土地及獎勵優惠政策吸引外資之作. 究. 法，以篩選最佳之開發模式，協助廠商取得投資所需用地、降低投資開發成本及風險，藉以提高廠商投資意願及競爭力、刺激經濟及產業的成長，並活化不動產市場之良性循環發展。周淑仁（2002）公私合營公有土認為國內公私部門缺乏足夠運作地開發方式之研經驗，導致公私合營土地開發策略未能有效運作，而且開發經營回收. 究. 年限過長、相關法令配合緩不濟急、土地開發各模式間之運用，未能相互結合，以延續其開發後經營之效能。. 16.

(24) 緒論. 角色定謝清煌(1984) 國有財產管理理從建立與現況探討國有土地管理位. 論與現況問題之. 問題，指出公有土地具有財政、社會、經濟等功能，而目前公地開發. 研究. 管理，僅著重在財政上收入，忽略國家整體建設和社會發展所需擔任的角色。林本炫、董娟國有土地問題之以政治經濟學觀點，經由整個政娟、張人傑. 政治經濟分析過. (1991). 程. 治、經濟之變遷，分析國有土地管理與開發所造成的影響，且說明國有土地制度與都市計畫脫節所造成的衝突。. 吉啓文（1994）台灣地區公有土公有土地撥用應區分所有權與使地撥用制度之研究－有償無償原. 用權的撥用，所有權移轉者，以有償方式撥用，以使財產權界定更明確。不同層級政府或同一層級不同. 則之分析. 地方政府間撥用公有土地，以移撥所有權為主，採取有償方式；於同一層級政府間撥用公有土地，則以撥用使用權方式進行。林宏政(1997) 公地再利用與都以台北市為例，探討公地利用形式市轉換─台北市個案及其影響。. 的空間生產過程，其結果認為公地再利用，除對都市空間結構、都市功能及都市意義造成轉化外，更根本意義在於可促進都市的再成長。. 資料來源：本研究整理. 17.

(25) 臺灣公有土地行政管理之研究. 貳、公有土地行政管理現況公有土地依據土地法第四條規定：「所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣(市)有土地或鄉(鎮、市)有之土地。」由上開法令可得知凡不屬於私有財產而為政府機關取得、保管、使用者為公有財產，如依其用途又分為公用財產與非公用財產（林鼎鈞，2004：56-62）。而現行在公有土地上之經營管理模式，可分為自行開發、委託經營、設定地上權、土地信託、合作開發、標租、標售、公有土地被占用等模式。公有土地依其性質可分為公用土地及非公用土地兩種，依照國有財產法第四條之規定，公用財產包括：公務用土地：是指各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有土地。公共用土地：是指國家直接供公共使用之土地，如道路、公園、綠地、垃圾場、市場、停車場等用地。事業用土地：是指國營事業機構使用之土地，但國營事業機構屬公司組織者，如中國石油公司、台灣電力公司等，其土地則屬該公司所有。依國有財產法第三十二、三十三條對公有土地使用方法之相關規定：公用土地應依預定計畫及規定用途或事業使用，不得為任何處分或擅為收益，當原用途廢止時，應依程序變更為非公用土地，公用土地以直接使用機關為管理機關。非公用財產則指公用土地以外之一切公用財產，得為出租、利用、開發、收益及處分，原則上由財政機關管理，例如：建地、耕地、礦業用地等。因此，公有土地行政管理策略之制定，除須考量權屬問題外，尚須考量其公用與非公用之性質。而為便利公有土地主管機關對於土地之經營處理有一致性之原則，俾使公地管理作業有所依循，於是內政部於民國八十二年訂頒「公有土地經營及處理原則」，以供各級政府機關作為經營處理公有土地之基本政策與依據。該原則並於九十一年十月十七日配合政策予以修正；目前的公有土地開發利用方式，均遵循此一原則。. 18.

(26) 緒論. 關於公有土之出售問題，報章輿論迭有批評10。以大台北公有土地為例，備受矚目的「前聯勤信義俱樂部」兩筆土地，以超出市場預期的行情，由新光人壽以總價63.54億元得標，其中一筆土地每坪決標價高達285萬元，不僅是史上第五高價，也是住宅區國有地有史以來最高標售價格。財政部國產局共標售22宗國有地，除「前聯勤信義俱樂部」外，其餘標售情況也相當不錯，總標售金額75.34億元，是底價的2.4倍。追風廣場原在2006年1月5日，由國有財產局公告標售，但因國有土地標案之前發生「郵務士偷看標單」弊案，相關期間的標售案在1月10日全部喊停，直到2月下旬才陸續恢復公告標售，信義聯勤土地就是在3月2日以64億元高價標出。針對國有土地租售問題所引發之爭議，已完全背離社會對公平正義的期待，當時的行政院長蘇貞昌即指示，未來國有土地須依「公共利益、依法處理、公開透明」三原則處理。國家資產搶救連線代表黃惠欣認為國有土地利用方式，並非僅有賣斷一途！如果政府有心，國有土地甚至可能為國家帶來永續收入，例如世貿大樓、君悅飯店的設定地上權，讓國家可收取數十年的權利金和租金，或與民間聯合開發，甚至只租不賣等，「有效率」的利用方式，絕不是賣給財團。國有土地是珍貴的資源，而不僅是財產，它屬於全民共有，不是政府私財，更不該成為國家為彌補財政破洞的變現工具。國有土地產權歸全民所有，政府只是受託管理，政府若未善盡管理與利用之責任，即為背信與失職。前行政院院長蘇貞昌表示：政府處理國有土地之最重要原則，就是公共利益，公共利益就是發揮公共的最大利用，而不是售予財團興建豪宅，增加社會的背離感；亦即國有土地之處理，將不再以財政目的為主，而要改以謀求最大公共利益為依歸。針對於此，學者楊重信11於自由時報專訪時提出建議：(1)指示財政部立即停止國有土地之標售，以及限期清查國有非公用土地之面積與區位；(2)指示經建會邀集財政部、內政. 10 11. 鄭琪芳、高照芬、王貝林，2006.5.23 自由電子報。 2006.5.23 自由時報社論。 19.

(27) 臺灣公有土地行政管理之研究. 部等單位共同研商，提出最能發揮公共利益之「國有土地利用與處理方案」，報院核定；(3)重新界定「國家資產經營管理委員會」之功能並加以法制化； (4)大幅刪減中央政府總預算之土地收入預算；(5)將國有之大面積建地優先作為土地儲備及政策性之運用，如：作為公共設施保留地、保護區、古蹟、環境敏感地等之發展權或容積之接受區，以取得該等地區之發展權與保育地役權；(6)國有土地配合政策必須處分時，應優先採取設定地上權、信託開發以及聯合開發等方式；(7)加速收回公營事業閒置、低度以及非事業直接用途之土地；(8)檢討近些年國產局標售土地是否有賤賣或圖利特定對象情事，此可以得標土地向銀行抵押貸款之額度為依據。由上述相關社論報導可以發現，目前政府對國有土地的管理方式，大部分都以出售為主。雖然賣得的價金都很高，但仍是具爭議的管理方式。因為國有土地應是屬於全民共有，政府不應該為了財政的目的，而將土地輕易的賣出。事實上，因為國有土地賣掉就沒有了，政府就沒有土地可以運用；也沒有土地可以調節不動產市場，違反國有土地所擁有的社會責任。雖然將土地賣出，所得的價金都很高，但是未來呢？這些賣出的國有地已不屬於政府；未來政府也沒辦法從賣出的土地得到任何的收益，這樣不就危害人民未來的福祉。況且，賣出的土地大部分都是被大財團買去建豪宅，不但造成房地產價格的飆漲，也有圖利財團的嫌疑。因之，有違國有土地在社會上的角色。國有土地的管理方式是可以追求開發利益的，但也應該兼顧公共利益的實踐，亦須慮及市場性及未來發展性，而不應將土地輕易出售，而儘量保有所有權，與私人合營，創造出最大的社會福祉。行政院於2002年成立「國家資產管理委員會」，做為國家資產的統合管理機關。國家資產包括：不動產、動產、有價証劵、股權等。由於分散於各機關經營管理，而各機關重視績效程度並不一樣，再加上缺乏有效的考核機關，致使國家資產廣泛存在著低度利用、閒置、被占用以及不當利用之情形，致使政府坐擁龐大資產，卻又背負高額負債，其中最需迫切處理，也是最重 20.

(28) 緒論. 要的類別，就是不動產。國家資產管理委員會的成立目標在管理一元化、使用合理化、經營透明化、彌補財政缺口、紓緩國家財政壓力。因之，公有土地之行政管理體系除有中央與地方之別外，在決策階層更有行政院直接設置之國家資產管理委員會予以統籌處理。這一行政體系之置入，勢必影響公有土地之行政管理運作模式，實值得深入探討。. 21.

(29) 臺灣公有土地行政管理之研究. 22.

(30) 行政管理理論之建構與發展. 第二章. 行政管理理論之建構與發展. 有關公有土地行政管理問題之分析，如果僅是應用行政管理學的學術理論於土地行政工作，則無發展獨立研究領域之必要；如果能結合土地管理技術之專業性及土地本質之特殊性，則土地行政管理可以發展出有別於以往禁錮於狹隘的土地政策與法制之內的研究內容。本研究乃以行政管理理論與土地管理理論為兩大論述主軸，進行學術整合，為未來「土地行政管理學」（Administrative Management of Land）建構發展願景。. 第一節行政管理理論之回顧與前瞻行政管理理論之發展，已有一百年之歷史，期間可分為：. 壹、傳統組織理論的省思傳統組織理論盛行於 1900 至 1930 年代，此理論認為組織是一個靜態、穩定且機械式的封閉系統，一方面不太重視與外在環境的互動；另一方面又強調組織內部工作的劃分，權力的運用，指揮統一，階級服從，專業分工和嚴密的控制。主要代表學者有主張科學管理理論（The Theory of Scientific Management）的 F.Taylor，強調行政管理理論（Administrative Management Theory ）的 L.Guilck，以及官僚制度理論（The Theory of Bureaucracy）的 Max Weber。 Weber 的官僚型模（the bureaucratic model）是基於「合法而理性的權威」的理念出發，一個建構完整的合法而理性的官僚制度會特別突顯六項特點（彭文賢 2001：10-11）：1.組織裡，每一成員有固定和正式的執掌，依法行使職權。換言之，在官僚體制下，每個人有固定的職責；以法規嚴格限制的方法，賦與命令權，以行使固定的職責；人員的盡責任和享受權利，都有一定的途徑可循，而且只有具備一定資格的人，才能被雇用。2.層層節制的權力體系，使組織內的每一個人，都能明確的知道，該從什麼人取得命令，並 23.

(31) 臺灣公有土地行政管理之研究. 將命令傳遞給什麽人。如此一方面可減少混亂的現象；一方面對下屬也較易控制。3.人員的工作行為，以及人員間的工作關係，須遵循法規的規定，不得摻雜個人喜憎愛惡之情感。換言之，組織內的行為、決策和法規通常都是形式化的，並礙於書面的「官樣文章」（red-tape）裡。4.組織內的職位，應按人員的專長做合理的分配，其工作範圍和權責，也須以法規明文規定之。在這種專業分工的原則下，職位的獲得以技能為主，一個好人若缺乏專業訓練，亦不能獲得職位。5.永業化的傾向。人員的加入組織，雖根據自由契約的方式，並經過公開的考試合格後任用，但除非人員犯錯，並依法規規定加以免職，否則組織不能隨便結束這種契約關係；相反的，人員具有充分自由，隨時隨地脫離組織，具任期的保障，使人員能專心處理事務。6.人員的工作報酬，也有明文規定，而且有固定的薪俸制度，使占有某種職位或從事某種工作者，固定接受某種待遇。薪資的給付依照人員的地位和年資，不能因主管的好惡而有所偏私，並須有獎懲和升遷制度，使人員能安心工作。 Weber 的理性官僚理論受到許多批評，此理論偏向靜態研究，它指出社會結構所要達成之目標，應具有那些特徵與表現，但不能闡明其來龍去脈，或是指出它在短時間內，能夠承受多大變化的壓力，或是說明學習過程、改革和創新與社會制度之動態關係。根據著名的組織學者 W.Bennis 的分析，現實世界存在的官僚體制特徵為（彭文賢，2001：107-108）：1.主管缺乏技術能力 2.武斷的和荒謬的規則 3.非正式組織的破壞或取代正式組織 4.角色間的混淆和衝突 5.不是以理性和法律基礎對待部屬，其所建構的型模與實際世界相去甚遠，其理論更充斥著層級權威與專業知識的對抗，欠缺文化差異的考量，高估官僚行為的理性層次，和只重法規不究結果的弊端。官僚制度為當今社會「必要之惡」，人們既高度依賴官僚體系，以處理現代複雜的經濟、政治問題;又害怕「官僚化」的政治體系會造個人自由的損害。在本質上，官僚政治與民主政治間具有衝突的情境存在，因為官僚政治的目標係以效率和效能為主，但在運作過程中，往往會造成壟斷資訊、抗拒變遷及獨立行事、 24.

(32) 行政管理理論之建構與發展. 緊守法律的官僚作風，或有違背民意等情事。但這些批評無損於 Weber 理論的影響力與學術價值，新起的理論都只是補充其理論之不足，尚不能稱取代其理論。 Taylor 有「科學管理之父」尊稱，其和 Weber 理論最大的差別在於以實際的效率問題為核心，而不太強調組織的社會權力結構問題，在其 1911 年的名著《科學管理原則》（Principles of Scientific Management）一書中提出四項管理原則，成為管理理論的楷模（Rosenbloom,1998：150，林鍾沂 2002： 108-109）：1.管理應對工人所擁有的大部分傳統知識加以研究，並由工作設計，以達成任務的科學法則取代。這需要植基於「動時研究」（time-motion study）之上，以正確無誤的決定履行特定工作活動的唯一最好方法。2.工人應按其生理、智力和心理特性加以科學遴選，而且經過科學管理方法的協助，以助其更具生產力。3.工人應按管理的訓示加以科學的激勵，並透過「按件計酬制」，將生產力與薪資予以聯結，而且給薪的次數，也應科學的決定，以達成最大激勵的旨趣，並對未能達成工作目標者，施以有效制裁。4.工作應該重新安排，以使管理更有責任去設計工作過程和流程，藉以促成效率工程科學之興起。工作專業化是科學管理的工作設計精髓，其假定每種工作應就其每一成分予以簡化、標準化及專業化。科學管理學派重點在於分工、專業與協調，忽略非正式組織、利益的衝突、外在環境等變數，完全根據機械的速度和產出的標準。根據最好且最適當的途徑，以選擇各種動作的捷徑和最佳的方法；至於工人的社會面及其生理上的需要，則完全被遺忘。但是科學管理的效率觀念，卻深深影響到組織理論的發展，諸如：權責的明定、規劃部門與實作部門的劃分、功能組織的設立、控制標準的運用、員工待遇制度之擬定、專業化的分工等概念架構，對後來的組織理論注入了科學管理的元素。 Gulick 在其《組織理論註解》（Notes on the Theory of Organization）一文中強調（Gulick,1992：87-95），政府組織中的問題，和私人企業的問題一 25.

(33) 臺灣公有土地行政管理之研究. 樣，乃在分工的前提下從事協調的工作。當政府想建構新的機關，以履行新的政策時，他提出四個步驟作為行動準繩：1.界定工作目標 2.選擇主管 3. 決定部門的性質及數量 4.建構權威體系，以使主管得以協調控制各部門的活動，也因此顯示出組織設計必然會面臨既想去達成分工與專業化的目的，又想藉由權威結構或層級體制達成協調的矛盾。他更具體提出分部化原則（the principles of departmentalization）作為適當分工之基礎：依目的（purpose）而分工、依程序（process）而分工、依地區（place）而分工、依服務對象（person）而分工12。因此，此理論又稱為部門分工理論（theory of departmentalization）。其所建構的組織理論，目的是在為政府的效能和效率的運作奠定基礎，效率的追求才是政府行政改革的第一要務。行政管理學派認為，必須要建立各種原理原則，以作為管理人員研擬各種正式結構之依據，其基本假設認為各個組織所要達成之目標複雜而多元，所遭遇的環境亦分歧多變，但是組織中結構與程序，總有某種程度之相同性;也就是各種運行過程的基本特質是可以相仿並授受相傳的，從而建立適用於任何組織的普遍性及一般化原則。行政管理學派著重於職責的劃分，強調組織的設計、組織章程、手冊和各種法規之擬定，而忽略政策的全面性與通盤性考量；至於管理控制的具體過程，則缺乏解釋。傳統組織理論強調機械式的組織運作模式，在現代政府組織中有其適用的限制。根據學者的研究（Morgan,1998：31）這種組織方法要能成功的運作，有以下五個前提：1.有明確的任務目標 2.環境相當穩定及具可預測性，. 12. 依目的而分工之組織，係指組織之設立以其工作目標為依據，有事權統一、職責明確、協調方便之優點，但亦有工作程序重疊、本位主義之弊病。依程序而分工之組織，係指組織依工作程序而設立，其特色為將同行同業或具有相同技術者組織起來，其優點為較能運用高度專業知識，能推動細密的分工制度；但因較重視工作程序與技術，忽略整體政策及不受指揮為其弊病。一管轄地區而設立之組織具有適應特殊地方需要，能迅速解決及協調均衡的優點，但易有各自為政、政令無法統一之缺失。依服務人群或管轄之物料所設立之組織，因為與所服務之人群直接接觸，故可減少層級轉呈之拖延，因而提高服務效率，又因專管某種物料，故可提高管理技術。但此類組織不能充分利用分工合作之原則（彭文賢 2001：22-23）。 26.

(34) 行政管理理論之建構與發展. 可確保生產產品適合所需 3.可重複生產相同的商品 4.強調產品品質的精確性 5.可按照事先設計之行動方針具體執行以及人文機器（the human machine）可供使喚，例如麥當勞等速食店之組織設計，即為成功案例。現代社會環境複雜多變，政府組織為因應此複雜多元的現實，在結構設計上已具有社會的特質，舉凡社會所具有的衝突與合作現象，均將滲透於組織中，而在互動互賴之關係中，組織又足以類比為複雜社會之有機體。因之，現代政府組織的設計，不能忽略制度與環境的關係。. 貳、開放系統組織理論的啟示傳統組織理論對環境與組織的關係缺乏考量，1950-1960 年代組織理論學者開始以開放的、整體的及生態的系統研究法，整合並修正傳統組織理論，此時期的代表學者有 T.Parsons﹐F.Kast﹐J.Rosenzweig﹐P.Lawrence﹐J.Lorsch 等人。他們假定任何一個組織，都可自成一個完整的體系，而且與其外在環境保持一種互動的關係。組織的環境對組織的影響很大；同時，組織必須回應環境的影響，才能確保組織之生存。根據 P.Blau 及 M.Meyer 的類型分析，組織與環境關係的理論模型可分為三大類：適應模型（adaptative model）、選擇模型（selective model）、制度模型（institutional model）。其理論要點摘述如下：（朱金池 1998：18-21）一、適應模型學派：此學派認為組織亦受環境的力量所傷害，然而組織有能力調適其環境。又可再細分為認知理論（cognitive theory）、權變理論（contingency theory）、資源依賴理論（resource-dependence theory）。此三種理論共同持有的假定是：環境的變化會導致現存組織內部有秩序的變遷。（一）認知理論：主張行政結構具有兩項主要的功能，一是做複雜的決策，二是完成複雜的任務，其具體做法是把複雜的決策或任務，劃分為. 27.

(35) 臺灣公有土地行政管理之研究. 幾個小決策或小任務，一直到人類有限的理性所能接受的程度為止。因此，一個組織的決策或任務越複雜，其組織結構的分化就越大，組織為適應外在複雜的環境，必須發展內部更為複雜的結構。（二）權變理論：其理論係針對環境的不確定性而發展的，學者 Lawrence 和 Lorsch 認為組織的績效好壞，係於組織是否按照環境不確定性的程度進行分化與協調；當組織環境的不確定性越高，組織越需要加以分化與協調。（三）資源依賴理論：其理論焦點在於組織是否具有高度的分離性（highly segmented）；亦即組織環境係由其他組織所組成，組織與組織間存有資源互相依賴關係，組織應避免對其他組織之依賴，並擴大自己的裁量權。組織若擁有其他組織所需要的資源，則表示其擁有權力；如果組織無法避免對其他組織的依賴，則可能產生長期契約、吸納（cooptation）及組織聯盟的情形，以為因應。二、選擇模型學派：此學派係以組織的進化論（evolution theory of organizations）及組織的人口生態學（population ecology of organizations）為代表。其假定現存的組織單位，在本質上是無法對環境變遷作有目的性的適應，而組織對環境變遷的結果，不是保持靜態不動，就是被新的組織所取代而滅亡。（一）組織的進化論：進化一詞是指逐漸變遷而言，組織變遷的發生有三個階段，變化階段（variation）-組織內部發生變化，大抵透過一些機制，例如：有計畫的變遷、衝突或錯誤。選擇階段（selection）--組織內部發生變化一段時間後，某種特殊的組織形式，對環境的適應顯得比較優異時，選擇就會發生；部分缺乏效能的組織形式會因此而滅亡。保持階段（retention）--在此階段中，環境所喜愛的組織形式逐漸成長，而其他組織形式則逐漸消失。（二）組織的人口生態學：此理論係由 Hanna 和 Freeman 所提出，他們 28.

(36) 行政管理理論之建構與發展. 把組織比擬為人口，認為現存組織由於習慣、沉澱成本（sunk coasts）和既得利益（vested interests）等原因，會產生組織惰性（inertia）使得組織無法變遷。因之，組織變遷就像人口的變遷一樣，是透過新的誕生，老的死亡過程進行；而且同型化（isomorphism）的原則，主宰整個組織變遷的過程，組織與環境特性屬同類型者較易生存，包容性能力較大的環境，更能包容較多的組織。（三）制度模型學派：此模型認為最重要的環境要素是無形的信仰（intangible beliefs）。此種信仰規範組織應如何建構其形式，其基本假定是視組織為制度系統的一部分，組織的信仰必須與制度的信仰同類型，組織才能生存下去。此學派肇始於 1977 年 J.Meyer 和 B.Rowan 兩人在美國社會學期刊（American Journal of Sociology）共同發表一篇名為“Institutionalized Organizations：Formal Structure as Myth and Ceremony”的論文。此後以社會學為基礎的制度理論蓬勃發展，對社會、政治與經濟性的組織，提供新的分析架構與分析單元－制度（institution），特別是在組織與環境互動關係的詮釋，更為周延與詳盡。開放系統組織理論對於組織運作與管理的影響有五點（林鍾沂，2002： 144）：1.重視外在環境的變化－因應環境的變化為組織管理的要務，而非傳統只重視內部結構的設計。2.組織的生存與演化是重要的考量－不同於傳統理論著重特定具體目標之達成，組織如何獲取利用資源，以增加因應彈性，為組織發展之重要目標。3.適應環境的變化成為主要的管理工作－不同的環境需要不同的管理方式和組織型態；尤其在組織追求創新時，動態的專案矩陣組織會優於機械的官僚型模組織。4.提供組織發展的理論與實務基礎－組織如欲與環境保持良好的互動，應致力於重要次級系統的完備。5.對組織生態的新瞭解－組織並非獨立生存的個體，它係屬於廣泛環境中的一部分，隨時受到生態體系關係變化的影響（Morgan,1998：63-64）。開放系統組織理論的組織分析也有缺失：第一、系統理論太過強調環境 29.

(37) 臺灣公有土地行政管理之研究. 變化對組織的影響，其實組織也建構自己風格、理念的系統智慧，學習型組織13理論之發展可補不足。第二、系統理論太重組織功能的一致性和維持動態的均衡，而忽略組織內部權力衝突、本位主義的政治面向。系統分析的觀點認為，構成系統的各個份子或次級系統，會形成功能的互動與互賴性，而達成組織整體一致的因應環境的挑戰，其實組織內部的整合功能未如其樂觀的假定。第三、系統理論極易誤導行政現代化成為工具性的思考，對於系統目標和行政發展的目的，漏而未論。第四、系統理論認為凡能增加組織生存的行為，就是可以鼓勵的；不能符合組織角色者皆應淘汰，其太過著重存在就是合理的無限上綱結果，將讓系統理論成為維護組織的既得現狀，支持在位的權勢分子和講究「目的使手段合理化」的父權控制。. 參、新公共管理的意涵與應用 1980 年代開始，政府再造的風潮席捲世界先進國家。一項新的公部門管理模式正以不同的化身14，卻有相同的內涵，建構新的行政管理典範15，支配整個二十世紀的公共行政傳統模型呈現出典範遞移。在政府環境脈絡下的官僚理論，正被經濟理論與市場供給的管理主義所取代；最後更進一步以「新公共管理」（New Public Management，簡稱 NPM）稱之。這項理論的發展企圖擺脫傳統官僚體制陷溺於層級節制的嚴密控制、狹隘的效率觀、政策. 13. 彼得•聖吉（Peter M. Senge）所提出，將系統動力學與組織學習、創造原理、認知科學、群體深度對話與模擬演練遊戲融合，發展出的組織藍圖，在其中，人們得已由工作中活出生命的意義，實現共同願望的學習型組織。＜第五項修鍊＞一書為其研究成果之結晶。 14 這個新模式的名稱各異，包括「管理主義」（managerialism）、「新公共管理」（new public management）、「市場導向的公共行政」（market-based public administration）、「後官僚典範」（post-bureaucratic paradigm）、「企業型政府」（entrepreneurial government）等皆屬之。 15 公共管理是否能成為公共行政的新典範，學者間有不同看法。B.Bozeman 對於公共管理未來的整合與發展頗為樂觀，但 C.Hood 則認為新公共管理是一種潮流之迷思，以為企業化政策就是改造政府的萬靈丹，卻忽略了移植背後的歷史與文化意義。此外，公部門的公共性（公平、正義、保障弱勢）與私部門的市場機制（優勝劣敗）有極大差異，這些都是公共管理的發展障礙。我國的行政學者吳瓊恩教授也有類似的觀點。嚴格來說，公共管理是新的研究途徑（approach），要成為新的典範（paradigm）雖仍有爭議，但近年來整個行政管理的研究重心已向管理理論偏頗卻是不爭的事實。 30.

(38) 行政管理理論之建構與發展. 執行程序不確實與抽象的公共利益問題，而依循後官僚典範強調預見性的（anticipatory）、策略性的（strategic）、結果導向（results directed）、主管領導（executive leadership）、市場取向（market oriented）、顧客導向（customer driven）以及企業家精神（entrepreneurial）等方向發展（Overman & Boyd， 1994）。英國倫敦政經學院教授 C.Hood 認為公共管理是一股更能符合官僚體制需求、政府更具企業化，以及更重視管理者角色的風潮，其中「公共」一詞代表政府與公共服務的專業知識與實務，而「管理」則意味著政府與公共服務擷取企業管理的方法論，進而重視公共服務傳遞的「生產再造」（production engineering）的面向。新公共管理包含七項重要特質：（Hood，1991：4-5） 1.專業管理公部門：放手授權給專業人士，管理公共部門並承擔責任。這表示讓管理者管理，或者如 Hood 所稱「從被任命的高層人士中，進行積極的、明顯的、裁量性質的控制」。其中典型的管轄權便是「課責需要明確的行為責任的劃分」。2.明確標準衡量績效：目標必須明確，績效必須能夠加以測量，而且課責需要明確的目標描述，效率需要對目標投以「嚴厲的眼神」。 3.強調結果導向：重視實際成果（results）甚於程序（procedures），特別強調產出控制（output controls），資源是根據所衡量的績效來分配。4.公部門單位的解體（desegregations）：在公部門中加入分權觀念，打破本位主義，破除單位與單位間之藩籬。規模較大的機關瓦解為「以產品為中心的企業化單位」，其資金獨立，且在一定距離的基礎上與其他單位打交道。這種做法的合理性，在於需要建立可管理的單位，並且在公部門的內部和外部，皆能獲得特許約定所帶來的效率優勢。5.引進市場競爭機制：降低施政成本及提高服務品質。這牽涉到契約條件與公開招標程序的活動，而其合理性在於運用競爭的手段，作為降低成本並提升標準的關鍵。6.運用私部門的管理風格：強調借用私人企業的管理方式，揚棄軍事型態的公共服務倫理，以及任用與敘薪方面的彈性，需要使用獲得驗證的私部門管理工具於公部門之中。 31.

(39) 臺灣公有土地行政管理之研究. 7.重視資源的有效運用：在資源利用上重視紀律與節約成本，Hood 將此市為削減直接成本、提升勞動紀律，抵制工會的需求，限制對企業的順從成本，其合理性一般是由於需要監控公部門對資源的需求，而且作為更多，花費更少。在公共管理中，經濟思想已經取代高層官僚人員，對於公共行政傳統理論的信仰，經濟學家認為政府本身就是限制經濟成長與自由經濟的問題所在，較小規模的政府可透過經濟效率的改善，來增進總體的福利水準。市場不會向政府一樣透過官僚體制去強迫人民作某些事，在市場中「自由」與「選擇」取代政府的「奴隸」。因此，市場在各個層面上都比政府優越（Friendman， 1980；林鍾沂、林文斌 1999：14-20）。這種經濟思想的變遷影響政府官僚體系，特別是公共選擇理論（public choice theory）、授權人/代理人理論（principal/agent theory）以及交易成本理論（transaction cost theory）。公共選擇理論認為政府過於龐大且無效率，官僚體制限制了個人自由，顧客自行選擇比官僚的命令佳。因此，政府的權力應予以削減，而且傳統官僚模型無法提供等同於市場的誘因結構與報酬。官僚體制比市場過程更沒有效率。官僚人員就像其他人一樣，並非受到公共利益的驅使而採取其行為，他們同樣被假設是根據個人私利的動機而行為。公共選擇理論一般所推斷「最佳的」結果，涉及到市場動力所扮演角色的極大化，以及政府所扮演角色的極小化，倘若政府在供給財貨和服務時，可降低其所扮演的角色，則整體經濟皆將同時受益，市場擁有較佳的課責機制，而與官僚體制沒有負責對象形成強烈對比。將公共選擇理論應用於政府的環境中，最顯著的是允許競爭與選擇，並且儘可能的將各種活動交由私部門來處理，從福利到交通管制的計畫設計，公共選擇均已成為強而有力的工具。它為公部門退出某些活動提供理論上的支持。但是，市場機制並非在所有環境中都能運作得當，它對個人理性的假定過於全面性，而忽略公務員任何無私或公共精神的行為。授權人/代理人理論特別著重於課責關係上，該理論是因應私部門而發展 32.

(40) 行政管理理論之建構與發展. 出來的。其目的在解釋私人公司中經理人（代理人）與股東（授權人）間目標的歧異。股東希望利潤極大化，而經理人可能以追求長期的成長和自己的高薪為重。公司可能不必然會為了股東的利益，而追求利潤極大化，因為所有權和控制權的劃分，削弱了股東的權力。代理人理論試圖為代理人尋找出誘因結構，以符合授權人的利益。基於公司被接管或破產的可能性存在，代理人的活動受到股東的監督，而不負責執行的董事會，則可能縮減管理的裁量權。此外，為確保其行為順服於授權人的期待，代理人應該有詳細列舉其權利義務關係的契約。代理人理論應用於公部門後，出現窒礙難行之處，因為很難決定在公共事務中誰是授權人及主理人之利益為何，而且公共服務的授權人是選民，但他們的利益如此分散，幾乎不可能有效的控制代理人。對於公部門應儘可能增加簽約外包的主張而言，這個理論提供一種動力，透過這種方式可以使機關間的關係，類似於私部門而被認為可以使其工作表現更佳。縮減政府規模和引進契約制度至公部門一樣，兩者都是為員工和組織，而這些安排都有正面和負面的誘因，倘若將公共活動外包出去，將產生確實履行承諾的問題。交易成本理論則指出在何種環境下，公司將較偏好採用市場測試（market testing）及外包方式，更甚於公司自己的內部生產。同樣的問題應用於公部門，若某些交易透過外包方式，可以降低行政成本，並提供競爭性，可減少政府花費。但是，有些公部門規定，交易必須以市場測試的方式為之，而發現採用內部提供的方式較佳。簽約外包不應被認為總是可以生產出較佳的結果，因為當購買者與提供者間屬於一種複雜賽局（complicated game）時，所欲購買財貨和服務的性質，以及契約的詳細內容，在獲得可欲的結果上，均具有決定性的力量。新公共管理理論的發展，促成二十世紀的政府再造運動，政府體系以技術理性（technical rationality）為主要基底，引進競爭的市場機制以及有效的變遷策略，促成行政組織的整體轉型。藉由新公共管理與管理主義的有效措 33.

(41) 臺灣公有土地行政管理之研究. 施，重新建構行政文化、公務人力、權責歸屬、獎懲制度以及目標任務等層面，期能大幅提高政府部門的效率效能、適應能力、革新能力以及治理能力。（林鍾沂、林文斌 1999：45）政府以各種形式朝向民營化的運動、簽約外包、降低政府支出等，都顯示出管理理論之影響。流程再造的行政革新、電子化政府的知識管理、BOT 的公私合作模式，都是政府部門促進管理效能的行政管理模式；也是新公共管理理論的應用模式。. 第二節土地管理理論之形成與建構由於台灣地狹人稠，土地競爭十分激烈。因之，為了滿足今後的發展需求，保留適當土地也是一項重要的措施，公有土地應基於此種目的所使用與發展。土地管理之首要目標，即為採用永續發展的管理體制，去發展各種管理的工具與策略。. 壹、永續發展歷程何謂永續發展？先從其發展歷程看起，能夠進一步了解整個脈絡體系，永續發展最早是出現在關於生態環境的議題上，此後不斷有人提出相關見解。以下即是聯合國在推動一連串的永續發展之議程與內容，茲列於表 2-1，以利於對永續發展意涵之探討。. 表2-1 年度宣言. 永續發展歷程表內容. 1970 國際社會科學評議會發表主張「享受環境⋯不受侵害健康與福利之因素東京宣言. 荼毒⋯之權利，以及維護自然資源⋯ 含自然美，為當代應留給未來世代之遺產⋯之權利， 34.