第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
本章主要論述研究動機與目的，並說明論文內容結構設計、研究之範圍 與限制，亦將相關研究文獻予以整理歸類，介紹說明現行公有土地管理法制 現況，以為後續章節研究之基礎。
第一節 研究動機與目的
土地係國家之資源，但在所有權的處分上係列為不動產，其如何管理將 關係國家的發展與個人的生計能力，實有其值得研究之處。
壹、研究動機
台灣地區有限的土地資源，已成為政府目前實施各項經建計劃時，最難 克服的問題之一。因此，如何發揮最佳的土地使用效率，實為當前土地政策 的重點。私有土地透過自由市場機能的運作，以滿足私人在土地收益上（效 用）最大的慾望，從促進經濟生產效率的目標來看，無疑為最佳或最有效的 土地使用模式，但對於公共設施、公用設備等公共財，屬於生活品質不可或 缺的生活要素，以及具有公共利益之土地利用方式與目的，卻不可能完全期 待私有地主的慷慨提供。相對於私有土地的「自私自利」，公有土地因土地 產權屬於各級政府所有，且具下列特性，其行政管理策略與私有土地有相當 大的差異，實值得加以深入探討，並為未來土地政策的發展重心之一：（一）
主權屬於國民全體－依中華民國憲法第 143 條「中華民國領土內之土地屬於 國民全體。」，公有土地在利用效益上應考量的是國民全體效益。（二）土 地面積相對較大
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－公有土地遍佈台灣全省，幅員遼闊，面積廣大，土地種 類各異。（三）配合政策能力最高－公有土地之行政管理權屬於各級政府，
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截至民國 96 年止，我國各級政府擁有之土地，占台灣地區總面積近三分之二，總面積達 245.7 萬 公頃。透過行政體系的運作，可適時配合公共政策需求。（四）可以不計最大生產 收益
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－公有土地之期待效用並非全然表示在生產收益上，而應以全體國民 之受益程度衡量。（五）能介入進而左右土地市場－公有土地挾其數量上的 豐富資源，行政管理體制則有法定的相當職權，很容易影響土地市場之供需 與價格體系。（六）須特別著重社會公平3
－公有土地在追求經濟生產效率 與社會公平正義的天平上，須特別著重公共利益的實現。因之，其在角色定 位上以公共性為優先考量。公有土地之權屬依土地法第四條規定，分為國有、直轄市有、縣（市）
有、鄉（鎮、市）有四級，在管理層級上應是互相獨立，但又可透過撥用手 續相互流用，行政管理方式複雜，管理政策之擬定須有分級分權之考量。國 有土地及鄉（鎮、市）有土地，更因無土地法第二十五條之明文限制，其管 理方式有不受民意機關監督之盲點。一般而言，政府機關及社會大眾均對對 公有土地具有公共性及社會性的價值賦予高度期待，因而反映在公有土地之 政策制定及管理方式上，例如公地公用，只租不售原則、公地資源永續利用 等觀念，但不論是政策宣示或學術研究，所謂公有土地，雖均概指土地法所 稱這四級公有土地，實際分析之，卻可發現其討論主題應只適用於國有土地 而已。此四級公有土地在政府層級定位及機能之不同，從而其衍生之土地管 理體制與策略，自不完全相同，當然不能一概以「公有土地」視之。其在法 制面，該四種土地有不同的管理規定，卻在政策面有以公共性統一衡量之矛 盾。公有土地產權雖屬公有，但管理機關則因公用及非公用而有不同，其土 地管理之效益與處理之程序均有差別，對公共利益之實現，也應有不同之衡 量標準。如能從制度環境與政策功能，兩大面向分析各級公有土地的利用特 性，並結合探討各級政府的公地管理組織體制與行政管理效能，突破現行公
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政府機關之職權為執行社會財富重分配、維護社會安全與實現社會正義，而公有土地正是政府機 關遂行公共服務、公共投資，以達成社會公平之工具，其效用考量有別於一般私有土地。3
行政學者 Carl J.Friedrich 曾言：「行政是政府的核心」，Curtis Ventriss 則補充：「行政雖是政府的 核心，但公共才是國家的重心。」（林鍾沂，2001：714）公有土地之行政管理也因此具有公共性地政策上，僅視公有土地為資產財源的保守觀念，以及行政組織體制上管理 功能的僵化，促使各級公有土地發揮其應有的公共效益，將有助於政府各項 經建計畫的執行，臺灣地區的土地政策，亦將因公地資源得以有效利用管 理，而更具活力與彈性，並得以與政治發展、經濟發展、社會福利、民眾心 理等其他領域之發展相互支援
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，更切合地盡其利，資源永續之土地政策本 旨。公有土地之行政管理層面，並不只限於土地產籍資料之清理與整理，舉 凡使用、收益、處分、各級政府間的土地撥用等，均應列入研究範疇
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。透 過深入分析現階段公有土地之行政管理問題，並予以歸納分類，將可了解問 題之核心，進而建立課題，提出合理的解決方案。管理工具在公部門的廣泛 應用，使公共管理成為新世紀公共行政之主流。公共組織面臨的制度環境是 一個政經領域分界模糊的複雜環境，印證於公地政策，其將影響到國家經濟 的發展，各級政府財政收入來源之挹注，全民社會公平正義之實現等，其制 度與政策面即涵蓋了經濟、財政、社會等領域，傳統單向的政策分類領域，無法適應新的政策需求。策略規劃與策略管理的應用，使公有土地的行政管 理可以廣泛的包含：財務資源管理、公共組織的設計、組織間關係的管理，
促進行政革新的效能分析
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等。全面性的探討公地管理組織與制度環境之應 對關係，並應用於公地管理組織體制之設計與行政管理模式之建立，強化中 央與地方政府分級、分權、分責的行政體制，具體推展於各級公有土地之行 政管理，有效整合土地政策與公共管理的目標與手段，體現公有土地行政管 理之最佳效益。因之，如何運用公共管理理論結合創新的公地產權用益政 策，將開創公有土地行政管理之學術研究另一新的領域。
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公地政策為土地政策之一環，土地政策非獨立於政府行政體制之外，其功能制定與目的實現均與 政府社會、政治、經濟各領域互有關聯，並相互支援（李承嘉，1998：225）。5
參見土地法第 25 至 27 條、國有財產法及公有土地經營及處理原則之立法內容。6
策略規劃的理論與實務源於企業界，其影響組織的本質、作為與使命之基本決策及行動。在行政 管理新發展的領域，例如：公共組織的行銷策略、資訊資源的管理等，亦有顯著的成效（吳瓊恩等 著，2001：120）。因此，本論文希望能透過行政管理理論與土地管理策略的結合應用，政 策功能性與制度環境面的綜合思考，討論台灣公有土地之行政管理議題，提 供政府機關制定公地政策之參考，並期能發揮結合地政學術與公共管理學術 兩大領域的統合效益，為未來土地行政管理學奠定學術研究之基礎
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。貳、研究目的
（一）研究問題
公有土地之本質在國民經濟上之意義，具有公共性；但在產權上之屬 性，則具有財產價值。因此，在現行政府體制中均以財產視之，而以財產管 理為其行政管理模式，卻無法呼應其在公共性上之公平正義要求。本研究所 探討之內容，期望能重新分析公有土地之定位，以及各級公有土地之政策與 行政管理模式之差異，並順應世界潮流，應用新公共管理之模式，探討未來 公地管理策略的發展趨勢。
（二）研究目的
針對上述問題，本研究有三點研究目的：
1.檢討分析中央與地方層級之公有土地屬性與定位之差異。
2.以公地撥用為例，利用流程再造理論，檢驗並設計新的公有土地行政 管理模式。
3.應用永續發展理念，評估現行公有土地之處理模式；並援用新公共管 理觀念，探討臺灣公有土地之行政管理策略，以知識管理、委託開發 等管理方式為討論議題，提供政府機關制定公地政策之參考，並期能 開創公有土地行政管理策略之新領域。