第二章 行政管理理論之建構與發展
第一節 行政管理理論之回顧與前瞻
行政管理理論之發展，已有一百年之歷史，期間可分為： 壹、傳統組織理論的省思
傳統組織理論盛行於 1900 至 1930 年代，此理論認為組織是一個靜態、
穩定且機械式的封閉系統，一方面不太重視與外在環境的互動；另一方面又 強調組織內部工作的劃分，權力的運用，指揮統一，階級服從，專業分工和 嚴密的控制。主要代表學者有主張科學管理理論（The Theory of Scientific Management）的 F.Taylor，強調行政管理理論（Administrative Management Theory ）的 L.Guilck，以及官僚制度理論（The Theory of Bureaucracy）的 Max Weber。
Weber 的官僚型模（the bureaucratic model）是基於「合法而理性的權威」
的理念出發，一個建構完整的合法而理性的官僚制度會特別突顯六項特點
（彭文賢 2001：10-11）：1.組織裡，每一成員有固定和正式的執掌，依法行 使職權。換言之，在官僚體制下，每個人有固定的職責；以法規嚴格限制的 方法，賦與命令權，以行使固定的職責；人員的盡責任和享受權利，都有一 定的途徑可循，而且只有具備一定資格的人，才能被雇用。2.層層節制的權 力體系，使組織內的每一個人，都能明確的知道，該從什麼人取得命令，並
將命令傳遞給什麽人。如此一方面可減少混亂的現象；一方面對下屬也較易 控制。3.人員的工作行為，以及人員間的工作關係，須遵循法規的規定，不 得摻雜個人喜憎愛惡之情感。換言之，組織內的行為、決策和法規通常都是 形式化的，並礙於書面的「官樣文章」（red-tape）裡。4.組織內的職位，應 按人員的專長做合理的分配，其工作範圍和權責，也須以法規明文規定之。
在這種專業分工的原則下，職位的獲得以技能為主，一個好人若缺乏專業訓 練，亦不能獲得職位。5.永業化的傾向。人員的加入組織，雖根據自由契約 的方式，並經過公開的考試合格後任用，但除非人員犯錯，並依法規規定加 以免職，否則組織不能隨便結束這種契約關係；相反的，人員具有充分自由，
隨時隨地脫離組織，具任期的保障，使人員能專心處理事務。6.人員的工作 報酬，也有明文規定，而且有固定的薪俸制度，使占有某種職位或從事某種 工作者，固定接受某種待遇。薪資的給付依照人員的地位和年資，不能因主 管的好惡而有所偏私，並須有獎懲和升遷制度，使人員能安心工作。
Weber 的理性官僚理論受到許多批評，此理論偏向靜態研究，它指出社 會結構所要達成之目標，應具有那些特徵與表現，但不能闡明其來龍去脈，
或是指出它在短時間內，能夠承受多大變化的壓力，或是說明學習過程、改 革和創新與社會制度之動態關係。根據著名的組織學者 W.Bennis 的分析，
現實世界存在的官僚體制特徵為（彭文賢，2001：107-108）：1.主管缺乏技 術能力 2.武斷的和荒謬的規則 3.非正式組織的破壞或取代正式組織 4.角色間 的混淆和衝突 5.不是以理性和法律基礎對待部屬，其所建構的型模與實際世 界相去甚遠，其理論更充斥著層級權威與專業知識的對抗，欠缺文化差異的 考量，高估官僚行為的理性層次，和只重法規不究結果的弊端。官僚制度為 當今社會「必要之惡」，人們既高度依賴官僚體系，以處理現代複雜的經濟、
政治問題;又害怕「官僚化」的政治體系會造個人自由的損害。在本質上，
官僚政治與民主政治間具有衝突的情境存在，因為官僚政治的目標係以效率
緊守法律的官僚作風，或有違背民意等情事。但這些批評無損於 Weber 理論 的影響力與學術價值，新起的理論都只是補充其理論之不足，尚不能稱取代 其理論。
Taylor 有「科學管理之父」尊稱，其和 Weber 理論最大的差別在於以實 際的效率問題為核心，而不太強調組織的社會權力結構問題，在其 1911 年 的名著《科學管理原則》（Principles of Scientific Management）一書中提出四 項管理原則，成為管理理論的楷模（Rosenbloom,1998：150，林鍾沂 2002：
108-109）：1.管理應對工人所擁有的大部分傳統知識加以研究，並由工作設 計，以達成任務的科學法則取代。這需要植基於「動時研究」（time-motion study）之上，以正確無誤的決定履行特定工作活動的唯一最好方法。2.工人 應按其生理、智力和心理特性加以科學遴選，而且經過科學管理方法的協 助，以助其更具生產力。3.工人應按管理的訓示加以科學的激勵，並透過「按 件計酬制」，將生產力與薪資予以聯結，而且給薪的次數，也應科學的決定，
以達成最大激勵的旨趣，並對未能達成工作目標者，施以有效制裁。4.工作 應該重新安排，以使管理更有責任去設計工作過程和流程，藉以促成效率工 程科學之興起。工作專業化是科學管理的工作設計精髓，其假定每種工作應 就其每一成分予以簡化、標準化及專業化。
科學管理學派重點在於分工、專業與協調，忽略非正式組織、利益的衝 突、外在環境等變數，完全根據機械的速度和產出的標準。根據最好且最適 當的途徑，以選擇各種動作的捷徑和最佳的方法；至於工人的社會面及其生 理上的需要，則完全被遺忘。但是科學管理的效率觀念，卻深深影響到組織 理論的發展，諸如：權責的明定、規劃部門與實作部門的劃分、功能組織的 設立、控制標準的運用、員工待遇制度之擬定、專業化的分工等概念架構，
對後來的組織理論注入了科學管理的元素。
Gulick 在其《組織理論註解》（Notes on the Theory of Organization）一文 中強調（Gulick,1992：87-95），政府組織中的問題，和私人企業的問題一
樣，乃在分工的前提下從事協調的工作。當政府想建構新的機關，以履行新 的政策時，他提出四個步驟作為行動準繩：1.界定工作目標 2.選擇主管 3.
決定部門的性質及數量 4.建構權威體系，以使主管得以協調控制各部門的 活動，也因此顯示出組織設計必然會面臨既想去達成分工與專業化的目的，
又想藉由權威結構或層級體制達成協調的矛盾。他更具體提出分部化原則
（the principles of departmentalization）作為適當分工之基礎：依目的
（purpose）而分工、依程序（process）而分工、依地區（place）而分工、
依服務對象（person）而分工
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。因此，此理論又稱為部門分工理論（theory of departmentalization）。其所建構的組織理論，目的是在為政府的效能和效率 的運作奠定基礎，效率的追求才是政府行政改革的第一要務。行政管理學派 認為，必須要建立各種原理原則，以作為管理人員研擬各種正式結構之依 據，其基本假設認為各個組織所要達成之目標複雜而多元，所遭遇的環境亦 分歧多變，但是組織中結構與程序，總有某種程度之相同性;也就是各種運 行過程的基本特質是可以相仿並授受相傳的，從而建立適用於任何組織的普 遍性及一般化原則。行政管理學派著重於職責的劃分，強調組織的設計、組織章程、手冊和 各種法規之擬定，而忽略政策的全面性與通盤性考量；至於管理控制的具體 過程，則缺乏解釋。
傳統組織理論強調機械式的組織運作模式，在現代政府組織中有其適用 的限制。根據學者的研究（Morgan,1998：31）這種組織方法要能成功的運 作，有以下五個前提：1.有明確的任務目標 2.環境相當穩定及具可預測性，
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依目的而分工之組織，係指組織之設立以其工作目標為依據，有事權統一、職責明確、協調方便 之優點，但亦有工作程序重疊、本位主義之弊病。依程序而分工之組織，係指組織依工作程序而設 立，其特色為將同行同業或具有相同技術者組織起來，其優點為較能運用高度專業知識，能推動細 密的分工制度；但因較重視工作程序與技術，忽略整體政策及不受指揮為其弊病。一管轄地區而設 立之組織具有適應特殊地方需要，能迅速解決及協調均衡的優點，但易有各自為政、政令無法統一 之缺失。依服務人群或管轄之物料所設立之組織，因為與所服務之人群直接接觸，故可減少層級轉 呈之拖延，因而提高服務效率，又因專管某種物料，故可提高管理技術。但此類組織不能充分利用可確保生產產品適合所需 3.可重複生產相同的商品 4.強調產品品質的精確 性 5.可按照事先設計之行動方針具體執行以及人文機器（the human
machine）可供使喚，例如麥當勞等速食店之組織設計，即為成功案例。現 代社會環境複雜多變，政府組織為因應此複雜多元的現實，在結構設計上已 具有社會的特質，舉凡社會所具有的衝突與合作現象，均將滲透於組織中，
而在互動互賴之關係中，組織又足以類比為複雜社會之有機體。因之，現代 政府組織的設計，不能忽略制度與環境的關係。
貳、開放系統組織理論的啟示
傳統組織理論對環境與組織的關係缺乏考量，1950-1960 年代組織理論 學者開始以開放的、整體的及生態的系統研究法，整合並修正傳統組織理 論，此時期的代表學者有 T.Parsons﹐F.Kast﹐J.Rosenzweig﹐P.Lawrence﹐J.Lorsch 等人。他們假定任何一個組織，都可自成一個完整的體系，而且與其外在環 境保持一種互動的關係。組織的環境對組織的影響很大；同時，組織必須回 應環境的影響，才能確保組織之生存。根據 P.Blau 及 M.Meyer 的類型分析，
組織與環境關係的理論模型可分為三大類：適應模型（adaptative model）、
選擇模型（selective model）、制度模型（institutional model）。其理論要點摘 述如下：（朱金池 1998：18-21）
一、適應模型學派：此學派認為組織亦受環境的力量所傷害，然而組織 有能力調適其環境。又可再細分為認知理論（cognitive theory）、權變理
一、適應模型學派：此學派認為組織亦受環境的力量所傷害，然而組織 有能力調適其環境。又可再細分為認知理論（cognitive theory）、權變理