行政組織與制度的困境

臺北市參與式預算作為一項以擴大公民參與為目的的政策，不同於以往由 上而下的政策制訂方式，而是透過區公所、里長、陪伴學校、民政局及相關局 處，層層配合形成一套臺北市獨有的官學合作發展模式。因此，本節以探討上 述提及之行政組織造成的困境為主，經筆者研究發現主要為參與民眾以里長動 員為主、議員在參與式預算中的影響、辦理時間集中平日白天等三項困境。

壹、 參與民眾以里長動員為主

區公所在住民大會場次、人數與成案件數的壓力下，卻面臨自主報名人數 不足的困境，因此政策推動至今，目前各區最常見的作法都是尋求以里長動員 的民眾為主要參與者。然而，受到里長請託前來的民眾，多數人沒想法，只是來 湊人數 ，或幫忙投票，導致民眾參與態度消極。而有機會選上的提案，里長帶 來的案子會佔大多數，並且因里長帶來的里民，年齡層普遍偏高，因此產出的 提案也會形成特定的偏好。

很多都是里長拜託來的，或是來打發時間的，也有為了餐盒的，只有少數的 人真的有帶提案。（B1）

主要都是里長動員來的，其次還有一些學生場，學生有時候也都會問說這 場是不是有動員，為什麼有些案子的票特別高。（B2）

區公所的人數壓力，因為他總不可能今天要辦的時候，裡面只有 3 個人，

那連投票都沒辦法投票。那開一桌還是兩三桌。參與民眾 88%的人來是重複來 的。通常里長都連任。所以能夠找到人差不多也是那些。（A2）

里長動員所造成的影響很多，其中一部分是，一些積極提案的里長，當他可 以帶足夠的人數前來，那提案便有很高的機會通過，此時住民大會變成是人數 的較勁，而非以提案內容去考量投票，過程中也喪失了政策初衷下的審議精神。

當你要請這些人（里長）來的時候，那些人想贏。……那如果每一個你進來

51

的人都是贏的，結果就沒有人想要輸嘛。然後對那沒有人想要輸的情況下來講，

他們就開始在比人數。(A2)

另一項出乎意料的發現是，過去筆者會將里長視為參與式預算的得利者，

私以為這是對里長有利的管道資源。但是研究發現，並非全是如此。有些行政 區的里長其實並不愛參加住民大會，來了也不一定有提案。研究發現是，這和 某些區公所文化有關，有些區公所會認為這是在擾民，因此沒有積極去要求里 長一定要提案。加上並非所有里長都將參與式預算視作達成政績的管道，因此，

有一部分的里長，會認為他只是在協助區公所完成績效而已。

這樣的情形，筆者亦在某場次看過，當天桌內有一名里長，沒有帶任何提 案，且在開場五分鐘後便離席了，據了解他只是來幫忙查看人數有沒有達標。

而當天在桌內沒有里長提案的情形下，桌內的被動員來的里民也沒有提案的意 願，反而像是來聊天聯絡感情的。最後是靠著當天桌內唯二非動員的年輕人提 案，過程中沒有人發表想法，因此僅花不到半小時便寫完海報，使活動失去了 審議提案的功能，只是流於形式。事後提案人也向區公所人員表達不滿，表示 未來不希望再和動員的民眾放在同一桌。

因為ＯＯ區的行政人員不喜歡做這件事情所導致的結果。他對找人這件事 情非常的消極，沒有積極想要醞釀提案出來。區公所要給這個指令，那他也沒 辦法要求，因為有些這種東西都是魚幫水、水幫魚，所以通常有的時候跟里長 說區公所又需要人了。然後里長就勉為其難的說，要不然誰誰誰去，或者是就 想一想之前有沒有人提，或者是之前有人跟他爭取什麼。……真正在桌上的時 候，我跟你說，這些人真的覺得來參加太像是一個負擔。……這些人用其他的管 道都比走參與式預算快。那他願意來是愛的力量，然後里長也是被消耗的。很 少有里長把參與式預算當成他的政策工具。（A2）

據受訪者指出，也曾遇有里長在投票前有傳紙條拉票的情形，或是曾受到 里長私下請託自己多多照顧他的提案。再者，雖然理想的審議環境，強調去身

52

分化下的平等關係，但是實際上的住民大會，會在開場一一介紹各里的里長，

感謝他們的參與，有些里長也直接身穿里長背心入桌。從上述情形，可以得知，

當里長來提案，他的優勢是非常大的。筆者可以理解，站在里長的角度，他的作 為是爭取提案的通過，以取得這份資源。因此動員民眾投票，也是合情合理。真 正造成審議精神喪失的原因，並不在里長，而是制度設計的問題。

因為制度設計的初衷，原是希望開放公民審議，一同發想政策提案，但顯 然在這個部分，以動員投票為主的情況來說，大大侷限了原本政策預期的作用，

反而多花費了許多行政成本，去取得原先里長手中欲提出的案子。

住民大會上曾有某個里的里長在投票的時候，寫一張紙條，傳給所有桌的 人，請他們幫我投哪幾票。會寫數字在紙條上配票。有的人就問說，他們都是里 長找來的，那我們這些案子沒有人怎麼辦，我那時候也不知道怎麼回答。後來 我問民政局的副局長，他是說里長既然有能力找那麼多人來，就表示這個案子 有他的效益在。除此之外，那些沒過的提案市府也都會一個個看過，如果有好 的提案，還是會去做，只是沒有提案人。但我覺得如果今天年輕人的提案有通 過，他以後放在履歷裡，也會覺得很光榮，所以我還是認為投票的事情不能只 是這麼看。我記得曾經有里長私下請託我多照顧提案，如果里長的案子沒過，

有時候會來質問。(B1)

總的來說，當里長動員為主的參與者已經是參與式預算的常態時，可以怎 麼看待與有何改善之處？筆者認為，雖然自主報名的人數並不樂觀，仍可透過 提升誘因以嘗試吸引不同民眾參加，然而也有資深桌長分享了他們在心態上以 及實際的執行技術上，如何在能力範圍內，去改善這樣的情形，將這個場合的 效益發揮到極大化。其中有受訪者提到他早年其實也不大能接受這樣的情況，

卻在後來的心態上有了新的思考與的轉變：

我是這麼看待這件事的，如果審議的本質是溝通、平等、傾聽。當我們在桌 內的時候會儘量想要收集每一個人的意見，每個人有能夠說話的機會。可是如

53

果要界定積極公民才有能力或是才能夠開啟那個政策窗，坐到這個談判桌的時 候，你會發現一個謬誤的一點是，為什麼不是在這些不同程度的公民身上，有 些人可能比較被動、有些人不願意參與公共事務、有些人很激動、有些人有特 定的立場的情況下。這群人也必須在對談的過程中也存在呀，他才能夠真的是 模擬我們本來的社會的那種情況。（A2）

除此之外，也有桌長分享在自己的職責內，所能做到的處理方式：

站在桌長的角色，以一個促進討論的人而言，我覺得對這件事涉入太多價 值判斷，可能會有負面的效果。其實當今天我到現場，如果發現桌內的組成就 是動員的人來的比較多，其實是沒有太多能力去處理這件事的，對我來說，你 只能順著這個情境，在這個情境之下，我們這麼面對這群人，一起好好討論事 情，這個是我會去調整的。有些人看待審議的方式是，一群人坐下來好好談有 哪些問題，再來討論哪些問題比較重要，以及如何被處理，這是一個預設的理 想。但現實是，會有人是已經帶了提案來，甚至也動員了人前來，那就無法照著 原先的設定的劇本去走，這一群人他已經想好他要提什麼了，那桌長能做的就 是，問那些少數的人，有沒有什麼意見，盡量幫助大家把意見表達清楚，少數的 人的意見也有可能讓提案變得更好，讓整桌思考的更周全。我還是會問少數的 人有帶來什麼樣的提案，就看他們如何去表達及說服其他的人。(A1)

貳、 議員角色的影響

據筆者觀察幾乎每場住民大會都有議員出席的身影，通常會在開場或場中 會與民眾致辭，主要是前來表達對此政策的支持。臺北市參與式預算原先是以 作為代議政治的補充管道為出發，並不是為了取代代議士的工作，照理說，只 是將代議政治所未能全面照顧到的需求，透過這個管道尋求解決看看。然而，

筆者在某場次參與觀察中，竟曾經出現有議員直接入桌指導民眾該如何投票的 情形，當下也確實影響了民眾的投票意向，甚至在桌內討論過程中直接告訴民

54

眾，這其中的某幾個案子，可以直接交由議員處理，不需要去透過參與式預算，

當下引起了桌長不滿，造成場面一度尷尬，議員後來默默走開。

上述之衝突情形，筆者認為背後傳遞出的訊息，其實是因為現行制度上存 在代議士與參與式預算權責不清的矛盾，以及政策執行時程序受干擾的問題。

雖然這在實務上，也許只是偶發的事件，然而，當每個場次都出現代議士 的情況下，往後面對上述之事件，公民究竟是以代議士管道為優先，或是繼續 原本手邊的參與式預算？

總的來說，筆者認為在這項制度設計底下，對於代議士以及參與式預算的 權責分配，以及程序規範，政府應給出更明確的指引原則，以避免上述之情況 發生。筆者同時也可以理解，議員的支持，可以讓這個參與式預算這個政策的

總的來說，筆者認為在這項制度設計底下，對於代議士以及參與式預算的 權責分配，以及程序規範，政府應給出更明確的指引原則，以避免上述之情況 發生。筆者同時也可以理解，議員的支持，可以讓這個參與式預算這個政策的