如何行使公法上不當得利返還請求權之爭訟

83 劉建宏，「行政主體間行使公法上返還請求權之法律途徑－中央健保局得否以行政處分命台北市 政府給付健保費之補助款？」，台灣本土法學雜誌，第 84 期，第 8-10 頁，2006 年 7 月。

84 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht,5, Aufl., S.437, München 1998.;

Detterbeck/Windthorst/Sproll, Staatshaftungsrecht, S.449, München 1998.; 轉引自，劉建宏，「行政主體 間行使公法上返還請求權之法律途徑－中央健保局得否以行政處分命台北市政府給付健保費之 補助款？」，台灣本土法學雜誌，第 84 期，第 10 頁，註 10ヽ註 11，2006 年 7 月。

85 陳敏，行政法總論，第 1219 頁以下，自版，2004 年 11 月 4 版。林鍚堯，「公法上不當得利法理 試探」，收錄於翁岳生教授祝壽論文編輯委員會編輯，翁岳生教授七秩誕辰祝壽文集—當代公 法新論(下)，第 284 頁，元照 2002 年 7 月初版。董保城，「台北市政府分擔全民健保補助費相關 爭議評析」，台灣本土法學雜誌，第 77 期，第 118 頁，2005 年 12 月。

公法上不當得利返還請求權實基於法治國家依法行政之要求，使因無法律原 因所產生之不合法財產變動回復至「合法狀態」。此與民法不當得利制度重在

「調和私人間之利益之衝突」，在本質上有所不同。欲達成上述行政目的，在目 前上實務界與學術界均認為尚屬難題，此乃因目前公法上「不當得利」制度在我 國行政法學上制度上規範之實定法化，未若民法學之精細與徹底，大部分似成為 類推適用民法上不當利規定之產物。準此，本文認為要探討公法上不當得利返還 請求權在依其制度上擬實現法效本身已屬不易應用自如的難題，尤其在敗訟時，

欲予法律上尋求救濟更是難以適從，蓋此乃由於其所必須適用之行政訴訟法由上 述因素之先天不足，復以其他相關法律之錯綜複雜交替影響法律效果所致。本節 先由行政爭訟觀點，就其訴訟制度上之規範提綱絜領提示程序應訴過程如上，其 次擬就盡已所知如何使公法上不當得利請求權在行政爭訟中掌握較易實現的訴訟 技巧，並例解析及收集學說與實務界之行政救濟方法供有志學者較易掌握重點深 入研究，期符最終公平正義週延之法律效果。行政訴訟乃指以司法機關就人民遭 受行政措施之違法侵害依據憲法精神為保護人民權益所予之補正，易言之，即行 政外部之救濟。然法律事件進入司法程序，欲行使其請求權則必須非遵行訴訟法 所規定的司法程序不可，否則只有敗訴一途。亦即首須遵行訴訟上之合法程序後 始有實體上有理由審究的必要，就此部分因篇幅之限，僅舉其要旨分述如下：

4-1 訴訟程序之部分

實現公法上不當得利返還請求權之目的必須依行政訴訟之規定，在訴訟中，

當不服行政訴訟行為與擬作成實體決定同時出現時，依上述，如何運用始不致對 不當的提出主張而遭致駁回或不受理之判決。行政訴訟法上之「聲明不服」者，

包括訴願ヽ行政訴訟及請求權之暫時保護等程序。依行政程序法第一百七十四條 規定「除得依強制執行法或其他法規有規定外，當事人或利害關係人僅得於對實 體決定聲明不服時一併聲明之」該條規定，旨在防止行政程序因行政行為之爭訟 而受到延宕，特別是行政程序有所瑕疵，行政機關非無作成有利於當事人決定之

前，似欠對行政程序行為單獨表示不服之實益。此外，為防止當事人分別針對程 序行為與實體決定而提起行政爭訟，致使兩種爭訟程序同時進行而發生裁判歧異 之結果，亦有限制當事人對行政程序行為聲明不服之必要，不過行政機關之決定 或處置若得予強制執行者，為保護當事人之權益仍應許其提起行政救濟。例如兵 役局對於申請閱覽體檢記錄之拒絕決定，屬於行政程序行為，由於此項行為無強 制執行之問題，且未有其他得聲明不服之特別規定，故甲對之不得獨立聲明不 服，僅能等待實體決定成後(例如已為體位之判定)，始得針對該實體定表示服 服，而於爭訟程序中一併指摘其程序上之瑕疵（例如主張該體位之判定未給予當 事人閱覽卷宗之機會而構成違法。

4-2 實體法之爭訟

4-2-1 公法上不當得利返還請求權的成立要件之一必須具備「無法律上原 因」要素，同時這也是其核心所在。通常此項法律上請求權乃由行政機關授予利 益之行政處分而生，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付，經撤銷ヽ 廢止或條件成就而溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給 付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規 定。此行政程序法第一百二十七條之規定與民法第一百七十九條規定：「無法律 上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益；雖有法律上之原因，而其 後已不存在者亦相同。」是故，在公法上不當得利亦以有「無法律上原因」為判 斷標準。準此，行政程序法第一百二十七條之一授予利益之行政處分，其內容係 擔提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷ヽ廢止或條件成就而有溯及 既往失效之情形時，即可謂為「判斷有無法律上原因之依據」。

4-2-2 判決勝敗之關鍵就在於舉證責任歸屬的成敗，不當得利之無法律上原 因之要件，在程序中之意義，亦即其於證據法上之重要性，主要係因屬於消極事 實之性質，就其舉證責任分配之決定，於學說及實務上，均為極爭議性問題。本 文不擬就此作深入的研究，僅就其在民法及民事訴訟法理之借用可否淺論之。

4-2-3 依行政法學論，公法上不當得利之概念係原自民法不當得之概念，且 因我國行政程序法第一百二十七條及行政訴訟法第一百三十六條之規定，關於公 法上不當得利返還請求權之客體及範圍準用民法關於不當得利之規定，另關於舉 證責任分配準則亦準用民法第二百七十七條之規定，故民法及民事訴訟法之法理 得予參考借用之。不當利之無法律上原因之要件，究應由何人負舉之責(包括主觀 及客觀舉證責任)。在學說上眾說紛云，然在我國實務之見解，乃認為應由不當得 利之請求權人負舉證之責，而民法學說上，學者王澤鑑，亦以實務之見解，作為 其著作之理論依據。另有學者連銀山則認為，應由被請求返還不當得利之人負法 律上原因之舉證責任。亦有學者陳榮宗則以實質公平之考量，而定其分配舉證責 任之方法，其似認為由被請求人負舉證責任較妥適，本文認為由於行政訴訟採職 權調查主義而非當事人進行主義，故行政訴訟法之舉證責任係指客觀舉證責任，

故當事人之舉證責任分配於事實真偽不明時始發生，若法院就無法律上原因要 件，依其職權調查仍無法形成心證時，則須依舉證責任分配法則，將事實真偽不 明之利益分配於當事人一方。故若在訴訟中，在個案就事不存在之證明甚為困 難，而於事實存在之證明確甚簡單，則若相人不提出事實存在之證明，且不曾致 力為之，法院即可由自由心證認為該事實不存在，於行政訴訟法亦將以此間接方式舉 證之。

4-2-4 承如上述，公法上不當得利返還請求權於訴訟中就系爭事件能先在程 序上使其合法化後，始有請求在實體法上訴之有無理由審究之必要。當進入就實 體有無理由為裁判程序，系爭案件爭執之焦點為「有無法律上原因」之判斷基 準。

4-2-5 公法上不當得利之法律制度，在我國現行法秩序下，固然在若干特別 法中定有規範，而形成成文之公法上不當利請求權,然而截至目前為止，卻始終未 有一般性之規範，而欠缺實定法律基礎，但仍共存在於我國行政法制之中，並且 為一種不成文之公法上請求權基礎，此早已是多數學者及實務界所肯認之事。在

行政作業及爭訟實務上，公法上不當得利事件發生之頻率甚多且繁，尤其集中在 基於以行政處分受領給付之類型為中心之人民向行政機關請求返還不當得利權利 涉及繼受法律關係與基於授益行政處分，所為之公法上金錢給付之法律關係上，

在此範圍內，公法上不當得利之法律關係，並不以發生在「為金錢給付之行政機 關與受領金錢給付之原相對人，雙方當事人間為限。原金錢給付相對人之繼受人 往往被行政機關強制納入公請法上不當得利法律關係中，以作為請求返還之行使 對象，茲回顧列舉上述行政機關，以違法授益行政處分，撤銷公法上不當得利返 還方式及公法上不當得利之法律關係，涉及當事人之繼受人與人民如何行使公法 上不當得利返還請求權與行政上，如何救濟之具體事實情況之複雜法律關係，以 實例淺釋其在實務界與學者間不同之見解供參考如下：

第五節 【設例簡析】

第一項 案例

某甲大學畢業後曾擔任某行政機關訴願約聘人員，後參加政風人員高考及 格，因 A 機關法制人員吃緊,長官乃將甲調至 A 機關內法規會處理法制業務，A 機關人事單位便從民國 95 年 9 月份起在甲薪資中核發給法制加給至 96 年 3 月 A 機關發現後（某甲已死亡），便發文告知某甲之繼承人某乙，不具備法制人員資 格不得領有法制加給，並命其返還溢領之法制加給部分薪資，試問：

某甲大學畢業後曾擔任某行政機關訴願約聘人員，後參加政風人員高考及 格，因 A 機關法制人員吃緊,長官乃將甲調至 A 機關內法規會處理法制業務，A 機關人事單位便從民國 95 年 9 月份起在甲薪資中核發給法制加給至 96 年 3 月 A 機關發現後（某甲已死亡），便發文告知某甲之繼承人某乙，不具備法制人員資 格不得領有法制加給，並命其返還溢領之法制加給部分薪資，試問：