第三章 我國公私協力履行社會福利任務之問題與困境
第三節 公私協力履行社會福利任務之困境─ BOT 模式
壹、案例說明─廣慈博愛院BOT 案 一、背景介紹
廣慈博愛院開發案係台灣第一個社福設施BOT 案例，台北市 政府與民間機構柏德公司（以下稱特許廠商）於民國98 年 6 月 15 日締結契約，將信義區約6.5 公頃土地，交由特許廠商進行 BOT 開發工程。該開發案主要設施為社會福利設施─即廣慈博愛院區，
預計設置面積約2.9 公頃之老人住宅、老人照護中心、老人服務中 心、身心障礙者養護中心、重建中心等社會福利設施。附屬設施包 括商業設施、停車場、公園休閒設施。本開發案許可期限為50 年，
依契約約定，如營運績效良好，可再延長20 年。
然而，雙方締約後，卻衍生許多風波，致開發工程一再延宕。
先是柏德公司與分包廠商產生爭議，未能順利締約，進而主張更換 分包廠商。且民眾抗爭持續不斷，一方面因開發案可能對當地原有 自然生態產生影響，另一方面，養護中心、老人住宅與社會住宅共 佔地2.9 公頃，旅館、商店、集合住宅等商業設施佔 1.6 公頃，公 園用地佔1.6 公頃。其中提供福利服務之身心障礙照護中心、長期 照護中心、福利服務區（福利服務中心與社區住宅）的樓地板面積 僅佔3 萬 6 千平方公尺，而商業設施樓地板面積佔 6 萬 7 千平方公 尺，因而有「假社福之名炒地皮」的批評162，質疑聲浪四起。行政
162台灣立報(12/13/2010)，廣慈社福開發案 弱勢住不起，
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機關與特許廠商數度召開里民說明會，尋求當地居民支持。
風波不斷的廣慈博愛院開發案，於民國100 年 8 月終止契約，
再度引起社會大眾對於政府辦理BOT 案件的關注與質疑163。該開 發案的失敗原因，係特許廠商未能於履約期間內通過樹木保育計劃、
環境影響評估、都市設計審議之審查，致無法取得建照執照，以致 開工日期一再延宕，台北市政府認為特許廠商有重大違約事由，特 許廠商無履約能力為由單方終止契約。
二、法律關係
BOT 案件在興建與營運階段，皆涉及多方法律關係，其權利 義務關係相較於OT 案件，更顯複雜。以本件 BOT 案為例，在興 建階段，BOT 特許廠商與行政機關、社福分包廠商、興建者（例 如水電、土木公司）、銀行團、投資人、保險公司等建立法律關係；
在社福設施營運階段，增加了與使用者（社福設施之服務對象或附 屬商業設施的消費者）的權利義務關係。
http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-102635。(最後瀏覽日：2012/9/24)
163 中國時報(8/24/2011)，廣慈 BOT 案解約 柏德斥市府，C1；中國時報(8/24/2011)，BOT 非萬 靈丹，官民合作最重要，C1。
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﹝興建階段﹞
圖 1：BOT 興建階段法律關係 改編自：林明鏘，〈論BOT 之法律關係〉164
［營運階段］
圖 2：社福 BOT 案營運階段法律關係 製表：作者自製
三、民間參與模式之爭議
廣慈博愛院開發案所引起的爭議之一，係社福設施採取BOT 模式，由營利團體投資參與興建與營運設施，是否適宜？按營利團 體參與社福設施BOT 開發案，需投入龐大資金興建成本、購置服 務或醫療設備、聘請專業人力，以維持社福設施之營運。而營利團
164 林明鏘(2006)，〈論 BOT 之法律關係〉，《營建法學研究》，頁 92，台北：元照。
民事 契約
投資契約 民事契約
公法上權利 義務關係
投資契約
興建者：水電、土木、空調公司 保險公司
銀行
投資人
行政機 特許廠 分包廠商
服務對
行政機 特許廠
社福分包廠商
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體投資開發案有「獲取利潤」的目的存在，非僅以志願服務為首要 目標。為回收投資成本，如收取高額服務費用，將違反社會福利本 質；如收取低廉服務費用，則難以產生合理的利潤。因此，特許廠 商規劃經營附屬商業事業、興建價格較高的社會住宅，藉以獲取利 潤。
設置社福設施係為提供服務對象品質適當之福利服務，滿足其 法定上權利，進一步而言，係達成弱勢者生存照顧、實現社會正義 的社會國理念。履行社會福利任務不必然無法產生盈餘，例如設置 身心障礙者庇護工場，以適當方式開源，提供服務對象職業訓練的 同時，亦發揮其經濟效益。然而，以追求利潤為導向的BOT 模式，
抬高服務價格、經營大規模的附屬事業，忽略社福設施設置主要目 的，減損社會福利之功能，似非允洽。如無法確實平衡社會福利與 追求利潤，則採取BOT 模式是否適宜，仍有衡酌之餘地。。
貳、風險控管與分擔
風險指實際結果與預期結果之間的變異程度（Variability），亦即其 損失幅度（Loss Severity）或損失頻率（Loss Frequency）具有不確定性
165。工程興建中可能面臨許多風險，例如國際物價漲跌、政府重大政策 變更、未通過行政許可之審查程序、民眾抗爭等各種不確定因素，導致 成本提高或工期延宕。
我國實務上曾發生BOT 興建階段控管風險之爭議。例如，阿里山 森林鐵路與森林遊樂區BOT 一案，因觀光旅館預定興建於原住民「國 土復育策略方案暨行動計畫」區域內，原住民屢次表達抗議。北投纜車
165 郭斯傑等(2006)，《促參案件履約階段執行經驗調查與建議》，行政院公共工程委員會委託研 究，頁21。
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BOT 案，則因未通過環境影響評估審查，數次修正興建計畫書，施工 進度因而停擺166。廣慈博愛院開發案亦有類似問題，除持續有民眾抗爭 外，因特許廠商興建社福設施需申請建造執照。而建造執照之核發，又 以通過環境影響評估為要件之一。本案之特許廠商因未於履約期間內通 過樹木保育計劃、環境影響評估、都市設計審議之審查，致未能取得建 照執照，無法開工，行政機關認為有重大違約事由，而終止契約。
BOT 案件強調公私部門相互協調與合作，行政機關應在合法範圍 內協助民間機構履行公共任務。為使興建工程順利完工，主辦機關是否 應協助通過各項行政審查（例如：環境影響評估、水土保持審查、樹木 保育計畫等）？或有無義務擔保其通過審查？為提高投資意願與減少爭 議，政府承諾與協助事項宜先行釐清，並於契約中加以約定。
相較於OT 案件，BOT 案件多了興建階段，興建工程所面臨的風險 具有不確定性，BOT 案件應加強管控風險。在締約前，雙方應有妥善 的風險評估，詳列潛在的風險，預防風險發生，並於契約中明定雙方分 擔風險之條款，例如因風險發生延宕工期所造成的額外成本，應由何者 負擔？以及何者有排除風險義務？公、私部門雙方應妥善控管風險，方 能確保公共任務之履行。
參、國家擔保責任之相關問題
私人承接履行公共任務後，國家承擔了擔保私人給付合乎公益的責 任，廣慈博愛院BOT 案與國家擔保責任相關問題在於：監督機制與服 務價格，即國家是否有責任設計監督機制？以及國家是否責任有確保私 人以合理價格提供服務？下文分述之。
166 朱瑋華(2011)，前揭註 107，頁 89。
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(一) 監督機制之效力
廣慈博愛院一案中，台北市政府與特許廠商約定由分包廠商─
恆安老人養護中心承接營運社福設施，分包廠商係給付福利服務之 主體。且於投資契約中明訂，除有特殊情形外，不可更換分包廠商
167。因此，分包廠商承接社福設施經營之年限與特許年限相同，長 達五十年。過去台灣數個BOT 案，例如台灣高速鐵路、台北車站 交九用地開發案，其特許期限亦長達50 年以上。按 BOT 模式中，
民間機構投入大量資金、成本以興建公共設施，倘若特許營運期間 過短，可能導致民間機構無法回收成本，BOT 無異於一項虧本生 意，將降低民間投資意願。因此，本案以五十年為特許期限，並非 特例。
為修正長期合作可能會產生的瑕疵，國家必須建立定期評估方 法與適當的法律效果，以控制私人給付之品質與成效。現行促參法 有營運績效評估機制，行政院公共工程委員會的研究報告提出「共 同性績效評估指標」168，可知績效評估項目主要與財務相關，例如：
成本效益、財務管理、財務績效、財產維護管理等。與「服務品質」
有關之評估項目甚少，僅「公共服務品質」一項，其評估標準包含：
人員服務專業性、安全性、便利性、整體舒適性，係針對一般公共 建設制定一般性標準。然服務是否滿足不同服務類型或個別服務對 象之需求，需有更細緻與專業的判斷標準。
此外，依促參法第54 條規定，主辦機關得與評估營運績效優 良之民間機構優先續約，然合作期限已長達五十年，優先續約權對 於民間機構而言，是否對於私人提供適當服務品質有充分誘因？誠
167 自由電子報(4/16/2011)，廣慈 BOT 案延宕 議員批官商掛勾，
http://www.libertytimes.com.tw/2011/new/apr/16/today-taipei4-2.htm (最後瀏覽日：2012/9/27)
168 張世佳等(2012)，《促參案件營運績效評估機制建構》，行政院公共工程委員會委託研究報告，
頁7 以下。
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然，行政機關依促參法第52 條第 1 項得要求定期改善、中止興建 或營運、行使強制接管權，然而，該條文之構成要件嚴格，須民間 機構於興建或營運期間，有施工進度嚴重落後、工程品質重大違失、
經營不善或其他重大情事發生，行政機關方得介入營運公共設施。
針對營運績效不良項目，如未構成經營不善或重大情事，行政機關 似無要求其改善或介入之法律依據。綜上所述，現行評估與監督制 度可能有法律效果不足的問題，由於公私合作期間長達五十年，國 家基於擔保者的角色，應形塑更完善的監督機制，以確保、控制福 利服務品質。
(二) 合理價格之擔保
社會福利係為實現社會國原則的社會正義理念，滿足服務對象 需求，非以追求利潤、營利為目的，因此，國家選擇公私協力的夥
社會福利係為實現社會國原則的社會正義理念，滿足服務對象 需求，非以追求利潤、營利為目的，因此，國家選擇公私協力的夥