第二章 公私協力履行社會福利任務之基礎概念
第二節 公私協力履行社會福利任務
壹、社會福利之定義
從歷史脈絡來看，社會福利乃工業革命後，國家為預防或解決個人 因社會風險遭受經濟或健康問題，所提供之公共措施或公共給付，以協 助人民滿足其社會、經濟、教育與健康需求47。然而，此定義在法學討 論上並不明確。我國憲法增修條文的10 條第 8 項明列國家應重視社會 福利事項，其分類為社福實務界所採用，我國法律學者進行社會法研究 時，因用語與概念皆受德國法體系影響甚深，甚少援用憲法上之概念，
多沿用德國之社會給付體系，且社會安全體制係源於德國48，有值得參
45 劉淑範(2011)，前揭註 38，頁 524-525；詹鎮榮(2003)，前揭註 36，頁 11。
46 詹鎮榮(2003)，前揭註 36，頁 11。
47 李玉君(2003)，前揭註 13，頁 76。行政院研究發展考核委員會之研究報告則指出：「我國社會 福利係以傳統文化之仁愛思想及民生主義思想為基礎，針對社會現實與未來變遷，並配合社會資 源之運用，所推行的各種政策與措施；其目的在於預防、減輕、或解決社會問題，進而增進個人、
家庭、團體、及社區的福利，以提升民眾生活品質，並促進國家建設的整體發展。」參見：行政 院研究發展考核委員會(1988)，《我國社會福利定義與範圍之研究》，頁 61。
48 郭明政(1997)，〈社會法之概念、範疇與體系─以德國法制為例之比較研究〉，《社會安全制度與
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考之處。故本文擬對照我國憲法增修條文之社會福利類型與德國社會給 付體系，相互比較異同，作為釐清社會福利定義與跨領域對話之始點。
一、我國社會福利類型
我國社會福利體系，法律學者與社會工作學者間有不同分類。
我國憲法增修條文界定社會福利範圍49：社會救助、福利服務、國 民就業、社會保險與醫療保健，此乃社福界依照社會福利之給付方 式，所作成分類。民國90 年行政院第 2752 次院會通過之「社會福 利基本法草案」，亦沿用此五種類型為社會福利之範疇，該草案並 明定各類型社會福利之定義與範圍。國內研究社會法之法學者則多 沿用德國社會給付體系之三分法或四分法50，即認為狹義社會法包 含社會預護、社會補償、社會救助、社會促進四種類型。
二、德國社會法與社會給付之體系
過去德國對於社會法範疇之界定不一致，1953 年德國設立社 會法院後，受法院管轄權影響，並且經歷學界數十年討論，社會法 逐漸與社會安全法劃上等號，社會法係「與社會安全有關之法律或 社會給付法」。德國學者Zacher 認為社會給付指「為解決因社會風 險所引發生活短缺現象，經由外化手段，由國家、地方自治團體或 社會保險機構所提供之公共給付」。Zacher 並將德國社會給付體系 分為三大支柱，包括：社會預護（或稱「具有先行給付原因之社會 給付」）、社會補償、社會救助以及其他社會性促進措施。德國學者
社會法》，頁131，台北：自刊。
49 憲法增修條文第 10 條第 8 項規定：「國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險 及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。」
50 郭明政(1997)，前揭註 48，頁 115-133；鍾秉正(2010)，〈社會福利之憲法保障─兼論相關憲法 解釋〉，《社會法與基本權保障》，頁1-67，台北：元照；蔡維音(2001)，〈社會福利法制之基礎架 構〉，《社會國之法理基礎》，頁99-112，台南：正典；李玉君( 2003 )，前揭註 13，頁 74-93。
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Schlin 則將第三支柱再區分為社會救助與社會促進，形成社會給付 的四大類型。德國法學上乃依據給付目的、要件、給付原因作為區 分標準，將社會給付類型化與體系化，其體系整理如下表：
類型 目的 給付原因/要件
社會預護（社會
保險） 事前預防社會風險 有一定之先行給付，例
如保險費之給付
社會補償 特別犧牲所構成之補償 有因給付，例如戰爭或 犯罪致損害
社會救助51 保障人民生存之最低基準52 無因給付，判斷標準：
是否有保障需求
社會促進
降低人民個體間生活差異、促 進個體發展「機會均等」53， 達成社會平衡與福祉最大化。
立法者對給付要件有較 大形成自由
表 1：德國社會給付體系 製表：作者自製
具體而言，德國社會法將給付方式分為服務、實物與金錢給付 ( Dienst-, Sach-, und Geldleistungen, §11 SGB I)，其中服務型給付 (Dienstleistungen)包含諮詢(Beratung)、照護(Betreuung)、支持 (Unterstützung)等金錢與實物以外之給付54。上開社會給付類型與社 會給付手段，形成相互交錯的情形，即前述之社會給付類型並不限 於單一給付方式。舉例言之，德國社會救助法涵蓋不限於以金錢給
51 或譯為「社會扶助」。郭明政(1997)，前揭註 48，頁 130，台北：自刊。
52 蔡維音(2001)，前揭註 50，頁 108。
53 鍾秉正(2008)，前揭註 50，頁 99。
54 Streichsbier, in: Grube/Wahrendorf(Hrsg.), SGB XII: Sozialhilfe mit Asylbewerbleistungsgesetz Kommentar, 4. Aufl., 2012, §10, Rn. 2.
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付為救助手段，而是涵蓋服務、實物、金錢等三種給付方式(§10 Abs.1 SGB XII)。
此外，德國學者Schimdt-Aßmann 針對私人提供之社會給付分 為兩種類型，一為國家本負有給付責任，例如法定健康保險，雖由 私人履行，國家仍保有支付費用之給付責任，並負有擔保責任，確 保私人之給付充分且合乎品質要求。另一種類型為行政機關就該社 會福利任務不負給付責任，私人將之視為自身之任務，有時基於補 充性原則，優先由私人承擔，國家的首要責任在於提供資訊，協助 人民接觸民間機構，或者機構間相互協助55。
三、小結
我國憲法上社會福利類型，係根據社會福利實務上給付方式所 作成分類，又社福界多以社會政策作為界定社會福利範疇之依據56， 因此隨國際潮流、時間嬗遞與主政者更迭，我國各社會福利類型與 範疇將有所不同57，可能產生治絲益棼、朝令夕改之疑慮，是否適 宜作為法學研究分類，不無斟酌餘地。
對照我國憲法上社會福利類型與德國社會法體系，可發現兩者 有相互交錯之處，我國憲法上之社會救助與社會保險，與德國之社 會救助、社會預護概念相當，而我國憲法增修條文多了福利服務、
國民就業、醫療保健三種分類。事實上我國憲法增修條文上社會福 利分類與德國社會法體系並不扞格，多為給付方式之差異。舉例言 之，台灣現以福利服務或社會救助方式提供長期照護，而德國則主
55 Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2 Aufl., 2004, §3, Rn.31-32.
56 社會工作界認為，依社會福利政策界定社會福利範圍是國際慣例。林萬億(2006)，前揭註 1，
頁25。
57 林萬億學者即言，我國憲法社會福利預算編列的五項，非一開始就以此五項為界分，而是受 到世界潮流，以及國內政治、經濟、社會變遷的影響，迭有變革。林萬億(2006)，前揭註 1，頁 16。
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要以社會保險制度實施長期照護，社會救助機制為最後手段。復以 莫拉克颱風災後重建特別條例為例，該條例第9 條規定：「中央政 府應於各災區（鄉、鎮、市）設立生活重建服務中心，提供生活心 理就學就業及各項福利服務。」本條中的福利服務，係以社會救助 為前提所給付之社會福利，國家對遭受急難者有救助必要性，社會 救助之給付方式不以金錢給付為限，亦得給付實物或勞務。此條文 亦涵蓋國民就業之福利措施，因而憲法上之國民就業與社會救助亦 不相衝突58。且該條文旨在促進受災弱勢群體之發展機會平等，與 德國社會法體系中「社會促進」有相似之處，皆有促進個體發展機 會均等之目的。
綜合以言，我國憲法增修條文中的社會福利體系與德國社會給 付體系四分法，並非完全扞格，有相互交疊之處，兩者分類相互對 照，整理如下表：
58 我國社會救助法中亦有就業輔導之措施，國民就業乃一種社會救助之給付措施。社會救助法 第15 條第 1、2 項：「直轄市、縣（市）主管機關應依需求提供或轉介低收入戶及中低收入戶中 有工作能力者相關就業服務、職業訓練或以工代賑。直轄市、縣（市）主管機關得視需要提供低 收入戶及中低收入戶創業輔導、創業貸款利息補貼、求職交通補助、求職或職業訓練期間之臨時 托育及日間照顧津貼等其他就業服務與補助。」
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社會保險或社會促進等目的。福利服務係由國家提供諮詢、設置機 構、租稅減免等勞務或實物給付61，因而社會福利設施即為給付方 式之一，因此，本文所稱之社會福利設施，係指提供憲法增修條文 第10 條第 8 項「福利服務」之機構，例如老人安養中心、老人住 宅、身心障礙者療養院、兒童緊急安置中心等社會福利設施。
「社會福利部門」指履行社會福利任務之主體。社福界稱為「社 會服務輸送體系」，指服務提供者將社會服務送達使用者的組織安 排，服務提供機制包含家庭、社區、政府、市場（指營利組織）、 宗教、互助組織（指非營利的志願組織），可能以單一或者混合多 種機制，向有需求之人提供服務62。學者張桐銳將給付社會福利之 部門區分為：非形式部門、市場部門、國家部門、第三部門63，與 上述「社會服務輸送體系」相互對應。由於各部門之運作目的、運 作規則、行為邏輯不相同，因此由不同部門給付社會福利時，影響 給付主體與接受給付者所形成之關係，產生不同的運作結果，亦各 有優、缺點。本文先分析各個社會福利部門運作目的與方式，次分 析公私合作給付社會福利之運作模式。
貳、公私協力履行社會福利任務之模式
我國自1980 年代起，出現公私合作給付社會福利模式，1990 年代 後，國內社會福利需求擴張，政府結合民間資源提供社會福利之情形大 幅增加，一時蔚為風潮。下文先分析公私合作對象與合作模式，復提出 公私合作之優劣與國內實務發展歷程。
委託研究，頁15。
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