德國社會救助法上之公私協力

壹、公私協力履行社會救助任務 一、公私協力模式

德國學者Schimdt-Aßmann 指出私人提供社會給付有兩種類型，

一為國家本負有給付責任，例如法定健康保險，雖由私人履行，國 家仍保有支付費用之給付責任，並負有擔保責任，確保私人之給付 充分且合乎品質要求。另一種類型為行政機關就該社會福利任務不 負給付責任，私人將之視為自身之任務，有時基於補充性原則，優 先由私人承擔²⁵²。德國社會救助法所設定的社會福利任務，國家原 本即有給付義務，雖由私人代為履行，國家仍有擔保責任，確保私 人順利履行任務。德國社會法第12 編社會救助法(SGB XII)第 5 條 第1 項規定：「教會、公法上宗教團體、民間福利聯合會本身的社

250 程明修(2010)，〈公私協力契約與行政合作法─以德國聯邦行政程序法之改革構想為中心〉，《興 大法學》，7 期，頁 124-125。

251 Gesetzes zur Erleichterung Öffentlich Privater Partnerschaften vom 19.06.2007

252 Schmidt-Aßmann, a.a.O.(Fn. 55), §3, Rn.31-32.

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會任務，以及履行該任務的活動，不受本法影響。」同條文第2 項規定：「社會救助主體（行政主體）履行本法所定之任務，應與 教會、公法上宗教團體、民間福利聯合會共同合作。行政主體應尊 重上開團體設定目標與履行任務的獨立性。」上開規定顯示，教會、

公法上宗教團體、民間福利聯合會各自有社會任務，然學者指出，

民間公益團體雖有給付社會福利之行為，僅是行使其憲法上基本權 利（例如：職業自由、行為自由、宗教自由），民間公益團體並不 負擔給付義務，社會法上所設定的社會福利任務，僅由國家部門負 擔給付義務²⁵³德國社會救助法即以地方自治團體為給付主體(§3 SGB XII)。

德國社會救助法上有兩種公私協力模式，其一規定於該法第5 條，即行政主體應與教會、公法上宗教團體、民間福利聯合會合作，

並給予適當的支持(§5 Abs.3 SGB XII)，實務上以財務支持為多數²⁵⁴。 其二則為該法第十章的公私協力模式，行政主體(Träger der

Sozialhilfe)與民間機構(Einrichtung)締結服務提供契約，由民間機構 向服務對象(即給付請求權人，Leistungsberechtigte)給付社會救助服 務，行政主體基於公法上給付義務，應承擔服務費用(§75 Abs.3 SGB XII)。

二、補充性原則

補充性原則(Subsidiaritätsprinzip)為社會給付的重要原則之一，

源於自由主義的國家社會二元論，其所指涉者，係個人、團體及不 同層級團體間的權限分配原則，揭示了國家立於協助或補充的地位，

253 張桐銳，(2002)，前揭註 65，頁 235。

254 Münder, in: Münder u.a., SGB XII, Lehr-und Praxiskommentar, 8. Aufl., 2008, §5 Rn.28

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個人或小團體在整體社會、國家結構中，有「行為優先權」²⁵⁵。補 充性原則之典範描述，乃天主教教宗Pius 於 1931 年發表之社會通 喻(Sozialenzyklika)，其主張：「個人基於己力即可勝任之事項，不 應將其剝奪，而成社會活動，小團體或下位團體能勝任且完成之事，

如由大團體或上位團體行使，係違反正義。」當時歐洲飽受極權主 義（國家社會主義、法西斯主義、共產主義）的摧殘與破壞，補充 性原則係對於國家尊重個人自由權之呼籲²⁵⁶；並確立社會階層結構 中，使各種社會團體作為國家與個人間的中間者，擔負社會整合功 能²⁵⁷。

德國社會法典的個別法展現了補充性原則，社會救助法有數項 具體規定，揭示了補充性原則之意旨。社會救助法第5 條第 4 項即 顯示了民間公益團體的優先地位，該條文規定，實物給付之社會救 助服務，如民間公益團體能提供服務，行政主體應避免親自履行。

同法第11 條第 5 項第 1 句則規定了民間福利聯合會、法律諮詢專 業人員與其他民間團體應優先提供諮詢與支持服務對象。又同法第 75 條第 2 項第 1 句有區分給付主體(Leistungsträger，即行政主體) 與給付者(Leistungserbringer)之意²⁵⁸，該條文規定：若已有其他主 體能提供適當的機構，或能擴建、創辦新機構，行政主體不應設立 新的機構設施。因此，基於上開條文規定所揭示的補充性原則，民 間團體（包含民間公益團體與營利團體）有優先給付社會福利之地 位。

三、公私協力之合作對象

255 詹鎮榮(2003)，〈補充性原則〉，《月旦法學教室》，12 期，頁 35。

256 詹鎮榮(2003)，同前註，頁 34-35。

257 張桐銳(2002)，前揭註 65，頁 227。

258 Münder, a.a.O.(Fn. 254), §75 Rn.8.

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(一) 民間福利聯合會

觀察德國社會給付的發展歷程，民間福利聯合會 (Verbände der freien Wohlfahrtspflege)一直具有特殊的優勢地 位，國家與民間福利聯合會合作關係密切，過去更排除營利團 體參與給付。民間福利聯合會係由許多民間福利團體所組成的 聯盟(Verband)²⁵⁹。「Wohlfahrtspflege」指對社會弱勢者的照顧 非以獲利為目的，而是以公共利益為目的。「frei」一字則指社

259 民間福利聯合會有六個主要的福利總會(Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege)：勞工福 利(Arbeitwohlfahrt)、德國天主教會福利團體(Deutscher Caritasverband)、平等福利聯盟(Der Paritätische Gesamtverband)、德國紅十字會(Deutsches Rotes Kreuz)、基督教會福利團體 (Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland)、猶太中央福利機構

(Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland)。相關中文文獻請參閱：張桐銳(2002)，前揭註 65，頁 234 以下；孫迺翊(2010)，前揭註 19，頁 36。

260 Münder, a.a.O.(Fn. 254), §5 Rn.6.

261 Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtpflege, Einrichtungen und Dienste der Freien Wohlfahrtpflege: Gesamtstatistik, 2008, S. 14.

262 Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtpflege, a.a.O.(Fn. 261), S. 12.

263 例如根據 1997 年的統計，民間福利聯合會經營的老人與照護機構占總數 65%，身心障礙扶 助機構占機構總數80%。Vgl. Münder, in: Münder u.a., a.a.O.(Fn. 254), §5 Rn.11. 孫迺翊(2010)，前 揭註19，頁 252，註 36。

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按社會救助法第5 條第 2 項規定，行政主體履行社會救助 法上的任務時，應與教會、公法上宗教團體以及民間福利聯合 會合作，且行政主體應尊重上述公益團體設定目標與履行任務 的獨立性(Selbständigkeit)。行政主體與公益團體合作時，應以 滿足服務對象利益為導向。行政主體對於民間公益團體在其任 務領域的活動，應給予適當的支持(§5 Abs.3 SGB XII)。行政主 體對於民間公益團體的支持，通常採取金錢上的補助，此時亦 須遵守同條文第2 項的原則，即行政主體應尊重民間公益團體 獨立性²⁶⁴。又，行政主體對於民間公益團體的支持，非以財務 為唯一手段，亦得透過諮詢、促進、實物給付等方式加以實現。

行政主體支持民間公益團體的形式究應採取實物給付、金錢給 付或其他形式，由行政主體為合義務裁量。行政主體非對於民 間公益團體的所有活動皆絕對予以支持，僅針對有必要且合適 者為之，呼應了社會法典總則第17 條所賦予行政主體之義務，

即行政主體必須擔保民間機構能提供及時且充分的服務(§17 Abs.1 Nr.2 SGB I)。民間公益團體無請求國家予以補助的權利，

且不可請求國家給予特定形式或一定程度之支持。僅在行政主 體的補助違反平等原則、行政主體未遵循社會法總則第17 條 的擔保義務，或未依照行政法上原則與規定行使裁量權時，民 間福利聯合會方例外有請求權。

又，經民間公益團體同意，行政主體得將履行責任移轉 (übertragen)於民間公益團體，或使其參與(beteiligen)履行，行 政主體仍對於社會給付權利人負有責任(§5 Abs.5 SGB XII)。如 前文所述，依社會救助法第5 條第 4 項，民間公益團體有優先

264 Schellhorn, in: Schellhorn u.a., SGB XII, Kommentar zum Sozialgesetzbuch, 18. Aufl., 2011, §5 Rn.13.

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提供社會救助服務之地位，國家僅具補充性地位，則為何同條 文第5 項又有「移轉」、「參與」的相關規定？德國學界認為，

第5 項的「移轉」與「參與」，僅發生在無第 4 項優先性的情 形下，即民間公益團體無從提供適當服務時，國家承擔履行責 任，而國家可進一步將該任務移轉於民間福利聯合會，或使其 參與任務²⁶⁵。行政主體對於私人參與履行社會福利任務，有裁 量權限，先決條件係民間公益團體同意任務的參與或移轉，雙 方合作的任務內容，例如：共同提供諮詢、由私人進行個別部 門的家庭訪問等。又第5 條第 5 項條文非委託行使公權力的法 源依據，行政主體不可依據該條文將公權力委託於私人行使，

雙方締結公法上契約²⁶⁶，民間公益團體無作成行政處分之權限，

其行為亦不產生行政法上效果。第5 項的「移轉」與「參與」

僅在行政主體與民間福利聯合會之間發生內部關係，行政主體 與仍保留其對於社會給付權利人之責任(§5 Abs.5 S.2 SGB XII)。此外，受領給付者的法律地位不因民間公益團體的參與 而有所變動，例如受領給付者仍保有向社會法院提起救濟之法 律途徑²⁶⁷。

(二) 營利團體

1996 年德國社會法典修正前，公私協力模式履行社會救 助任務的合作對象為民間福利聯合會，其有優先提供社會救助 服務之地位。社會法典修正後，公部門的合作對象已不再限於 非營利團體，現行社會救助法第75 條第 2 項第 1 句以「其他

265 Wahrendorf, in: Grube/Wahrendorf(Hrsg.), SGB XII:Sozialhilfe mit Asylbewerbleistungsgesetz Kommentar, 3 Aufl., 2010, §5 Rn. 17.

266 Münder, a.a.O.(Fn. 254), §5 Rn. 53 ; Schellhorn, a.a.O.(Fn. 264), §5 Rn. 38

267 Schellhorn, a.a.O.(Fn. 264), §5 Rn. 37-40

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主體」作為服務之給付主體，不同於舊法─德國聯邦社會救助 法第93 條，該條文以「民間福利聯合會」為給付主體，顯見 立法者有意將營利團體亦納入合作對象範圍。因此，德國社會 法典修正後，獨立福利服務聯盟不再居於優先承擔社會福利給 付之地位，公益團體與營利團體立於平等競爭地位，以擴大民 間參與、促進市場競爭，形成更自由的市場(freier Markt)²⁶⁸， 公私協力履行社會福利任務由國家與民間福利聯盟的「合作模 式」，走向開放營利團體與非營利團體共同參與之「市場競爭 模式」²⁶⁹。為確保服務對象仍能以合理之價格取得服務，在服 務具備相同內容與品質的前提下，行政主體應選擇服務價格未 高於其他競爭者的私人夥伴(§75 Abs.2 SGB XII)。

四、三面法律關係²⁷⁰

德國社會救助法上，由「行政主體─民間機構─服務對象」所 構成法律關係，稱為「三面關係(Dreiecksverhältnis)」，描述三方主 體相互間的權利義務關係，以釐清三方主體在法律上之地位。

三面法律關係的第一面向，乃服務對象與行政主體的法律關係。

行政主體為社會救助法上之社會救助主體(Sozialhilfeträger)，服務 對象為社會救助法上的給付請求權人(Leistungsberechtigte)。依德國 社會救助法第一編總則第17 條第 1 項第 1 款，行政主體有義務使 每個合乎法定要件之服務對象能夠獲得適當、全面、迅速的社會給 付。針對此一法定義務，服務對象有主觀的社會救助請求權。需注

行政主體為社會救助法上之社會救助主體(Sozialhilfeträger)，服務 對象為社會救助法上的給付請求權人(Leistungsberechtigte)。依德國 社會救助法第一編總則第17 條第 1 項第 1 款，行政主體有義務使 每個合乎法定要件之服務對象能夠獲得適當、全面、迅速的社會給 付。針對此一法定義務，服務對象有主觀的社會救助請求權。需注