第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
民國100 年 8 月，台灣第一件社會福利設施 BOT 案─台北市廣慈博愛 院開發案，因主辦機關（台北市政府）以特許廠商（柏德公司）無履約能力 為由，單方終止契約。廣慈博愛院BOT 案宣告失敗，再度引起社會大眾對 於政府辦理BOT 案件的關注與質疑1。台北市政府與特許廠商柏德公司於民 國98 年締結之 BOT 投資契約，由民間機構負責建造與營運社福設施與附屬 商業設施。然而，民間機構無法於履約期間內通過樹木保育計劃、環境影響 評估、都市設計審議等審查程序，致未能取得建照執照，無法依約定期限開 工。故主辦機關於民國100 年 8 月以契約他方無履約能力為由單方終止契約，
我國第一個社會福利設施BOT 案未竟成功。廣慈博愛院開發案的特殊之處 在於：(1) 廣慈博愛院之特許廠商為以營利為目標之公司組織，過去社福設 施委外經營之民間機構以非營利之社福團體為主；(2) 廣慈博愛院為第一件 社福設施BOT 案，即民間參與興建與營運，並於特許期限屆至後，將社福 設施之所有權移轉予行政機關。過去適用促參法之社福設施委外經營案例，
以OT 模式為主，民間機構未參與興建階段。廣慈博愛院開發案雖因行政機 關終止契約而未能成功，然而，其揭示了我國社會福利政策的趨勢─擴大民 間參與、引進營利團體之資金與資源。
自民國70 年代以來，我國開啟公私合作執行社會行政任務之模式2，其 主要方式為「社會福利方案委託」與「社福設施委外經營」，合作之私人夥 伴為社福團體，然公私協力之相關法制並不完備3。民國80 年以後，公私協
1 中國時報(8/24/2011)，廣慈 BOT 案解約，柏德斥市府，C1；中國時報(8/24/2011)，BOT 非萬 靈丹，官民合作最重要，C1。
2 學者認為，1980 年台灣省政府委託台北家扶中心辦理兒童寄養業務，為我國公、私部門合作 履行社會福利之先例。林萬億(2006)，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁133，台北：
五南。
3 1999 年政府採購法與 2000 年促進民間參與公共建設法公布實施以前，社會福利民營化僅有內 政部所發布之行政命令，或各地方自治團體所發布之自治規則作為主要法令依據。
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力在各個公共任務領域蔚為盛行，我國於民國87 年政府採購法（以下簡稱 採購法）公布施行，提升政府採購程序之公平性與公開性。然而，採購法施 行以來，社福界時有「採購法是惡法」之聲音，其質疑包含4：一、委託期 間短，契約期間屆至需重新開啟招標程序，民間機構與服務對象所建立之服 務關係不穩定；二、價格之考量凌駕於社工專業，不利於服務品質；三、政 府採購法程序繁瑣，且各地方政府執行方式不一，核撥經費過程複雜，造成 服務經費出現斷層；四、行政機關「球員兼裁判」，無法平等協商、締約。
為因應公私協力之國際潮流，並促使公私協力之法律規範更為完善，民 國89 年公布施行促進民間參與公共建設法（以下簡稱「促參法」），作為我 國公私協力之基本法制，促參法第3 條第 1 項第 5 款，將「社會及勞工福利 設施」納入適用範圍。公私協力履行社會福利任務在適用促參法前，即存在 諸多問題，例如缺乏健全的競爭市場、欠缺公平、公開的私人選任程序、契 約內容不明確、政府與大型民間機構形成相互依賴關係、監督效力不彰。適 用促參法後，社福設施委外經營之程序與實體規範之密度皆有大幅提升，例 如促參法上的甄審程序提高了私人選任程序的公平性。
然而，社福設施是否宜適用促參法程序甄選民間機構，，社福界仍提出 質疑5：一、國內的社會福利事業原本即缺乏競爭市場，促參法之甄審程序 係以健全競爭市場為前提，然社福設施委外案件時常僅有一家廠商參與甄審，
無競爭者；二、促參法強調民間機構對於公共建設之營運需自負盈虧，且民 間機構需繳納履約保證金與權利金，不符合社會福利之「非營利」、「獲利性 低」之性質；三、適用促參法後，政府補助之比例降低，影響社福團體之收 入；四、促參法重視成本效益、財務效益、財產管理使用，而較忽略服務品 質、服務對象之需求與權利。
4 郭登聰(2005)，〈推動社會福利民營化相關法制的析論〉，《社區發展季刊》，108 期，頁 47。
5 劉淑瓊(2011)，〈理想與現實：論臺灣社會服務契約委託的變遷及課題〉，社區發展季刊，133 期，頁455-471；吳宜恬(2008)，《以代理人理論探討社會福利公設民營之契約管理—以內政部宜 蘭教養院為例》，國立政治大學公共行政研究所碩士論文，頁58；郭登聰，〈推動社會福利民營 化相關法制的析論〉，《社區發展季刊》，108 期，頁 47-48。
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在1997 年亞洲金融風暴、2008 年金融海嘯、2011 年歐債危機發生後，
世界各國面臨經濟衰退危機，龐大的社會福利支出對政府財政形成沉重的負 擔，我國政府亦面臨財務捉襟見肘與社會福利給付不斷膨脹的兩難問題。為 安定社會秩序，實現社會正義之理念，建構完善的社會福利制度、持續提供 福利服務，有其必要性。然為減輕政府財政負擔，擴大民間資金與資源參與 社會福利任務，已成為無法抵擋之趨勢。私人承接社會福利任務，國家雖不 再扮演「給付者」的角色，然不等同於國家免除責任或管制義務，否則公私 協力、民營化易淪為國家卸責之辭。德國發展出擔保國家理論，擔保國家對 公共任務之履行由「給付者」轉變為「擔保者」與「監督者」。國家應如何 進行公私協力之規範與管制，以確保國家之基本權利保護義務或維護公益之 責任，成為法學上應面對的重大問題。
按社會福利之本旨在於滿足服務對象之需求，且服務對象可能多為社會 上弱勢族群，如身心障礙者、老人、受虐兒童等，由於身心狀態或經濟環境 限制，有依賴社會福利設施或給付來補足其經濟或身心健康之需求，對於使 用社福設施，因自身財力及需求無法完全獨立自主決定。由於服務對象以弱 勢族群為主，其對社會福利的「依賴性」較強，使用密度與頻率亦較高，其 受到權利損害的可能性亦提高6。舉例言之，安置於公設民營安養中心之老 人，接受該中心之照顧、日常生活安排、醫療等行為，皆仰賴該中心人員指 引與服務，老人個人獨立自主之行動能力，以及自我決定其權利之可能性較 低。國家對於私人履行社會福利任務之擔保責任，更應著重在「服務品質確 保」與「服務對象權益」之面向。我國近年盛行私人參與履行社會福利任務，
然國家是否已形塑相應之制度，踐行其擔保責任？從前述社福界所提出之疑 慮來看，我國公私協力法制對於「服務品質確保」與「服務對象權益」之重 視，仍有值得省思之處。
6 相同見解：簡敬軒(2010)，《社會福利收容機構委託私人經營之國家賠償責任─以教養院為中心》，
國立中正大學法律學研究所碩士論文，頁2-3。
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http://www.bosa.tcg.gov.tw/i/i0100.asp?l1_code=40 （最後瀏覽日：2012/12/27）。
8 對公私協力履行社會福利任務的法學研究文獻較少，僅：孫迺翊(2010)，〈社會福利服務契約法 制初探──從我國社會福利機構「公設民營」之經驗談起〉，《月旦法學雜誌》，177 期，頁 241-261；
李玉君(2003)，〈社會福利民營化法律觀點之探討〉，《月旦法學雜誌》，102 期，頁 74-93；雷文 玫(2002)，〈發包福利國？─政府委託民間辦理福利服務責信架構之研究〉，《兒童福利期刊》，2 期，頁147-176。社會工作領域則有許多相關研究，例如：林萬億(1997) ，《社會福利公設民營 模式與法制之研究》，內政部委託研究；林萬億(2001)，〈社會福利民營化──停看聽〉，《台灣社 會福利的發展──回顧與展望》，頁 243-278，台北：五南；郭登聰(1998)，〈政府與民間的關係再 造：促進民間參與公共建設法（草案）與社會福利民營化實施要點的比較論述〉，思與言，36 卷 4 期，頁 147-193；劉淑瓊(1998)，《社會福利「民營化」之研究─以台北市政府契約委託社會福 利機構為例》，台灣大學三民主義研究所博士論文，；劉淑瓊(2005)，〈績效、品質與消費者權益