公私協力的意涵及理論基礎

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第二章 理論及文獻回顧

第一節 公私協力的意涵及理論基礎

壹、公私協力的意涵

一、公私協力的意涵

「公私協力」係指跨部門之組織間，為了實現彼此的需求，進行長期 合作，以及資源的分享。政府如何轉換職能，把權力交給社會及面對群眾，

俾實現決策民主化，實為現今重要之課題。在全球化與知識經濟及衝擊下，

政府已難單一治國，莫不尋求與其他民間組織進行合作，共同治理公共事 務。然而，政府與民間之間，存在著本質不同、條件不一之情況下，在協 力合作過程中，就必須建立共事的互信基礎及相互學習，才能將資源聯結、

責任共承及利益共享。政府將公共管理的部分職能，轉讓給社會，促使政 府卸除控制管理的傳統色彩，讓非政府機構承擔公共管理之職能，亦即讓 社會自身實現了自我管理，而政府的基本職能就在於政策的制定與監督，

改變過往政府以服務、輔導取代管制、指導，促成公共管理社會化及政府 服務化（李宗勳，2004：50-52）。

「協力治理」是一個新概念，泛指一般民眾或公共及私人機構等多 元利害關係人，透過開放、深度與平衡的溝通與對話之途徑，參與公共 事務以建立某種程度之共識，或提供公共服務。顯然地，從公共政策角 度而言，協力治理的優點是可以獲致政策正當性、回應性，以至於效能 性，但無可避免地得犧牲某些行政效率，至少從制度與結構觀點來看可 以得到這樣結論。由於新治理工具日益普遍 使用，我們有必要了解什 麼是公私協力與夥伴關係，為何產生這樣的詞彙，特別是公共管理者如 何面對此概念底下相關挑戰（曾冠球，2011：27）。

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近年來，無論就政府部門或企業組織間的合作，業已造成一股重要的 趨勢，以公部門而言，參與聯合決策之機制愈來愈受關注。有許多公共政 策係必須透過多元利害關係人之投入及參與，才能影響協力綜效

（collaborative synergy）（曾冠球，2011：28）。

從一九九○年代末期開始，新公共管理在理論與實務方面，已逐漸 被新治理的論述及相關實務活動所取代。理論上，新治理比新公共管理 更強調公私部門之間的合作與信任關係；在實務上，目前將公私協力視 為是「後新公共管理時代」解決公共問題的萬靈丹（陳敦源、張世杰，

2010：17）。

由國內學者近幾年來針對公私協力的研究方向，可以發現公私協力 的研究範圍已逐漸由早期的都市開發、都市更新領域向外擴散至其他的 政策領域;可見在實務上，基於政府財政困窘的現實，引進民間力量共 同解決公共事務、執行公共政策，將成為不可避免的趨勢。

隨著社會經濟的發展以及資訊科技的快速變遷，今日的社會就像是 一個複雜又綿密的網絡體系;但政府卻因為過度擴張的福利政策而面臨 財政赤字的威脅;另一方面，在多元目標相互競逐的網絡體系中，傳統 官僚體制也已經無法滿足民眾日益高漲的需求;在同時面臨財政壓力以 及績效壓力的雙環困境(Catch-22)下(丘昌泰，2010;159)，政府已無法 獨力承擔治理的任務，必須設法結合各種不同領域的能力和資源，才能 有效滿足人民的多元需求;因此各國政府多致力於推動政府再造，引進 私部門的力量提供公共服務或解決公共問題;許多學者亦認為政府藉與 私部門的共同合作，以公私協力的夥伴關係結構共同推動公共政策及提 供 公 共 服 務 ， 已 經 是 未 來 公 私 部 門 之 間 互 動 的 趨 勢 （ 林 淑 馨 ， 2012:554-555）。

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事實上，公私協力關係(Public-Private Partnership, PPPs)並非 嶄新的概念，不論是過去引進市場競爭機制的公共管理途徑，或是後來 逐漸重視政府與私部門合作解決公共問題的治理途徑，我們都可以在許 多公共議題和政府政策內發現公私協力的影子。

就理論上言，陳敦源、張世杰(2010)認為公私部門之間的夥伴關係 最早可以追溯到歐洲的統合主義制度;吳濟華(2001)則認為公私協力關 係的發展背景主要是由於民眾參與的興起、公共管理型態的改變以及民 營化的發展趨勢。因此，曾冠球(2011)指出公私協力可以說是在公民意 識高漲的社會脈絡下，政府提供私部門以及非營利組織共同參與公共議 題的治理趨勢。

然實務上，公私協力關係的興起與 1980 年代歐美各國運用公共管 理途徑，大力推動政府再造有很大的關係，西方先進國家的政府大力削 減政府權力與組織規模、引進市場競爭機制，積極推動民營化政策，並 大幅削減公共支出，種種措施促使私部門逐漸在提供公共服務的過程中 占有更重要的地位(林淑馨，2012:83-91）。

台灣受到政治民主化、經濟自由化以及金融國際化的影響與衝擊，

另又加上日漸資源短缺、民眾需求增加、社會問題日益複雜化所產生的 壓力，不論是公部門或私部門，都應了解在社會的問題與責任，已經無 法單憑政府力量就可完全承擔，必須改變過去由政府公部門單方面提供 服務的思維與方式，追求其他更有效的因應之道。因此，藉由結合公部 門與私部門的人力與資源，雙方基於相互認同的目標共同治理，被視為 提升治理能力與成效的新方法（李宗勳，2004）。

貳、公私協力的理論基礎

政府受限於財政困境而對日益繁重的公共問題逐漸無能為力，必須

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適時引進私部門或是公民社會的力量，藉由建構公私協力關係、共同解 決公共問題，並達成彼此的目標以創造雙贏的局面。公私協力興起至今 已多年，就理論層面而言，認為欲探討公私協力的理論基礎，可以從公 民參與理論、網絡關係理論以及資源依賴理論等三項理論出發。

（一）公民參與理論

公民參與，有學者將其稱為民眾參與，陳祖為與陳綺文(2008)將其 定義為「政府在制定政策過程的每個階段，由找出問題所在、釐清當中 涉及的價值與利益、提出相對應的政策建議，以及決定落實建議的優先 次序等，皆主動引進市民參與」隨著近年來公民自我意識的逐漸提高，

政府已無法再以傳統的方式進行治理，許多國家之所以大力推動政府再 造，也是為了能夠有效解決民眾需求，但是政府若能激發民眾心中的公 民尊榮感，使其自動自發的參與公共事務，不但不會影響政府的統治功 能，反而能夠提昇政府對於公共政策的回應能力，並建構出具有創意的 民主決策機制(丘昌泰，2008:176)。

公民參與理論認為公民參與是透過民眾自發性的參與政策形成之 行為，其重要特質在於「自發性」(丘昌泰，2008:177)，而「公民資格」

則是公民參與的基礎;公民參與理論主張政府並非民主社會中提供服務 的唯一來源，具民主素養的民眾或是團體。基於對自利或公共利益的追 求而投入公共事務，並透過各種不同的管道表達偏好、要求政府回應，

以實際行動影響政府作為(孫本初、賴維堯，2008)，影響範圍包含形成、

政策決定、政策執行以及行政程序等階段;在民主價值的引導下，透過 與民眾的理性對話，可以有效的認清問題本質，避免因單方面作出偏頗 的決策造成政府資源的浪費;而藉由公民參與也能夠讓民眾更加暸解公 共事務，促使公民從參與政策過程中獲得控制自己生活與環境結構的機 會，並建構蘊含互助精神的社群觀念以及利他精神的公民意識，也能夠

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加強公民對政策的認同感(杜文苓、彭渰雯，2008)。

（二）網絡關係理論

網絡(network)最早出現在 1950 年代的社會學，當時希望透過網絡 技術描繪出人際間的互動與互賴關係，到了 1970 年代開始被政治學者 加以運用，在一個多元化與民主化的社會中，網絡途徑能夠更確實的詮 釋政策過程的實際運作狀況(丘昌泰，2008 ，220-228)。政策網絡中存 在著多元行動者與其他目標，每個行動者之間彼此相互依賴而產生一種 或多或少穩定的社會關係，並在此關係型態下 形成政策問題或政策計 畫。由於網絡關係連結了不同層次中的多元行動者，且彼此的互動形成 一個複雜的動態網絡關係，因此網絡的概念強調利害關係人之間的相互 協調機制，透過相互協調的方式尋找出所有參與者都能夠接受的方案。

面對複雜、動態與多元的社會，政府不能夠以傳統權威的單一視角檢視 政策，必須扮演參與者的角色，以全觀的角度與政策網絡中的個體進行 互動，並建立協調管理的機制(李允傑、丘昌泰，2009:107-124)。由網 絡的概念來分析公私協力關係，許多公共問題並非僅涉及單一組織，而 是包含政府、企業、第三部門、社區組織及一般民眾等多元行動者的複 雜動態網絡關係，因此必須透過公私協力關係的建構，結合多元行動 者，經由共同的參與及討論找出最適當的解決方案(廖俊松，2007)。

（三）資源依賴理論

資源依賴理論假設「組織無法生產自身所需要的所有資源」；依此 前提下，組織能否生存的重要關鍵在於「能不能獲取與維繫組織所需的 資源」；組織為了生存與發展，會透過交易、交換或權力控制等不同的 互動模式與其他不同的組織尋求合作藉以滿足自身需求；不相同的組織 間透過此種互動模式而產生依賴關係，而資源的重要性、資源的擁有者

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對資源配置裁量權大小，以及資源的替代性高低都會影響到組織對於其 他組織的依賴程度（周錦宏，2008：302-304）。對單一組織而言，依 賴關係的存在將不可避免導致組織的自主性受到某種程度的限制，但自 身的生存發展，將會引導組織尋求與其他組織間的關係，並藉由彼此的

對資源配置裁量權大小，以及資源的替代性高低都會影響到組織對於其 他組織的依賴程度（周錦宏，2008：302-304）。對單一組織而言，依 賴關係的存在將不可避免導致組織的自主性受到某種程度的限制，但自 身的生存發展，將會引導組織尋求與其他組織間的關係，並藉由彼此的