第三章 林業政策與赤柯山國有林班地解編
第三節 赤柯山國有林班地解編經過
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第三節 赤柯山國有林班地解編經過
壹、赤柯山國有林班地使用的協調過程
1980 年林務單位與赤柯山農民之造林租約到期，林務局以訂約造林人 不履行契約內容而不予續約，但也沒有立即加以取締，只以契約期滿後未 收租金方式，以為不願續約之意思表示，但不具終止契約之效力，其契約 視為繼續，形成所謂的「不定期契約」。
對於赤柯山的濫墾問題，管理單位花蓮林管處居於現實狀況及文化背 景考量下，於 1998 年 8 月 18 日對赤柯山濫墾問題召開研討會，其會中林 務局長結論指示「宜林土地應全部回復造林，現有金針園墾殖區應種植 600 株帶狀林，而林班解編一案，由林務局報請農委會決議」(林務局，1998)，
林務局雖有意擬定解除赤柯山國有林編定計畫，並同意將濫墾地放領於農 墾戶，但該濫墾地擬放領案送農委會後，雖一度對該案以「研究辦理」態 度執行，但從 1996 年賀伯颱風以後，全台陸續傳出程度不等的土石流現象 並釀成災害，濫墾問題與土石流之間的關聯性受到學界與輿論界熱烈討 論，於是行政院 1429 院會議決議:「國有林班地應盡量由林務局妥善經營，
停止放租放領」，因而駁回赤柯山林班地解編案，並規定已遭濫墾的金針園 區必須在五年內完成造林，讓赤柯山的問題再度陷入膠著狀態。
2001 年，立法委員及花蓮縣政府農業局再度將赤柯山的問題開會討 論，會中決議「1.請花蓮縣政府依東部發展計畫，視計畫實際需要，依森 林法提出申請解除林班地。2.將赤柯山研擬為花東縱谷風景特定區的範 圍，依森林法規定由花東縱谷國風景特定區管理處比照墾丁國家公園申請 解除林班地模式辦理。3.請林務局依森林遊樂區設置管理辦法。」由上述 議會決議，林務局建議由花東縱谷國家風景區管理處，依森林法第 8 條第 1 項第 4 款規定辦理。
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2002 年花東縱谷國家風景區管理處針對上述的建議回函表示除非林務 局自行解決赤柯山地目問題，並將赤柯山土地主管機關移撥縱管處，否則 縱管處不考量將赤柯山納入花東縱谷國家風景區範圍內規劃建設。
2002 年 5 月 14 日，花蓮林區管理處玉里工作站發出存證信函給赤柯山 和竹林地區林班地承租戶，內容寫到:「請於 2002 年 5 月 31 日前提出切結 書，載明願於 2002 年 12 月底前完成行列混植造林 600 株以上或達每公頃 規定株數 1/3 以上，至 2004 年底應依規定之造林樹種，以每公頃規定裁植 株數完成造林，則將依規定終止租約收回林地，並將地上物收歸國有。」
2003 年 12 月敦請行政院副秘書長主持有關赤柯山國有林班地及觀光 發展事宜，該會議確定赤柯山雖屬國有林班地，惟部分地區坡度平坦、氣 候適合發展以金針花田為主軸之觀光休閒地區，故原則同意花蓮縣政府建 議，由花東縱谷國家風景區調整其整體觀光發展計畫之區域定位，再由該 府循森林法第 8 條第 1 項第 4 款報請解編及撥用之解決方案;並由該府執行 與輔導居民。另外請花蓮縣政府於半年內配合完成相關計畫評估與編撰，
據以建議花東縱谷國家風景區管理處調整國家風景區內容，再向農委會林 務局提出解除林地之申請，並依據森林法施行細則第 11 條規定擬具使用計 畫辦理撥用。
另外 2004 年 8 月 17 日玉里鎮公所召集花東縱谷國家風景區管理處、
花蓮林區管理處、花蓮縣政府等相關單位共同會商，基於縣府若朝縣級風 景區方向規劃與撥用土地，其結果會造成農民無法承租或放領，與計畫終 極目標不同，故宜先就相關課題之發展先做可行性評估，亦作為後續執行 辦理的可行性依據。（花東縱谷國家風景區管理處，2005：2-2-3）
貳、赤柯山土地發展適宜性分析
一、土地適宜性分析架構建立
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為確保觀光標的物-金針產業之存續，解編的前提是建議輔導在地墾戶 在無礙環境安全發展的前提下能獲得合法的租賃耕作權利，使赤柯山各林 班地得以永續發展，並確保環境的安全。未來在地用問題的解決，應以一 完整且較為客觀的整體評估標準，使其未來之可能發展能更為適切且不會 超限而傷害環境。
為確認區內土地利用之適當性，區分解編區內土地利用與需被保護之 區域，依據行政院農業委員會水土保持局訂立之「山坡地土地可利用限度 分類標準」24等資訊來進行測量圖面的疊套，其分析內容的目的係就整個林 班地依據相關考量因子，包含坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度、地質 評估、坡向、植被分佈及土壤沖蝕狀況的分佈資料，以期可設定出基地範 圍內各區域最適宜的土地使用限度，再依土地特性劃分土地等級，最後依 其等級將解編區土地劃分為環境敏感區（禁止農墾回復造林）、允許農墾區
（宜農耕使用土地）及緩衝區。
最後藉由分析結果，透過實質環境條件將本研究範圍原林班地土地以 開發適宜性分析概念，劃分出保留林地管理並回復造林區域與可放寬低度 農牧經營區域。後續可放寬經營農牧區域，基於發展觀光之公共設施需求 與供給容量、景觀空間特色與居民意願等因素，再將適宜發展之區域劃分 為生產用地、公共設施用地、休閒農業開發區及間植林混和生產區等，以 使未來土地利用計畫與配套經營管理策略，可同時兼顧環境保護、區域觀 光與居民農作的適當平衡發展。
二、綜合土地適宜性分析結果
從 1979 年以來，赤柯山的大部分佔墾戶一直是使用較為平坦的台地墾 植生活至今，而其中金針是屬於多年生草本植物，種植後即無須再進行翻
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耕動作，確實是有助於土地沖刷的穩定性維護，且近 40 年來本研究範圍內 之林地並不曾發生因人為開墾而造成災害的紀錄。（花蓮縣政府，2007：17）
本研究係依據行政院農業委員會水土保持局所定之「山坡地土地可利 用限度分類標準」為分析整合架構，將各環境因子對觀光休閒農業發展的 適應度等級分類，以相互關連關係套疊後，訂定其土地利用分類標準。
（一）宜農、宜林土地分類標準
1999 年 12 月 31 日行政院農業委員會（88）農林字第 88160813 號令修正發 布之山坡地土地可利用限度分類標準
一、山坡地土地可利用限度之分類分級查定基準規定
（一）坡度：指一坵塊土地之平均傾斜比，以百分比表示之，其分級如下：
如表 3-2
表 3-2 山坡地土地可利用限度之坡度分級 坡 度 級 別 分 級 範 圍 1 級坡 坡度 5％以下。
2 級坡 坡度超過 5％至 15％。
3 級坡 坡度超過 15％至 30％。
4 級坡 坡度超過 30％至 40％。
5 級坡 坡度超過 40％至 55％。
6 級坡 坡度超過 55％。
（二）土壤有效深度：指從土地表面至有礙植物根系伸展之土層深度，以 公分表示之，其分級如下：如表 3-3
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類與土地利用強度標準：
3.混林使用範圍（農林混植 I 區）：
依據前述 4 級地第 1 級標準劃定，該範圍可認定符合適宜農牧標準，
但是依坡度條件與淺層土壤關係，其地表亦不宜過分擾動，故未來土地使 用宜屬於農、林混合利用，每公頃仍需限定植樹木（如林務局指定樹種 300 棵）在現耕地與林地邊界或現耕地周邊適當地區種植至少 8M 寬林帶緩衝 區，但未來容許栽種之耕作物，應由主管機關同意。
4.限定種植的混林使用範圍（農林混植Ⅱ區）：
依據前述 4 級地第 2 級標準劃定，該範圍依據其坡度條件與淺層土 壤關係，其地表不宜任意擾動，故可與目前土地使用現況檢討（配合是否 為原 1975 年已與林務局完成租地訂約條件），其是否適宜劃入林地解編範 圍，但即使判定屬於適宜農牧範圍，建議其農耕利用僅限金針（視同林地 水土保持植物），另外亦需限定每公頃限定植樹（林務局指定樹種至少 600 棵）其位置必需限定在現耕地與林地邊或現耕地周邊適當地區種植至少 12M 寬林帶緩衝區。
5.宜農、牧利用範圍：
依據前述 1 級地至 3 級地標準劃定，另外再以平均 2 級坡以下，且 土壤深度深層以上等條件，將其劃成容許往休閒農業與觀光公共投資發展 範圍。如圖 3-5（花蓮縣政府，2007：28-31）
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圖 3-5 研究範圍土地適宜性分析結果 資料來源：花蓮縣政府
參、解編範圍
依據赤柯山土地適宜性發展分析，最終解編範圍依照行政院指示申請 劃定解編範圍應限縮至目前現況需要最小面積為原則說明如下：
一、將區域內不適宜農牧使用之耕作區（即依據條件判定為宜林與加強保
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育範圍），在不零碎分割的前提下，應復植林木並由國家造林管理，以 維持區域土地之自然保育功能及經濟性合理利用，並同時避免開墾面積 不當的擴張。
二、至於透過同質單元自然條件篩選分析後之宜農牧經營區域的山坡地，
則需再藉由地區自然環境條件分析、土地目前利用現況與是否為原民國 64 年已與林務局完成租地訂約等條件進行篩選，將其範圍劃分成不同 開發強度的開發分區如：農林混植 I 區、農林混植Ⅱ區及農業生產專區 等三級。
針對前述原則未納入適宜解編範圍之區域，除依其自然條件必須是符 合行政院農業委員會公告事宜農牧條件外，基於考量區塊解編的完整性與 地區公共設施（如道路）之連接條件，故其劃定範圍有以下原則：
一、基於解編區塊必須盡量完整，故對於目前屬於零星分布之開墾農地或 是必須通過區域道路支線且深遠之開墾農地應不宜納入未來解編範圍。
二、原 1975 年並無與林務局完成租約程序而屬於後來擴墾範圍之佔耕地，
二、原 1975 年並無與林務局完成租約程序而屬於後來擴墾範圍之佔耕地，