第三章 林業政策與赤柯山國有林班地解編
第一節 我國林業政策制度的演變
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第一節 我國林業政策制度的演變
我國「森林法」於 1932 年制定，1946 年至 1957 年的光復初期係以造 林、保林為其營林政策，並提出以林養林、植伐平衡等二原則，1946 年行 政長官公署公布「臺灣省限制伐木辦法」及「伐木注意事項」其目的在於 防制林地之荒廢，僅可作小面積之採取以供應緊急用材。然當時政府財政 困頓，睜林務的財源方面是由伐木而來，伐木生產以充國庫既為主要的目 的，故並未落實保林、養林的政策目標，而當時林產管理局的施政方面為 倡導「多伐木、多造林、多繳庫」的三多林政。另在 1954 年至 1956 年期 間，臺灣進行第一次土地利用及森林資源調查，計得臺灣本島總面積 3,576,00 公頃。其中林地 1,969,500 公頃，約佔全島面積 55.1%(余致力等，
2005:20;莊世滋，2007:9)。
一、保安及生產並重(1958 至 1974)
為達保安及生產並重的政策目標，政府相繼公布「臺灣林業政策與經 營方針」、「臺灣省保林辦法」、「臺灣省造林辦法」、「推行林相變更政策」、 國有森林用地出租造林辦法」、「訂定林業政策三原則」等，使營林政策真 正制度化。而為期解決林地被墾問題，政府於 1961 年頒布「臺灣省農林邊 際土地宜農宜牧宜林分類標準」，依據林地之坡度及土壤，予以細分，宜農 者農耕;宜牧者放牧;宜林者造林。1976 年又公布「山坡地保育利用條例」，
所附之「山坡地土地可利用限度分類標準」。更對宜農宜牧宜林土地之分 類，詳予規定，使林地分類有所擴據。(莊世滋，2007:9)。另為推動綜合 性的水土保持及土地利用，於 1962 年訂立「臺灣省森林水利水土保持業務 聯繫辦法」，並成立「臺灣省森林水利水土保持聯合技術小組」。此時期雖 強調保安及生產並重，惟 1959 年公布的臺灣林業經營方針，規定「全省之 天然林，除留供研究、觀察或風景之用者，檜木以 80 年為清理期限，其餘
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以 40 年為清理期限，分期改造為優良之森林。」則呈現以經濟效用為主軸 的砍伐天然林營造經濟林的經營模式。1965 年推行林相變更政策，並在 1966 年到 1975 年間，林業機關針對「樹種組成雜亂，生長不良之天然林或人工 林失敗地」。採皆伐作業，另植新樹，造成純人工林，以此「整理低劣天然 林相，提高森林經濟價值」(余致力等，2005:21)。
另就日治時期尚缺森林事業區(Working Circle)與集水區(Watershed) 配合經營之觀念。當時之森林事業區係就天然地形線如河川、溪谷為境界，
常有同一集水區分為兩個以上之事業區，或同一集水區由兩個以上之林區 管理處分別管理情事，致對集水區之經營，造成極大不便。有鑒於此，政 府自 1973 年起，調整國有林之事業區，其境界以集水區之梭線為界，以期 明顯確定。從此事業區與集水區合併經營，對水土保持工作之推進、山坡 地之開發，水資源之經營，均有助益(焦國模，2011:18)。
二、保安功能為主(1975 一 1980 年)
臺灣地區有中央山脈貫穿，山勢陡峭，土質鬆軟，每逢豪雨就會有崩 塌的情形發生，是以針對前期林業經營方針有關經濟林的營造作業，政府 與各方團體認為應減備伐木數量，以維護森林覆蓋，加強水土保持，保留 國家重要資源。是以在 1975 年，經行政院第 1429 次會議，訂定了林業政 策三項原則如下:(中華林學會。1993:177):
(1)林業之管理經營，應以國土保安之長遠利益為目標，不宜以開發森林 為財源。
(2)為加強水土保持工作，保安林區域範圍應再予擴大，減少森林採伐。
(3)國有林地應盡量由林務局妥善經營，停止放領放租，現有木材商之業 務，並應在護山保林之原則下，逐步予以縮小，以維護森林資源。
省政府並因此於 1976 年擬定了「臺灣林業經營改革方案」，強調森林經營
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應該以國土保安的長遠利益為王要的林業政策目標，不再以開發森林作為 國家的財源。從此臺灣林業之經營方向，由經濟生產走向資源保育。(莊世 滋，2007:9;焦國模，2011:17)此外，主要溪流兩岸設置 50 公尺保護帶，
限制年伐量為 100 萬立方公尺，伐木面積以 12,000 公頃為限，造林面積 30,120 公頃為準，以及國有林經營計畫每 10 年檢訂一次。1971 年至 1977 年進行第二次森林資源調查，計得全島面積 3,577,000 公頃，其中林地面 積 1,864,700 公頃，占全島面積 52.1%(莊世滋。2007:9)。
1976 年除訂立「臺灣林業經營改革方案」並訂定「山坡地保育利用條 例」、「非都市土地使用管理規則」及「臺灣縣水庫集水區治理辦法」，以利 綜合性的規範。
三、國土保安至資源保育(1981 至 1997 年)
此期間修正公布「森林法及其施行細則」、「臺灣林業經營改革方案」， 限制皆伐面積為 25 公頃，年伐木量為 150 萬立方公尺，並於 1982 年公布
「文化資產保存法」、「國家公園施行細則」保護自然文化景觀，可看出政 策由國土保安轉入以資源保育階段。惟此時期的森林政策，諸如限制伐木 數量、保育森林資源、推動森林遊樂等，被認為對環境上有不良的變化，
例如，山崩、土石流，皆歸因於森林的砍伐;且林務局伐木量縮減，財務窘 困，經營方向和財務上的問是皆需要變革。是以林務局於 1989 年由國營事 業單位轉為公務預算機關，從此林業經營管理所需經費，由政府編列預算 支應。林務局不再以開發林木生產為主要職責，其定位漸確立為森林資源 維護與國土保育等森林之公益功能。該時期並限制皆伐面積為 5 公頃以下，
年伐木量為 50 萬立方公尺。(余致力等，2005:23)1900 年亦將「臺灣林業 經營改革方案」修訂為「臺灣森林經營管理方案」，並於 1991 年施行，此 時期限制皆伐面積 3 公頃以下，伐林每一年 20 萬立方公尺以下，國有林地 不再放租解除或交換，積極規劃森林遊樂區及保護區、補助私人造林，增
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列私有保安林造林費由政府負擔條文，1992 年則令「全面禁伐天然林」。1990 年，訂定「山胞保留地開發管理辦法」、「國家公園或風景特定區內森林區 域管理經營配合辦法」。1995 年進行第三次森林資源調查，此時森林佔臺灣 面積之 58%，即 210.2 萬公頃，其中又以國有木佔 70%居最多數(莊世滋，
2007:9-10)。
「臺灣森林經營管理方案」的施行，強調森林經營方向為積極培育森林 資源，是以在森林資源經營方面，將林地分級使用，並配合集水區經營種 植長伐期優良樹種與建立地理資訊系統，以利追蹤考核;而在伐木業務上，
因受 1988 年「搶救森林宣言」等民間自發的森林保護運動的推力，促使政 府在規範上，修正「臺灣森林經營管理方案」第 8 條為「全面禁伐天然林、
水庫集水區保安林、生態保護區、自然保護區、國家公園及無法復舊造林 地區之森林。」，(余致力等，2005:24)上開規定於 1997 年再修正為「全面 禁伐天然林、水庫集水區保安林、生態保護區、自然保護區、國家公園、
及無法復舊造林地區。實驗林或試驗林，非因研究或造林撫檽之需要，不 得砍伐。」
1995 年行政院農委會發布全國第一版「農業政策白皮書」對於林業之 長期發展策略明定為(1)保育國有林資源，獎勵民間造林;(2)改善林木品 質，提高木材自給潛力;(3)加強森林經營規劃，發展森林遊樂;(4)維護森 林安全，評估錢木之生態影響;(5)輔導海外林業投資，穩定木材來源。惟 其中就出租造林地可否設置森林遊樂區，經核示應依臺灣省國有林事業區 出租造林管理辦法之規定辦理。1996 年，林務局承辦農委會新擬定森林生 態系經營先驅計劃(1997-2000 年度)，各林管處之森林經營將以各該地區社 區發展之需求為重點，使林業建設成為整體社經發展中重要一環，並成為 確保環境生態之基本建設，使未來森林經營將以實現「親民林業」為目標，
融入各社區生活(余致力等，2005:112)。
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四、永續經營(1998 迄今)
1999 年林務局改隸為行政院農委會後，國有林正式回歸中央經營管 理。並整合「加強造林與森林生態系經營計畫」與「全民造林運動實施計 畫」為「加強造林及森林永續經營計畫」。2000 年，在世界環境資源經營風 潮下，整合「森林永續經營」、「森林資源尉目標利用」及「維護生物多樣 性」三大理念，以地景層級建構森林的多目標永續經營。2002 年推出「社 區林業一居民參與保育共生計畫」以自然保育工作為主體之試辦計畫，又 為推動「社區林業」計畫，林務局各林區管理處皆成立「社區林業推動小 組」，負責研擬各項林業施業融入社區營造之做法。2003 年推動社區林業發 展，補助社區組織，執行「社區林業」第一階段計畫案。並建立林地分區 經營基準，完成國有林地分級分區，劃分自然保護區、國土保安區、森林 育樂區及林木經營區等四區之經營基準，提供各分區經營管理執行(余致力 等，2005:116；引自顏愛靜等，2014：62-64)。