第一章 緖論
第一節 研究動機
Carson 女士撰寫的《寂靜的春天》（Silent Spring）一書問世後，現代 環境主義（modern environmentalism）漸次成為世界重要的意識形態，
一方面在社會上，促進公眾對於各種環境保護組織與活動的關注與參與，
（substainability）的發展策略；也包含了「三生一體」（生態、生活、生產、體制）的 重要意涵，生活和生態的發展首在生態，因此，要維持良好的生態，保持生活和經濟的生
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可分為5種模式（Glasbergen，1998：3）：管制性的規則 、市場的管制、公民社會、上下系統的控制及自我的管制、合作的管理（林玉雯，2009：
43-45）。
1992年，聯合國於巴西里約熱內盧（Rio de janeiro,Brasil）召開「聯 合國環境與發展會議」（The United Nations Conference on Environment and Development, UNCED），亦稱「地球高峰會」（Earth Summit），會中 除了由155個國家簽屬《聯合國氣候變 化框架公約》（The United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC）之外，並提出《21 世紀議程》（Agenda 21），以作為該會議結論的行動綱領，並尋求在全球 性的夥伴關係（partnership）的基礎上，共同追求社會發展與環境保育 並重的永續發展目標2。在聯合國的積極運作之下，世界各國已逐漸從「是 否推動永續發展」的概念辯論，轉為「如何推動永續發展」的策略研擬（呂 育誠，2006:336）。因此，永續發展實已成為政府進行環境治理的最終目
2 1994年正式生效的《聯合國氣候變化框架公約》欠缺具體的實施措施與義務內容，因 而缺乏有效的法律拘束力。故聯合國在1997年於日本京都，制定補充條款的「京 都議定書」（Kyoto Protocol），強制要求各國減少碳排放量（2005年2月16日生效）。依 據聯合國的網頁，目前共有192個國家與1個區域經濟整合體通過該議定書，涵蓋全球碳 排放量63.7%（United Nations, 2011）。而除了《聯合國氣候變化框架公約》與《21 世紀議程》 外，地球高峰會尚通過了《里約熱內盧環境與發展宣言》（Rio Declaration）、
《生物多樣 性公約》（Convention on Biological Diversity），以及《森林原則聲明》
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標。
伴隨21世紀的來臨，保護環境資源，有效的「環境治理」運作，成為 各國的普世價值及全球趨勢。多元與整體性的環境治理模式才能面對複雜 的環境議題，而民眾參與的機制又是環境治理成功與否的重要因素（劉文 州，2009：1）。環境問題隨著環境主義的興起，公部門被視為必須承擔 更多有關環境保存與改善之責任。一方面，環境治理的概念日益跨越生 態、能源，以及環保的既有範圍，而進一步關注政治、社會，以及經濟的 可持續性；另一方面，環境治理在強調政府必須扮演重要角色的同時，然 亦主張公部門與私部門、第三部門（third sector）之對等協力之合作 模式（李永展、施鴻志，2002:75）。
基於上述環境治理之概念就有關林業自然生態環境保育而言，臺灣多 山，山林資源極為豐富，從清朝時期迄今，林務問題一直是臺灣之重要課 題。1970年代，當時的行政院院長蔣經國曾說，森林係臺灣的生命線，如 繼續容許過量採伐，其影響之嚴重將無法估計，並指示林務局下列三項原 則（曾華璧，2008：131）：
一、林業之管理經營，應以國土保安之長遠利益為目標，不宜以開發森林 為財源。
二、加強水土保持工作，保安林區域範圍應再予擴大，減少森林採伐。
三、國有林地應儘量由林務局妥善經營，停止放領放租，以維護森林資源 為原則。
回歸到本研究個案赤柯山位於花蓮縣玉里鎮東方的海岸山脈上，平均 海拔約在 800 至 900 公尺。赤柯山居民原為西部農民3，因 1959 年的「八七
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2005：1-1）
由於赤柯山現已成為國內三大6金針花季觀光勝地之ㄧ；且本研究範圍
受災情形極為嚴重。氣象史上稱為「八七水災」。（https://zh.wikipedia.org/wiki/八七 水災）
5 行 政 院 農 業 委 員 會 為 解 決 國 有 林 地 內 無 權 占 用 林 地 之 問 題，針 對 占 用 人 陳 情 已 使 用 林 地 數 十 年 ， 希 取 得 合 法 使 用 權 以 維 生 計 之 訴 求 ， 特 以 5 8 年 5 月 2 7 日 為 基 準 日 ， 擬 具 「 國 有 林 地 濫 墾 地 補 辦 清 理 作 業 要 點 」。
6 花蓮縣赤柯山、六十石山及台東縣太麻里。
7 國有林班地泛指國家管理森林之林地是國有轄管林地之稱呼。而林班 compartment；
forest compartment 在林業經營上解釋是，為管理規則之林區持久區分小塊，用阿拉伯 數連續表示。亦可解釋為林班具有永久性質，其境界線必須明確標明。為便於森林資源統
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解除部分林地管制之限制，並改編定為宜農、牧土地，俾供農民能於原地 承租繼續經營金針作物，使現況金針之種植以符合土地之合法利用，並使 此觀光產業得以延續下去。
另方面也可解決林政單位對林地管理多年之困擾，對不適宜造林之林 地進行更有計畫性與嚴格之管理，促使土地使用更合法化與制度化，根除 土地違法濫墾對環境之危害。
對於赤柯山國有林班地的土地使用問題，在1998年間行政院農業委員 會林務局花蓮林區管理處（簡稱花蓮林區管理處）曾有擬解除赤柯山國有 林班地編定之計畫，但由於當時受颱風之影響而遭駁回；於2001年花蓮縣 政府農業局再度針對赤柯山的問題召開相關公部門協調會議討論，但會議 之決議由於轄管之交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處表示無法接 手，致使事件又再次停擺。
至2002年間花蓮林區管理處玉里工作站發出存證信函給赤柯山原承租 戶，要求將租地種植林木，恢復林相，否則將依規定終止租約收回林地，
並將地上物收歸國有。故由花蓮縣政府出面於2003年12月敦請行政院副秘 書長主持有關赤柯山花東縱谷國家風景區調整其整體觀光發展計畫之區域 定位，再由花蓮縣政府循森林法第8條第1項第4款8規定辦理，報請解除國 有林班地編定及撥用9之解決方案;後續計畫推動並由花蓮縣政府執行與輔 導居民宜農、宜牧用地再依行政程序辦理承租。
但發現若花蓮縣政府朝縣級風景區方向規劃與撥用土地，其結果將會 造成農民無法合法承租土地繼續種植金針，亦無法使觀光發展之標的物(金
8 森林法第 8 條：「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：…四、
國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。」。
9公地撥用乃政府行使公法上之權力，使需地機關取得所需之公有土地，除依法令規定辦 理有償撥用，應移轉所有權外，以無償撥用為原則，其性質為使用權之讓與，而非物權之
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（http://www.chinatimes.com/newspapers/20140509000045-260202）
12中華民國 63 年 1 月 31 日總統令制定公布全文 24 條條文。
13中華民國 65 年 3 月 30 日內政部（65）台內地字第 678450 號令訂定發布全文 8 條。
14依據區域計畫法第 15 條：「區域計畫公告實施後，不屬第 11 條之非都市土地，應由有關 直轄市或縣（市）」政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，
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一、探討公私協力下環境治理的相關行動者，其彼此過往的互動與衝突。
二、赤柯山國有林班地解編區位於山坡地範圍內，屬花東縱谷國家風景區，
土地所有權為「中華民國」國有，林班地解編後土地管理機關由原「行 政院農業委員會林務局」變更為「財政部國有財產署」，及該地區公 共設施由「交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處」負責規劃、設 計及監造完成後，再交由「花蓮縣玉里鎮公所」接管，其餘經查定為
「農牧用地」之農民耕作的國有耕地15變更為國有非公用土地，由當地 居民得依「國有耕地放租實施辦法」16及「國有非公用不動產出租管理 辦法」17申請土地承租權，其後續公部門之間土地使用如何兼顧保育與 利用。
三、為維護環境永續發展，提出建構良好公私協力治理機制的建議方向。
15依「國有耕地放租實施辦法」 第 2 條：本辦法所稱國有耕地，指依區域計畫法劃定為特 定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之國有農牧用地。
16中華民國 86 年 5 月 7 日內政部（86）台內地字第 8677667 號令訂定發布全文 17 條。
17財政部 90 年 9 月 3 日台財產管字第 0900021539 號令訂定發布（行政院 90 年 8 月 16 日