第二章 理論及文獻回顧
第二節 環境治理及其重要性
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第二節 環境治理及其重要性
1950 至 1970 年代，臺灣強調資源之開發與利用，以追求經濟成長為目 標，「開發使用，以利民生」之口號，成了國家經濟發展的最高原則，並 以農礦產品培養工業，作為建設臺灣的途徑。尤其山坡地與河川地之開發 利用，更是重點工作。此時期，臺灣的環境治理係由國家強勢主導，可稱 為「國家強勢主導的環境治理時期」；1980 年代後，民眾對環境意識日趨 重視，環保團體蘊應而生，此時期之環境治理，受到多元的複合勢力之共 同影響，可稱為「多元複合勢力主導的環境治理時期」。經濟與環保之對 立與糾葛，在臺灣社會中從未間斷（曾華璧，2008：129-130）。
壹、環境治理的定義及原則模式
「治理」（governance）一詞的意涵，可追溯至古拉丁文和古希臘文中 的「領航」（ steering），其原意本指控制、引導或操縱，常與「政府」
(government)乙詞的意義交互使用，故長期以來「治理」常用於指涉與「國 家事務」相關的憲法或法律執行的問題，或指管理多種利害關係不同的特 定機構或行政單位。而在英、美的政治理論中，「政府」則來作為指稱國家 等正式機構及合法之強制權，有時則可意指為「統治」，即在政府體制下運 作以維持公共秩序和促進集體行動之正式的、制度化之過程（Stoker，
1998：17）。
所謂「治理」係指國家機關與公民社會共同組成「執行結構」，經由彼 此的相互協商及互動過程中，獲得共識並有效執行（陳恆鈞，2002：9）。 Kooiman（2003）指出，「治理」係有別於傳統政治、經濟、社會互動的新 型態管理模式，尤其不同行動者之間的跨域互動、連結與合作的關係。由 此觀之，治理主要的對象包含了公私合夥、公民參與、政策網絡、協力管 理等各種樣式（杜文苓、施佳良、蔡宛儒，2014：63）。在環境日益複雜之
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情況下，政府部門為有效達成任務，勢必需要跨越公私部門的分界，將官 僚體系與民眾參與間，形成一個有制度的連結，雙方在秉持互惠及充分合 作下，以達成政策目標。準此，國家機關不僅不會因此失去權力，反而將 國家發展成有導向能力的行動者（Weiss & Hobson,1995）。
國家機關若能以民意作為制定政策之準據時，除了能適切回應民眾之 需求外，尚能爭取人民對政策的支持。因此，國家機關應適度開放管道，
讓人民參與政策，俾便政策能順利推動（陳恆鈞，2002：116）。
「環境治理」Adger認為係指：「透過建立、再重申或改變制度上的安排 來解決環境衝突的一套解決方案，這套方案可以促進或限制環境資源的使 用」。David L. Levy 與 Peter J. Newell 認為「環境治理」是指：「多重 的管道，透過這些管道，人們對自然環境的影響就能夠更有秩序和有條理。它 包含制定規則、建立制度、監督和執行，也包含接受或採行環保行為的規範、
期望和社會認知等柔性基礎」。Norichika Kanie與Peter M. Haas 兩人支持 將NGO、科學團體、社會運動、企業和公民社會等行為者納入環境治理當中，
以有效推動、執行、監督環境問題，而這也是當今環境治理中「正逐漸出現的 力量」(emerging forces)（林文謙，2007：28-34）
環境治理一詞中的治理與永續發展同樣已成為當代重要的學術概念。亦 即，「治理」係一種政府與社會共同管理的理念型，所指涉的是公部門與私部 門之間的互動的過程，透過彼此的協調、合作、衝突等關係，以決定分配社會 價值與執行公共政策的方式（孫本初，2009：182-83）（參見表2-1）。實際 上，環境治理亦被認為已無法單純由公部門來獨自處理，而需加入更多的公私 合作與公眾參與的成分。
綜上，環境治理便是政府如何運用管制工具，來管理共同的環境資源，且 屬於全球治理的趨勢，而非只是本國的環保問題，其中的角色除政府之外，尚
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有公民、團體、企業組織及非營利組織等，甚至其他國家的政府或其他團體介 入，因此，環境治理有別一般單純的國家治理，是一種多元的治理模式。
表2-1政府與治理觀點的對照
項目 政府（統治） 治理
主體 公部門 公部門、私部門或兩者合作
權力的運作 由上而下 上下互動
特質 強調制度 強調過程
理論觀點 以國家為中心從政府觀點思 考社會政策
國家與公民社會各具自主 性兩者相互依賴合作 資料來源：孫本初（2009：183）
當代環境治理已不再滿足單純的理論模型建構，而是近一步地摸索著 落實永續發展的規範。在實際運作上，環境治理可以延伸出六個重要的原 則：（陳建仁、周伯彣，2012：131）
一、可持續性原則（sustainability principle）：亦即人類發展必須同 時考慮資源耗損度與環境受容力之間的關係。
二、汙染者付費原則（polluter pays principle）：汙染製造者（含消 費者）必須承擔賠償破壞環境之費用，此主要用於法律制定，例如：產品 的販賣 價格預先置入廢棄物處理成本等。
三、防範原則（precautionary principle）：意指當某一行動、政策、或 是 科技有可能對於環境或人民造成重大且不可逆的影響時，即使在科學 上無法充 分地證實其因果關係，政府或其他行為者仍得以採取事先防範的 限制措施。
四、公平原則（equity principle）：此指任何人都能夠在安全與健康的
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五、人權原則（human rights principles）：環境權是近年來新興的人權 概 念，泛指人民有要求健全環境之基本權利，例如：生活與工作環境的 提升、土 地與自然資源的平等使用、以可持續性方式利用社會、文化、自 然資源等。
六、參與原則（participation principle）：永續發展強調廣泛的公民參 與 及監督，藉此防止行政官僚的決策壟斷、提升政府的課責性與透明 度，以及制定符合民意需求之可持續性政策與機制，從而保證環境治理 的民主正當性（Beder,2006:Ch1-Ch2；）。
上述的六個環境治理原則，不僅是落實永續發展的主要規範，亦逐漸
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貳、環境治理與環境法的變動
近年來，我們發現環境法越來越超出國家主權範疇，逐漸往「多層次 治理」的方向發展，形成「全球－國家－地方」層次治理的方向。另方面，
所使用的管制工具也越來越多元，並因應時代變遷而有所改變。綜觀環境 法的變動，彙整出幾個趨勢：（葉俊榮，2013：10-11）
一、從國內走向全球
傳統對於「法」的理解，主要著重於以國家主權為基礎，在一國的領 域內對人民統治權的行使。這樣的治理模式，隨著人們在全球的快速移動、
產品的迅速傳遞、資訊的網絡發展後，更以快速傳達各個角落，許多對環 境的影響行為也透過媒體的傳導，以各種方式影響全球各地的國家及人民。
全球環境法所處理的問題包括生物多樣性、油污污染、環境影響評估 等議題都共同構築成為全球環境法的一部分。其所處理的方法除了傳統以 條約為基礎的方式外，私部門在其中也扮演重要的角色。包括資訊網絡、
執行網絡及調和網絡的建立，都可讓私部門循商業邏輯的模式來輔助進行 全球治理的工作。
二、從中央到地方
環境法除往全球空間發展之外，也更須著重於「在地性」的發展。在 具有一定幅員的國家中，不同的地區會有不同的歷史、社會及文化，這些 賴以當地特色的歷史文化，其發展與當地固有的自然生態及資源有相當密 切的關係，亦能表達出當地社群可以永續發展的智慧。
在民主社會中，地區透過民主的選舉程序選出當地行政首長及民意代 表，另外，也可透過投票機制決定許多公共事務，基此，地方議會及行政
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首長所作成的決定，亦具有民主正當性。
環境法所應關注的不該只是一個國家的制度、政策與法律，更應能夠 反應地方的需求，讓在地社會可以發揮能量來對環境決策產生實質的影 響。重視地方的聲音，並尊重地方的決策，甚至將決策權限下放給地方，
不但可補強許多決策正當性不足，也可舒緩過去權威體制下中央集權的制 度，對許多社群永續發展具有相當助益。
三、管制工具的靈活運用
在權威體制下，行政機關與人民間的關係呈現「上對下」的服從關係，
並預設人民對於知識及資訊認知不了解，因此，國家可掌握一切公領域範 疇，當然也包括對公領域治理是可以由國家單方面決定的。惟現階段台灣 與以往威權時代有很大的不同，威權時代由國家掌握大量資訊，但經歷民 主化後的台灣，民間所掌握的資訊量已不下於國家，改革環境主義的運用 除了政府職能的轉變、市民社會的成長，作為制度條件外，還必須在法制 運作上重視民眾參與機制，協商所重視的是政府與人民雙方之夥伴關係，
共同完成管制目的。
參、公民社會與環境治理
一、公民社會的成熟
公民團體是一群關心同一議題的人們，本於相同的理念所組成的團 體，希望可以共同合作，對公領域的事務發揮影響力。在公民會的運作下，
關心不同議題的公民團體，彼此間也常會有串連的現象，以強化其對公共 政策的影響力。公民團體的數量通常也與公民社會的成熟度成正比，如果 與十多年前相較，公民團體的數量遠遠勝於當時。公民團體關懷的議題除
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了環境之外，也有性別、族群、勞工、動物保護等，顯示公民團體的多元 性遠勝當時。在許多議題中，這些關心不同面向的團體間，也常常相互支 援，顯示我國的公民社會與昔日相較，已逐漸成熟。
二、環境意識的生成
1994年時儘管已有環境保護的聲浪，但是當時經濟發展與環境保護相 衝突時，人民仍然會有經濟發展優先的思維。人民的價值觀從以往經濟發 展優先的思維逐步朝環境保護遞移。一旦開發行為有影響環境之虞時，人 民對理解的渴望以及參與的需求也將遠勝以往。這樣的現象顯示，人民的
1994年時儘管已有環境保護的聲浪，但是當時經濟發展與環境保護相 衝突時，人民仍然會有經濟發展優先的思維。人民的價值觀從以往經濟發 展優先的思維逐步朝環境保護遞移。一旦開發行為有影響環境之虞時，人 民對理解的渴望以及參與的需求也將遠勝以往。這樣的現象顯示，人民的